帝國的凋零：晚清的最後十年

第四章、明爭暗鬥，預備立憲遙遙有期

　　一、廷前相爭，互不相讓

　　清末新政後，國人當時最熱門的話題之一便是立憲，上自大臣，下至學子，“靡不曰立憲立憲，一唱百和，異口同聲。”1904年11月，連廣州的一份小報，《時敏報》也大聲疾呼：“近今評論家有曰：‘中國之專製一日不變，則革命之風潮一日不息’。旨哉，言乎……吾聞是言，為之更進一解曰：‘中國之專製不變，則新政不能大行’。然則中國而不欲興則已，中國而果欲興耶，舍立憲法其曷以哉？”《時敏報》並不是什麽革命報刊，也不是當時的主流報紙，就連它都對立憲如此熱心，足以見國人對此事的關注。

　　民心不可違。五大臣出洋考察回國後，連續上奏折要求速行立憲，慈禧太後聽說立憲有“王位永固、外患漸輕和內亂可弭”三大好處，似乎心有所動，加上立憲乃是民心所向，於是清廷便在1906年8月25日召開了一次廷臣會議，專門討論是否立憲的重大問題。

　　這次會議由醇親王載灃主持，參加者為各軍機大臣、政務處大臣和大學士，包括慶親王奕劻、徐世昌、張百熙、孫家鼐、榮慶、鐵良和瞿鴻禨，外加北洋大臣袁世凱。據當時《東方雜誌》的報道，這次廷臣會議的火藥味很濃，各大臣在會議上針尖對麥芒，分歧很大。

　　先來看看這些人的背景。醇親王載灃，老醇親王奕譞的兒子，也是光緒皇帝的胞弟，他不滿八歲的時候因為父親去世而襲封親王爵位。載灃身為皇親近支，不免得擔當大事，庚子年德國公使克林德被殺一事，也就是這個未滿二十歲的小親王前往德國賠禮道歉。載灃年紀雖小（當時隻有二十四歲），但如今光緒皇帝身體好轉無望，又無子嗣，而慈禧太後也是一天不如一天，載灃生在醇親王府，不管你是騾子還是馬，喜歡也好不喜歡也罷，那也得負起責任，逐步參與清國大事。在專製王朝裏，這是名分所定，也是無可奈何的事情。

　　慶親王奕劻，比載灃長一輩，他是乾隆皇帝十七子和碩親王永璘之孫，本是皇族中相對疏遠的一支。恭親王奕死後，皇族子弟大都不爭氣，倒是奕劻從總理衙門開始做起，在官場上摸爬滾打多年。等到那些李鴻章、榮祿這些老臣死的死、退的退，奕劻憑著多年操持政務的老資格，最後竟然也爬到首席軍機大臣的位置。

　　奕劻的為人，圓滑而愛財，做事一向模棱兩可，並無原則。不過，這在晚清的官場上，這種性格倒是蠻吃得開的。據說奕劻還沒顯達之前，不過是個家道中衰的窮貝勒，當年連朝服都是靠在當鋪典贖。到後來，奕劻的官慢慢做大了，地方上的禮金和饋贈日漸增多，奕劻也來者不拒，“慶邸賄賂公行，外省官吏，幾無不以賄得者”，由於賣官的價錢“公開公正”，所以當時人稱慶王府為權錢交易所之“慶記”公司。

　　譬如當時的袁世凱，辦的大事多，由此手裏的銀子也多，出手又大方，可惜奕劻當時還沒做到首席軍機，袁世凱對他雖然也有饋贈，但總比不上榮祿的多。為此，奕劻很不滿意，常對自己的僚屬說：“袁世凱隻認得榮中堂，瞧不起咱們！”好在榮祿沒多久就翹了辮子，袁世凱聽說奕劻即將成為首席軍機後，一下就派人送十萬兩銀子到慶王府。那奕劻雖然收銀子的機會多，但也沒有見過這麽闊氣的。驚喜之餘，老慶一邊客套：“慰亭真是太費事了，我怎能收他的”，另一邊卻眉開眼笑的接過銀票揣入懷中。由此，袁世凱便包辦了慶王府的一切開銷，逢年過節都要給奕劻送禮，兩人由此建立了堅定的同盟關係。袁世凱進京參加討論之前，就對人說：“官可不做，憲法不能不立”；又說：“當以死力爭。”奕劻本就不是有主意的人，他見袁老四如此堅決，平時關係又好，自然隨聲附和了。

　　當時參加會議的還有袁世凱的老友徐世昌，他本來也是被選派出國考察的五大臣之一，後來因為正陽門火車站刺殺事件發生後，徐世昌被袁世凱舉薦為巡警部尚書，因而沒有參加後來出發的憲政考察。徐世昌很早就和袁世凱結為拜把兄弟，早年得到袁世凱的資助參加科考，後來中舉並選了進士。袁世凱小站練兵時便邀他加盟，成為袁世凱的重要謀士。由此，徐世昌在官場上一帆風順，他當時不僅是巡警部尚書，還同為軍機大臣之列。

　　當時奕劻和袁世凱、徐世昌是主張立憲的一派，和他們站在一起的還有學部大臣張百熙。張百熙是同治進士，早年擔任過光緒侍讀，曆任工部、禮部、刑部和吏部尚書，是老資格的大臣了。張老年紀雖大，但思想卻“鹹與維新”，當時也是主張立憲。

　　和奕劻、袁世凱等人站在對立麵的則有孫家鼐、榮慶和鐵良三人。孫家鼐是同治年間的進士，他是文淵閣大學士，曾經與翁同龢一起做過光緒的師傅，當時也已近八十高齡。當然，孫家鼐的思想也和年紀一樣老化而守舊，他早在戊戌變法時就已經表明了他對維新的異議，更別說搞什麽立憲了。

　　大學士榮慶是蒙古正黃旗人，他出生一個家道中落的官宦家庭，雖然他後來科舉入仕，但早年仕途坎坷，因此其為人一向持躬謹慎，穩健隨和。榮慶一直到1899年當上了山東學政，結識了袁世凱後仕途才開始出現了轉機。八國聯軍入侵北京後，榮慶協助慶親王奕劻辦理撫局事宜，從而受到奕劻的青睞。按理說他本應該站在奕劻和袁世凱的一邊，但偏榮慶做人太講原則性，他和奕劻和袁世凱等人並非是同道中人。榮慶一向嚴於律己，為官清正廉潔，他做了高官後，到他家送禮行賄的人幾乎踏破了門檻，但他始終不為所動，被拒之人偷偷的譏諷他為“純臣”。看得出，這樣的傳統楷模對立憲肯定是沒有好感的。

　　至於鐵良就不一樣了，他出身滿洲親貴，對於任何削弱王權的建議都是持反對意見。鐵良為人剛愎，又喜好軍事，是滿人中少有的“知兵”人才，從某種意義上來說，他和袁世凱是天然的競爭對手。對於這點，想必兩個人也是心知肚明的。事實上，清廷也有意無意的用他來牽製權勢日重的袁世凱，譬如袁世凱覬覦已久的兵部尚書一職，清廷就有意授予了鐵良而非練兵出色的袁世凱。兵部後來改為陸軍部，連袁世凱掌握的練兵處也被並入，但依舊是鐵良出任陸軍部尚書。就這點而言，袁世凱心裏不可能不加以嫉恨。在立憲這個問題上，鐵良的反對聲是最激烈的一個。在他眼裏，立憲可以“內亂漸弭”簡直就是胡扯談的事情，他認為當前最重要的是練新軍，軍隊練好了，什麽革命不會被鎮壓下去？

　　當時還有一個重臣就是瞿鴻禨，他是同治年間的進士，八國聯軍的時候隨慈禧太後西逃，忠心耿耿，又承擔了撰旨之責，因而深得慈禧太後的賞識，當時一身三職，兼任工部尚書、軍機大臣和政務大臣。當時他的觀點模棱兩可，他不反對立憲，但反對過快立憲，似乎有調和兩派衝突之嫌。

　　在這次廷臣會議上，奕劻先開了個頭，他說從考察大臣所擬的奏折來看，立憲之事有利無弊，而且是民心所向，符合中外輿論，因此“似應從速宣布立憲，以順民心而副聖意。”

　　孫家鼐首先站出來表示反對，他說立憲國之法與君主國完全不同，從君主製到立憲製，從用人到行政，一整套的製度全都要跟著變，要是變動太大又太快的話，恐怕會亂成一團糟。如果這樣的話，倒不如先革除目前的弊政，等到政體清明，慢慢變更也不遲。

　　聽起來孫家鼐好像並不反對立憲，他的理由是重大的變革必須建立在政府控製力相對強大的基礎上，不然難免會埋下失敗的根源。對此，徐世昌起而反駁。他雖然也認同孫家鼐關於目前國勢虛弱的現狀，但他得出了一個相反的結論，那就是“漸變有年，未有成效”，要是再這樣支離破碎的漸變下去的話，既不能改變國民的觀念，也無法掃除的曆史惰性，結果還是重走老路，惡性循環永無休止。因此，中國隻有大變，進行大刀闊斧的變動，才能“發起全國之精神”，對國民的觀念起到衝擊性的作用，並真正擺脫多年累計下來的危機，這才是救國之道。

　　其實這個爭論是個老話題了。孫家鼐當年和康有為等維新人士沒少做口水戰，說來說去，還是“速變亡國，漸變有治”的老一套。徐世昌當年和康有為等人過往甚密，自然是反對這種老調調的。

　　孫家鼐對徐世昌這種新式官僚平時就很看不慣，徐世昌話音剛落，他便接過話頭反駁道，你說要以立憲來發起全國之精神，那也得有一定的條件才行，那就是國民對立憲的認識已經達到一定的程度，但你看看現在的情況，那些老百姓有幾個知道立憲的好處？一千個人裏麵有一個知道就不錯了！至於立憲到底是怎麽回事，該怎麽做，那更是一萬個人裏麵也未必有一個清楚。如果在大家都懵然無知的情況下就頒發憲法，不但沒有好處，恐怕會惹來更多的麻煩。

　　聽到這裏，同樣是老資格的張百熙起而發言，他說國民的認知程度應該由政府來引導，目前的情況的確是無法達到這個程度，但要是等到國民程度達到立憲的標準時再來實行立憲的話，那中國恐怕永遠都看不到立憲那一天的來臨。因此，與其等到國民達到立憲的認知程度，倒不如先實行預備立憲，然後對國民循循誘導，那國民自然也就逐漸能達到這個認知水平。

　　榮慶對這些關於未來的推論毫無興趣，他冷冷地說，立憲聽起來是挺美，但中國的實際情況是什麽？綱紀散漫，弊政百生，現在都搞不好，還談什麽立憲呢？當務之急是先“整飭紀綱，綜核名實，立居中馭外之規，定上下相維之製，”隻有先整頓幾年，等到那些官吏都能奉公守法，立憲才能逐步推行。

　　頓了頓，榮慶又不冷不熱的說，如果不考慮咱們國情和歐美國家的差別，僅僅是一些人為了追求立憲的虛名，結果恐怕不能於國有利，反導致“執政者無權”，那些別有用心的“神奸巨蠹”倒“棲息其間，日引月長，為禍不小”。榮慶的話充滿譏諷，把心裏有鬼的奕劻等人說得臉上一陣燥熱。

　　當時的氣氛頗為尷尬，這時瞿鴻禨出來打圓場，說這就是為什麽叫“預備立憲”，“而不能立刻實行立憲”的緣故了。鐵良對瞿鴻禨這種和稀泥的表態很不滿意，他憤憤的說，各國立憲都是因國民要求而實行，政府不實行，他們就搞暴動；哪裏有老百姓都不知道，反要強加給他們呢？如果他們真的要求了，說明他們已經知道立憲的好處，也就是願意為國家分擔義務。現在我們沒有經過國民的要求而授之與權，他們不但不感謝你，反會以分擔義務為苦差，這又有什麽意思呢？況且，搞立憲要實行地方自治，萬一那些刁民和劣紳把持地方，那不是更壞事了？

　　袁世凱聽不下去了，他反駁說：“天下事勢，何常隻有？各國的立憲，都是因國民有認知而授之與權，而我們是因為國民有這個權利而知道這是應盡之義務，我們的情況和西方是不一樣的，不一定要和各國一樣。”至於地方自治，必須先選“循良之吏”為地方官，“扶植善類，使公直者得各伸其誌，奸匿者無由施其技”，這樣就可以打好地方自治的基礎了。

　　兩派人在那裏爭來辯去，誰也說服不了誰，而主持會議的載灃卻在會議過程中始終一言不發，而軍機重臣瞿鴻禨也沒有明確表明自己的立場。等到大家爭得口幹舌燥，沒什麽話說了，載灃才慢吞吞的站起來作了個總結發言，說：“立憲之事，既如是繁重，而程度之能及與否，又在難必之數，則不能不多留時日，為預備之地矣。”

　　隨後，載灃便去見慈禧太後，報告會議過程，有慈禧來決定是立憲與否。據野史《齊東野語》上說，會議結束後，奕劻和袁世凱麵見太後並彈劾鐵良，說“若不去鐵，新政必有阻撓。”慈禧太後晚年精力不濟，很多事情都要依仗這兩人，但鐵良又是她用以平衡奕劻和袁世凱勢力的。在這種情況下，一向獨斷專行的慈禧也很煩惱，甚至說：“我如此為難，真不如跳湖而死。”而會議結束後，京城裏謠言紛紛，說什麽兩派人不但動口，還動上了手，“朝市之間莫不皇皇如，竟有人言戊戌將見者”，一時間北京空氣十分緊張，仿佛要再次發生政變雲雲。

　　政變之說，當然是過於誇張，這次廷前相爭，也隻不過是兩派人馬的鋒芒初試，好戲還在後頭。經過幾天的考慮後，慈禧太後調和了雙方意見，於1906年9月1日發布了“仿行立憲”的詔旨。在詔旨中，既不否定立憲，也宣布馬上立憲，而是說“目前規製未備，民智未開，操切從事，塗飾空文。故廓清積弊，明定責成，必從官製入手。亟應先將官製分別議定，次第更張，並將各項法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財政，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以為預備立憲之基礎。”

　　其實，從總的情況來看，這次會議上倒沒有人公開反對君主立憲這種製度，關鍵問題是什麽時機推行的問題——也就是說，立憲是遠期目標還是近期目標的問題。另外，在承認當時“紀綱紊弛，百弊俱生”的前提下，兩派人對實行速行立憲的結果也有完全不同的推論。

　　反對速行立憲的一派認為，一個國家的立憲要取得實效，必須具備一定的條件，如政府對社會的有效控製能力，各種資源（包括政治、經濟、文化等）的相對充沛，國民的教育程度，吏治的清廉和有效等。這種觀點姑且稱為“條件論”，他們由此認為，在不具備這些條件就貿然速行立憲，不但事與願違，反會給國家和民眾帶來災難。更有甚者，他們對改革者的動機表示懷疑，有如榮慶在會議上的譏諷之語。

　　主張速行立憲的一派也承認當時的現狀，但他們反過來認為這種現狀是因為沒有變革的結果。因此，隻有通過立憲的刺激和引導才能改變這種危機。而且，速行立憲派對立憲後的推論相對樂觀，他們認為立憲製度一旦建立，緩行立憲派說的那些條件是可以在這種製度下逐漸創造出來的。這種觀點也就是所謂的“危機論”。

　　從邏輯上來說，這兩種觀點其實都會陷入一種兩難境界。正如蕭功秦先生在《清末新政時期的立憲論爭及其現代啟示》中所作的“重症病人”的比方，醫院裏的有一個重症病人，醫生們在討論治療方案上時，“激進派”醫生認為，由於病人的病情惡化，危在旦夕，要挽求病人的生命就必須立即進行大手術，否則病人就沒有生存可能；而“保守派”醫生則認為，正因為病人病情嚴重，生命垂危，在病人根本不具備進行大手術的條件下，任何大手術隻能使病人加速死亡，因此隻能進行小手術，大手術既使必要，也隻能在病情好轉的情況下才能進行。

　　事實上，這種“重症效應”下引發的政治選擇兩極化在戊戌變法時期已經初見端倪，當時康梁等人“不變則亡，小變亦亡，大變則強”的立論何嚐不是一種“危機論”？而反對康梁變法的那些守舊派其實隻是“條件論”的擁護者，倒未必是反對變法本身。

　　可惜的是，清末的民族危機越是深重，“重症效應”下引發的兩難抉擇就越為的急迫和尖銳。就當時而言，雙方都有道理，但抉擇隻有一個，哪一方能取得優勢地位呢？從近代曆史來看，在危機日益深重的情況下，“危機論”更有市場，更容易引起人們的共鳴。但是，我們不能不認識到這樣一個問題，“危機論”更傾向於一種非理性的情感層麵，其引發的往往是一種激進的政治思潮，一旦民眾被發動起來，相對理性溫和的保守力量將被曆史的洪流徹底衝垮（正如本書有意無意提示的），這何嚐不是另外一種悲哀。

　　二、責任內閣背後的較量

　　在1906年9月1日發布的“仿行立憲”的詔旨中提到，預備立憲的基礎要從改革官製做起，這其實是對日本明治維新的刻意模仿。日本在實施憲法前，曾經對官製進行了兩次大改革，端方和戴鴻慈在請求立憲的奏折中也提出了這點。

　　應該說，清廷當時的效率還是很快的。就在頒布“仿行立憲”詔旨的第二天，清廷便宣布改革官製，任命奕劻、孫家鼐和瞿鴻禨為總司核定大臣，而參加廷臣會議的榮慶、鐵良、袁世凱等人和出洋考察五大臣也被任命為官製編纂大臣，另外，一些地方大員如張之洞、岑春煊等人也隨同參議。

　　端方和戴鴻慈出洋考察回來，在《請改定全國官製以為立憲預備摺》中提出了八條改革官製的建議，後來官製改革的討論也主要是以其為藍本。端戴奏折中的第一條，也是最重要的一條，便是提出撤銷軍機處，設立責任內閣。他們的主張是，由總理大臣、左右副大臣以及各部尚書組成內閣，閣議決定政事之後奏請皇帝頒布諭旨；而上諭頒布時也需要總理大臣、左右副大臣和相關部尚書的副署。這個方案的來源，就是德國和日本實行的內閣製（二元立憲君主製的一個特征）。

　　應該說，端戴提出的這個方案在當時是驚世駭俗的。眾所周知的是，中國傳統王朝的皇帝是天子，是上天的代表，神聖而不可侵犯；從理論上來說，皇帝的權力是不受限製的，他說的話具有最終的決定權，永遠是正確而不可違抗的——要不然怎麽說他的話是聖旨呢。

　　但問題是，國家這麽大，事情那麽多，皇帝畢竟也是肉身，他不可能事事躬身親為，要不然還不累死。因為他需要助手，這就是宰輔。但在專製社會裏，最終的決定權是不可分割的，一旦皇帝精力不濟或者怠於朝政，往往會被大臣弄權，而作為皇帝主要助手的宰相更是近水樓台先得月，因而宰輔重臣擅權甚至顛覆王權取而代之的案例在中國古代也不少見，特別是漢唐時期。

　　有鑒於此，明朝太祖朱元璋便廢除了宰相製度，而用內閣取而代之，目的就是要分散相權，這樣皇帝就可以避免權力被侵奪。但是，正如前麵所說，皇帝也是人，他也有勤快的和懶惰的，他找了內閣的大學士們來幫他做事情，但終究是要有個負責的，這便是常說的內閣首輔，等於又變相恢複了相權，對皇帝又形成了限製。於是明朝中後期的皇帝就幹脆撇開內閣，找太監幫他們做事情，但這些太監多是無才好動之輩，導致綱紀紊亂也就可想而知了。

　　清朝取代明朝後，基本是繼承了明朝包括內閣的基本製度。但是到雍正皇帝的時候，因為要打仗，因而他又在南書房外的小屋子裏設立了軍機處，以便他處理一些緊急的軍國大事。最初雍正是為了防止軍事機密外泄，所以很多事不經內閣便直接由南書房軍機處發出。戰事結束後，雍正似乎沒有要撤銷軍機處的意思，朝廷的重要政令都在軍機處而不再是內閣。於是清朝的製度在明製的基礎上，增加了一個軍機處。

　　軍機處的設立，實際上皇權的進一步專製化、獨裁化。從理論上來說，軍機處不能算政府機構，因為它沒有正式編製，不過是從內閣大臣裏挑選幾個能幹的，來軍機處幫皇帝辦事；而且，軍機大臣並不是政府的正式行政首長，而是皇帝臨時調用的。這就有點像明朝的中後期了，皇帝不出宮辦事，隻在裏麵找幾個信任的人來商量。不過，清朝的皇帝比較懂曆史，他們知道太監當權不但壞事，而且會招至亡國之禍，因而不找太監，隻從外麵調大臣。不過，軍機處大臣不過是皇帝的禦用秘書，正如錢穆在《清代政治淺析》裏說的，“太監也罷，軍機大臣也罷，反正都隻算是皇帝的私人秘書，算不得朝廷的大臣”。

　　如此一來，皇帝那可就要忙死了，什麽事情他都想管，什麽事情他都要管。本來按中國傳統的政治慣例，皇帝的詔書都是由內閣擬好，皇帝看過後蓋印，再由內閣交到六部，但雍正不理會這套程序，他通過軍機處不斷的發出各種密旨，往往繞過主管的部門，直接發到主管的人那裏。這樣以來，內閣大學士反成了閑差，皇帝成了大忙人——結果雍正每天要工作到深夜，他再精力充沛，最後還是給累死了（筆者曾經在《向康熙學習》中提出雍正可能是“過勞死”的觀點，可供參考）。雍正死了不打緊，結果他的那幫子孫可就倒了大黴了，所以清朝的皇帝大都勤政而獨裁——也是製度給逼的。

　　正因為軍機處是皇帝親管，所以它的地位在清朝政治中非同小可，當時的內閣大學士如果不掛個軍機的話，說話一點分量都沒有（所謂“參謀不帶長，放屁都不響”）。但是，皇帝親管軍機處會帶來一個極大的弊端，這就是皇帝做錯了事情不用負責。有宰相的時候，宰相做錯了要負責；有內閣的時候，首輔做錯了也要負責。正因為有下台甚至殺頭的風險，辦事的人才會有責任心。但是，宰相廢了，皇帝兼任了宰相的職責，設立了軍機處又把內閣架空了，這導致皇帝對所有的事情負責，但皇帝做錯了，他又是可以不負責的——誰膽敢去指責皇上甚至取而代之呢？所以說，唐宋諸代的詔敕要由宰相蓋章，是有道理的，因為這是製度的力量。

　　叨咕了這麽多，無非是想說明端方和戴鴻慈提出的責任內閣製很厲害，因為他要在製度上限製皇權。不僅如此，實行責任內閣製還要牽涉到各方政治勢力的切身利益，等於是一次權力的再分配，而權力的分配終歸是有利於規製的製定者，因此不能不遭到那些潛在利益受到侵害的政治力量的反對。改革中出現阻力，從來都是這個原因，而不是其它冠冕堂皇的理由。

　　和端戴方案中的責任內閣製緊密聯係的另一個變革便是朝廷改設九部。雖然前兩年的新政在傳統的六部之外設立了外務部、商部、巡警部、學部和政務處、練兵處和財政處等中央直屬機構，而且新機構設立首長時實行滿漢不分、一尚書二侍郎的官製，但看來終歸是有點不倫不類。這次端戴方案提出在原來機構的基礎上加以裁撤歸並，改設九部，即內務部、財政部、外務部、軍部、法部、學務部、商部、交通部和殖務部，並在九部之外設立若幹獨立的機構如會計檢察院、行政裁判院、集議院、宮內部、樞密院、典禮院、翰林院和都裁判廳。

　　乖乖，這個變動大了，不知道多少原首長會因此而覺得寢食難安，要知道，很多人的職位可是花錢買的，你一紙方案，就要撬掉人家的飯碗？

　　這次風暴的中心便是設立在原恭王府朗潤園的編製館。初步方案的編製負責人是提調孫寶琦和楊士琦，外加曹汝霖、陸宗輿、錢能訓等委員，他們在端戴方案的基礎上，酌定了一個這樣的辦法，那就是實行責任內閣製，以內閣為首，設總理大臣一人，左右副大臣二人，各部尚書均為內閣成員，參加政事；設立十一部七院一府，即外務部、民政部、財政部、陸軍部、海軍部、法部、學部、農工商部、交通部、理藩部和吏部，外加資政院、典禮院、大理院、督察院、集賢院、審計院、行政裁判院和軍谘府。

　　這個初案的出台，和袁世凱有很大的關係。因為當時的兩個提調官孫寶琦和楊士琦，前一個是最先倡議立憲之人，後一個則是袁世凱的私黨，是袁世凱一手提拔起來的自己人。而袁世凱本人此時對官製改革也非常的熱心。但不出意料的是，方案一經公布，立即在官製編纂會議上遭到鐵良等大臣的強烈抵製。

　　這次官製編纂會議在朗潤園舉行，同樣由醇親王載灃和慶親王奕劻主持。在這次會議上，袁世凱顯得異常的活躍，他堅持以責任內閣取代軍機處，設立總理，“則君主端拱於上，可不勞而治”。

　　袁世凱的意見遭到鐵良等人的堅決反對，這些人甚至“不辨是非，出口謾罵”，遠沒有上一次廷臣會議上的風度了。畢竟，上一次還隻是宏觀方麵的討論，而這一次的方案則實實在在的觸及了一些人的切身利益了，他們當然不會做任何的退讓。

　　更重要的是，這次載灃明確的站在了鐵良等人的一邊，這讓他們覺得很有底氣。據說載灃在會議上也被袁世凱的提議所激怒，平時不太吭聲的他甚至當著大臣們的麵，有失體麵的怒斥袁世凱，“你的意思是讓軍機大臣卷鋪蓋回家嘍？你還不如直接說讓皇上靠邊站呢！這種無君無祖的話，也隻有你袁世凱才能說得出來！”而袁世凱在情急之下，竟然也公然頂撞說，“這是世界上所有立憲國製度的通例，非本人之意”。更誇張的是，據傳當時載灃一怒之下竟然掏出手槍要擊斃袁世凱雲雲。

　　掏手槍之事查無實證，但據袁世凱手下一個參加編纂工作的張姓幕僚當時回憶說：“自都察院以至各部，或上奏或駁議，指斥倡議立憲之人，甚至謂編纂各員謀為不軌。同事某君自京來澱（海澱），告餘曰：外間洶洶，恐釀大政變，至有身齎川資，預備屆時出險者，其嚴重可知。”由此看來，上次的廷臣會議和這次的朗潤園官製編纂會議可真是把北京城攪得雞犬不寧。

　　有人說，袁身任直督，手握北洋軍，位高權重，唯恐慈禧死後光緒與他重修舊怨，因此極力主張成立責任內閣。因為按照當時情況，總理大臣一職很可能由奕劻擔任。奕與袁早就沆瀣一氣，袁不僅可以因此保全，而且可以得到更大的權勢。編纂官製館的提調孫寶琦、楊士琦，一為袁一手提拔起來的私黨。他們提出取消軍機處，設立責任內閣。

　　在鐵良等親貴的眼中，奕劻和袁世凱搞什麽預備立憲和責任內閣，不過是想獲取內閣總理的重要職位，並借立憲來為自己挽回點賄名遠揚的官場名譽；而袁世凱主張責任內閣更是抱有私心，因為在責任內閣製度下，皇權要受製於內閣，萬一慈禧太後去世而光緒有了出頭之日，屆時也不能把出賣化皇帝和維新派的袁世凱怎麽樣，實際上是為自己留有後路。而在瞿鴻禨等軍機大臣的眼中，奕劻和袁世凱等人廢除軍機處的目的不過是以此來排斥異己的卑鄙之舉。

　　朗潤園會議結束後，反對派立刻指使禦史們行動起來，他們交章彈劾奕劻、袁世凱等人心懷不軌，如胡思敬就罵立憲是“竊外國之皮毛，紛更製度，惑亂天下人心”，而趙炳麟則更是提醒慈禧太後說，“我皇太後、皇上仁孝為懷，不忍以聖祖高宗經營完善之天下，一旦亂於十數乳臭小兒之手，”呈請慈禧太後否定責任內閣製的提議。

　　盡管如此，奕劻等人還是堅持了初步方案，隻作了一些無關緊要的修改，如將財政部改為度支部，交通部改為郵傳部，將典禮院恢複為禮部，刪除了督察院，但將核心的責任內閣製加以保留。11月2日，奕劻將核定的方案上報，具體方案是：實行責任內閣製，設立內閣總理大臣一人，左右副大臣二人，以各部長官為內閣政務大臣；中央設十一部，即外務部、吏部、民政部、度支部、禮部、學部、法部、農工商部、郵傳部、陸軍部和理藩部，外加五院一府，即集賢院、資政院、大理院、審計院、行政裁判院和軍谘府。

　　為了讓慈禧太後更好的理解這份方案，奕劻還特意附上一份說明：根據立憲國的通例，中央政府即以各部行政長官會合而成，分之則為各部，合之則為內閣；出則各部長官，入則內閣政務大臣。此現擬內閣官製之由來也。內閣既總集群卿協商要政，而萬幾所出一秉聖裁，不可無承宣之人為之樞紐，故設總理大臣一人以資表率。如果擔心內閣總理大臣權力太大，則有集賢院以備谘詢，有資政院以持公論，有督察院以任彈劾，有審計院以查濫費，有行政裁判院以待控訴。凡此五院，直隸朝廷，不為內閣所節製，而轉足以監內閣，皆所以鞏固大權，預防流弊。

　　上奏的當天，袁世凱還興衝衝的跑去請訓，“以備召詢”，但他等了半天上邊也沒有任何反應，隻得怏怏的離開北京，回到天津督署。與袁世凱的消極等待不同的是，反對派的行動更為的積極，也更為的隱秘。禦史趙炳麟開始就懷疑袁世凱的動機是為了給自己的性命之虞預留地步，而方案確定上報後，他立刻指責奕劻等人的方案是“將君主大權潛移內閣，暗移神器”，實行新的官製必然“大臣陵君，郡縣專橫”，其結果是“大臣專製”取代“君主專製”。

　　而軍機大臣瞿鴻禨則更為的狡詭，他在討論時不動聲色，卻暗中去見慈禧太後並乘機放了一把野火，說“根據這個官製，老佛爺從此就不必為軍國大事而過度操心了。”他見慈禧太後不太明白，便解釋說，內閣製與軍機處的性質不同，軍機處所討論的問題，事前必須請旨定奪，內閣則由會議決定後上奏。在趙炳麟和瞿鴻禨的慫恿下，慈禧聽後若有所悟，這大概就是袁世凱當天去請訓而未被理睬的原因了。

　　中國的事情，說起來也是的確是古怪而複雜，很多事情看起來在意料之外，卻又在情理當中；有時候一個好人，但未必對社會進步有幫助，而一個聲名狼藉的人，無意中卻促成了製度的變革，雖然他當時的想法未必是出於公心。譬如說奕劻，他是貪官而且中庸無能，但他在袁世凱鼓動下——當然也包含了他的利益——卻也做了中國政治結構轉型的努力；而榮慶、瞿鴻禨等人，你不能說他們不清廉剛正，不是個好官，但好官卻未必能促進社會的進步。即使是袁世凱，你也無法說他當時真是出於私心。而且，在很多時候，袁世凱想要辦成點事情的話，又不得不玩弄些手段，或者必須用錢鋪路或者籠絡私人，因為不這樣，很多事情在當時根本就做不成。這真是個離奇的悖論。

　　經過深思熟慮後，清廷於1906年11月6日正式發布新官製上諭。新的官製沒有采用責任內閣製，而是繼續保留了舊的內閣和軍機處，各部院的設置則基本采用了奕劻提出的方案。各部院設置和長官如下：外務部，總理大臣為奕劻，會辦大臣那桐，瞿鴻禨為會辦大臣兼尚書；吏部，尚書鹿傳麟；民政部，尚書徐世昌；度支部，尚書溥頲；禮部，尚書溥良；學部，尚書榮慶；陸軍部，尚書鐵良；法部，尚書戴鴻慈；農工商部，尚書戴振；郵傳部，尚書張百熙；理藩部，尚書壽耆；都察院，督禦史陸寶忠；大理院，正卿沈家本。

　　這一次，慈禧再一次支持了守舊派，奕劻和袁世凱的如意算盤都落空了，特別是袁世凱，他最希望的陸軍部居然落到了對手的囊中，心裏別提多難受了。

　　從各部長官的人選上來看，雖然清廷標榜不分滿漢，但在十三個部院的長官中，滿能7名，漢人7名，蒙古族1名，在人數上看似平分秋色，但仔細看的話就會發現，滿人占據的大都是要害部門。由此也可以看出，滿族親貴專製化的趨向不但沒有扭轉，反有愈演愈烈之勢，這開了一個極為惡劣的先例，而後來慈禧太後死後，攝政王載灃後來組織的“皇族內閣”更是把這種情況推到極致，這是後話。

　　對於這次官製改革，當時的《東方雜誌》引用一個日本人的評論說：“此次中國改革官製，其表麵上不分滿漢，與各部長官不兼任他職外，無改良之可觀。要之歸於改革派之失敗，守舊派之勝利，可謂之龍頭蛇尾之改革也。”

　　得，你還別急，更大的風暴在後麵呢。

　　三、丁末政潮：不是你死，就是我活

　　官製改革的硝煙雖然散去，但奕劻、袁世凱與瞿鴻禨等人矛盾已經完全明朗化，雙方已是勢不兩立，都想去對方而後快。

　　客觀的說，瞿鴻禨並非是什麽卑鄙小人，他出身於耕讀世家，多年的傳統道德文化教育，培育了他憂國恤民的清廉品格和“為天地立身、為生民請命”的士人風骨。瞿鴻禨曾經為官多年，後來回籍守喪數年後，居然沒有盤纏還朝複官，最後隻能將自家的老宅出賣換取路費。這在“三年清知府，十萬雪花銀”的晚清，這無疑是可與包拯相媲美的清官榜樣和道德楷模。和人來人往、紅包不斷的慶王府相比，瞿鴻禨雖然門生故舊滿天下，但其家門卻“屏絕警衛，門無雜賓，蕭然鬥室，一如書生”，他身為僅次於奕劻的軍機重臣，位極人品，也隻有“一輿二仆”，為世人所尊敬。

　　袁世凱是個頭腦靈活的人，他深知在朝廷辦事沒有紅包的潤滑是萬萬不行的，於是他在賄買了首席軍機奕劻之後，也試圖用同樣手段拉攏瞿鴻禨。開始的時候，袁世凱派人給瞿鴻禨送上“當修門生之敬”的禮節性紅包，被拒後又送去“請為昆弟交”的結交性禮金，但再次被拒。兩次被拒後，袁世凱有點整不明白了，這瞿鴻禨腦子是不是有病啊，他又不富裕，何以對官員間常見的金錢來往如此冷漠呢？後來瞿鴻禨的次子成婚，袁世凱特意讓人以“北洋公所”的名義送上一份八百兩銀子的厚禮，居然第三次被瞿鴻禨很禮貌的回絕了。袁世凱混跡官場多年，還是第一次碰到這種“不識時務”的人。他覺得這人要不是腦子有病，要不就是對金錢已經完全免疫。既然瞿鴻禨是一個不可拉攏的人，在奕劻和袁世凱的官場邏輯中，這就是一塊必須搬走的又硬又臭的大石頭。

　　瞿鴻禨和奕劻、袁世凱等人顯然不是同道中人。當時，奕劻是首席軍機大臣，袁世凱是直隸總督兼北洋大臣，又掌管北洋新軍，兩人勾結在一起當然是權傾朝野。再來看看清高的瞿鴻禨這邊，就顯得有點勢單力薄了。瞿鴻禨雖然科舉仕途都很順利，但真正得到慈禧太後寵信的則是在庚子之難後，他在西安為代慈禧代擬詔旨，由此成為軍機重臣的。這時，他想起了一個人，那就是同樣在庚子之難中護駕有功的岑春煊。

　　岑春煊和瞿鴻禨的經曆不同，他出身高幹家庭，其父岑毓英曾任雲貴總督。岑春煊年少的時候放蕩不羈，曾與瑞澄、勞子喬並稱為“京城三少”。岑春煊中舉人後出仕做官，後來在甘肅按察使任上，恰逢八國聯軍侵入北京而慈禧與光緒出逃的時候，岑春煊首先率部勤王，由此獲得慈禧的好感並重用，並曆任四川總督、兩廣總督。在官製改革的時候，岑春煊在兩廣總督任上。

　　岑春煊出身豪門，氣度當然不凡。但和其它貴公子不一樣的是，岑春煊為人有膽有識，做事很有魄力，當時地方總督裏即有“北袁南岑”之稱。和瞿鴻禨一樣，岑春煊對錢財這些身外之物毫無貪戀之心。他在兩廣總督的任上，廣州的米商們給新任總督送上例行的“公禮”——在稟貼中夾帶了一張四十萬的銀票。岑春煊收到後，嚴加拒絕。米商們非常驚恐，以為岑春煊將要對他們不利，但令他們沒有想到的，沒有收禮的岑較那些盡情收受錢財的官員們更加的愛護商民，以至於岑春煊離任時，那些商民都含淚相送，連稱“知不收禮而肯為民任事者尚有人也”。

　　但是，岑春煊對手下那些官吏就不一樣了。他在任期間，不懼權貴，嚴肅吏製，曾一舉彈劾四十餘名官員，尤其是逼令荷蘭引渡裴景福和查辦廣州海關書辦及駐比利時公使周榮曜兩案尤其引人注目。由此，當時人送岑春煊綽號“官屠”，與“士屠”張之洞、“人屠”袁世凱並稱“清末三屠”。毫無疑問，岑春煊在彈劾並處罰了一大批買官而來的官員後，也因此開罪了這些官員的後台——“慶記”權錢交易所的老板慶親王奕劻，自然也就被奕劻等人視為異己了。

　　正因為類似的經曆和誌趣，瞿鴻禨在與奕劻等人進行黨爭的時候，立刻想到了要引岑春煊以作奧援。本來，岑春煊當時調任雲貴總督，而且“毋需來京請訓”（據說是奕劻作的手腳），他開始在上海稱病不行，隨後在瞿鴻禨的秘密操作下，岑春煊假裝從上海出發，前往漢口。走到半路，岑春煊突然來了個大轉折，乘火車“迎折北上，堅請入對”。這個舉動，裏麵的玄機大了。

　　岑春煊顯然是不願意去雲貴那種窮地方做什麽總督的，因為這將使他遠離權力中心（這正是奕劻的用心所在）。對於岑春煊的遭遇和想法，瞿鴻禨當然是心知肚明，在他的策劃和幫助下，岑春煊決意要見慈禧太後一麵，以求事情能有轉機。

　　岑春煊的突然到來，使得當時本就緊張的樞廷氣氛更加的具有爆炸性，大家都在揣測對方的下一步棋將會如何發展。不出意料，在瞿鴻禨的幫助下，慈禧太後很快召見了岑春煊。老太後和岑春煊相見，談起當年蒙難之時，未免唏噓了一陣。慈禧太後想起當年岑春煊親自跨刀立於在破廟門口整夜看護自己的往事，也頗為的動情。她指著光緒說：“我常和皇帝講，庚子年要是沒有你岑春煊，我們母子哪來的今日啊？”於是岑春煊乘機向太後表明自己的“不勝犬馬戀主之情”，請求開去雲貴總督之任而留在都中效力的意思。慈禧太後聽後，當即就表示：“你的事情我知道了，我總不會虧負於你！”

　　很快，岑春煊從雲貴總督任上開缺而獲任郵傳部尚書，這也標誌著瞿岑聯盟的建立。岑春煊還沒有上任，就來了個大動作，他把矛頭直指其第一下屬，郵傳部侍郎朱寶奎。朱寶奎是奕劻的私黨，平時聲名狼藉，靠錢打點關係才獲得這個副部級的位子，沒想P股還沒坐穩，從未見麵的上司便要將他罷官。在慈禧太後接見的時候，岑春煊向太後力言朱寶奎的惡行劣跡，“不能與此輩共事”，並說要不將此人革職，就不到部裏去就職。慈禧太後勸慰無效，隻好賣一個麵子給他，將朱寶奎革職。一個未到任的長官將自己的副職革職，這種事情在中國官場曆史上實屬罕見。

　　首戰告捷，瞿鴻禨等人便再度發起攻勢。在朱寶奎去職不到三天，禦史趙啟霖便上奏彈劾奕劻父子受賄賣官的劣行，要求將他們查辦。趙禦史揭發的這個事情，其實在前不久的一家報紙就已經披露了。其實這兩個事情結合到一起看，就很容易看出其中的來龍去脈——趙啟霖是瞿鴻禨的同鄉，而那家名叫《京報》的主筆汪康年則是瞿鴻禨的門生。很明顯，瞿岑聯盟又出招了。

　　蒼蠅不叮無縫的蛋。那趙禦史和汪康年揭發的是什麽事情呢？這事說來話長。在1907年4月，朝廷任命了東三省的督撫，其中徐世昌為總督，唐紹儀、朱家寶和段芝貴分別為巡撫，這等於是奕劻、袁世凱集團把東三省劃到了自己的勢力範圍之下。對此，瞿鴻禨當然不服。

　　其它人都沒什麽大問題，主要是段芝貴的把柄被人抓了。原來，這個段芝貴乃北洋武備學堂出身，此人善於逢迎，因而在袁世凱編練北洋新軍的時候頗受重視，據說還曾拜袁世凱為義父，顯係袁世凱之私黨。有一次奕劻的公子，也就是後來農工商部的尚書戴振前來天津，袁世凱命段芝貴好生接待。段芝貴心領神會，他在設宴給載振接風的時候，將當時的名伶楊翠喜請來助興。這翠喜姑娘色藝俱佳，把載振是看得目瞪口呆，神魂顛倒。段芝貴也不是傻子，事後便一擲千金的將翠喜買下，並給了她一筆價值不菲的妝奩費，把她打扮的漂漂亮亮送給載振。載振這下高興得是合不攏嘴，於是回去後便在老爸奕劻麵前大力誇張段芝貴，這樣段芝貴便連升三級，由候補道搖身一變，成了署理黑龍江巡撫。

　　這事情被捅出來後，奕劻、袁世凱集團很是難堪，最後朝廷隻得下令徹查此事，最後段芝貴雞飛蛋打，巡撫位子的P股沒坐熱便被攆了下來。至於載振，在這風頭上也不敢明納翠喜，隻得眼睜睜地看著到手的美人離己而去，最後嫁給了某鹽商。所幸的是，朝廷最後還是網開一麵，以“事出有因，查無實據”將載振之事了結。不過，“事出有因”的結果是趙啟霖被免職，原因是輕聽輕信；而“查無實據”的結果便是載振被弄得灰頭土臉，最後也隻好辭職了事。至於段芝貴，這位行賄者因為還有其他問題，最後是被查處革職，永不敘用（清王朝垮台後，袁世凱時期另當別論）。

　　在這個典型的性賄賂案中，奕劻、袁世凱集團損失遠大於瞿岑聯盟。麵對瞿岑聯盟的步步緊逼，奕劻、袁世凱決定要反擊了。不過，相對於瞿岑“激於義憤”式的書生手段，奕劻的反擊可就老道多了。他首先指使楊士琦在軍機處檔案裏精心查找，將當年瞿鴻禨保舉康有為、梁啟超的三份奏折和岑春煊保舉立憲黨人張謇（翁同龢的門生）的奏折翻出。隨後奕劻帶著這些證據去見慈禧太後（中國的事情，很關鍵的就是政治立場問題，隻要這裏不出問題，貪汙賄賂多少都不算大問題）。奕劻在慈禧太後麵前的一番搬弄，雖然沒有將瞿鴻禨和岑春煊立刻掰倒，但足以讓慈禧太後感到警覺了。這就夠了，後招還在後麵。

　　恰好這時廣西革命黨人頻頻起義，加之還有民變。於是袁世凱便在慈禧太後大誇了岑春煊一番，然後推薦岑春煊任兩廣總督，前去擺平那些事。慈禧太後說岑春煊不願去外地任職，似乎有所猶豫。這時，袁世凱說了一句話：“君命猶天命，臣子寧敢自擇地。春煊渥蒙寵遇，尤不當如此。”

　　於是岑春煊在京城剛呆一個月，便要被打發到廣州去了。這次，岑春煊又故伎重演，他到了上海後便稱病不行，想在上海靜觀事態能否好轉。但令他萬萬沒有想到的是，他到上海不久，便傳來瞿鴻禨被趕出軍機處的消息。

　　這又是怎麽回事呢？

　　原來，在岑春煊被逐出北京後，瞿鴻禨去見慈禧太後的時候將奕劻貪黷無厭的劣跡加以稟報，慈禧太後聽後也微露罷免之意。但不知何故，奕劻要被罷免的傳聞竟然於次日登載到英國的《泰晤士報》和都中的《京報》，一時間眾人交相議論。恰好這時英國駐華公使的夫人參加慈禧太後遊園招待會，便問起此事，慈禧太後大驚，急忙矢口否認。事後，慈禧太後十分生氣，便懷疑是瞿鴻禨口風不緊，泄漏於外人。而奕劻得知此事後，立刻買通翰林院侍讀學士惲毓鼎寫了一份彈劾奏折，裏麵列舉了瞿鴻禨的“暗通報館、授意言官、陰結外援、分布黨羽”的罪名，這下可謂是打得又準又狠，瞿鴻禨很快便被罷免，開缺回籍。

　　岑春煊聽到這個消息後，仰天長歎，但又無可奈何，隻得打點行裝，前往廣州就任。但還沒等他動身，朝廷一紙詔令飄來，岑春煊打開一看，頓時傻了眼，隻見詔令上寫著：“岑春煊前因患病奏請開缺，迭經賞假。現假期已滿，尚未奏報啟程，自係該督病未痊愈。兩廣地方緊要，員缺未便久懸。著岑春煊開缺調理，以示體恤。”

　　殺人不見血。岑春煊這下頭腦都沒摸著，就被趕出了清末政壇。

　　這事當然是奕劻、袁世凱在背後搞的鬼。據野史《一士譚薈》說，這事是袁世凱委托他的兒女親家、當時的兩江總督端方給陷害的。端方是個新潮人物，他非常酷愛照相機，工作之餘經常琢磨攝影技術。後來他在袁世凱的指使下，利用自己的攝影和衝洗技術，將岑春煊與梁啟超的相片合在一起，形成了岑梁兩人的並肩親密交談照。袁世凱接到相片後，十分欣喜，便將照片呈遞給慈禧太後過目。據說，慈禧太後看到相片後默然不語，十分的傷感，最後說：“春煊竟然也和亂黨勾結，這天下的事情真是不可預料啊！雖然，彼負於我，我不負他！準他退休罷。”（另有一說是上海道蔡乃煌偽造岑春煊與康有為合照的）

　　短短幾個月時間，瞿鴻禨、岑春煊及相關的數人（包括軍機大臣林紹年，當時是瞿鴻禨一派參與彈劾段芝貴，後被擠出京城）相繼垮台，奕劻、袁世凱等人大獲全勝，這就是清末的“丁末政潮”。

　　但是，慈禧太後也意識到奕劻、袁世凱等人可能會獨攬朝政，於是在罷免瞿鴻禨的第三天，便派醇親王載灃到軍機處學習入值，形成軍機處“兩親王”的格局，以便牽製奕劻。另外，為了防止袁世凱勢力尾大不掉，便以明升暗降的辦法解除了袁世凱直隸總督的職位，將他內調為軍機大臣。由於擔心載灃年紀太輕，而奕劻和袁世凱相互勾結，慈禧太後隨後又將湖廣總督張之洞調為軍機大臣，打算用他去牽製袁世凱。

　　飽經世故的張之洞對“丁末政潮”當然是洞若觀火，對慈禧太後的用意也是心知肚明。但是，張之洞畢竟是個斯文人，年紀也大了點，他一入京城就發現這裏水很深，奕劻和袁世凱在京城經營多年，早已形成了自己的利益圈。張之洞一進京城，便很快被奕劻、袁世凱集團束住了手腳。據當時人評價說，“岑春煊不學無術，袁世凱不學有術，張之洞有學無術”，張之洞聽後，苦笑著對人說，“袁世凱不僅是有術，而且是多術。我呢，不但無術，而且還不能說自己有學，不過比他們兩個多認識幾個字罷了。”張之洞的自嘲，倒也不失實事求是。他讀了一輩子的書，做了半輩子的官，終究被李鴻章一語點中，“香濤（張之洞的字）為官多年，猶書生耳。”

　　說起這個“術”，多數人認為它的貶義詞，但也不能絕對化，也得看具體時間和具體事件。就拿“丁末政潮”來說，雙方之“術”可謂是花樣百出、層出不窮，但誰更卑鄙或者誰的做法對社會進步更有作用呢？至少，從結果上來看，在瞿岑聯盟被擊敗後，憲政得到了進一步的推行。

　　最可歎的是，岑春煊其實並不保守，他在1904年就曾上書請求立憲，1905年也曾隨同袁世凱、張之洞等人上疏請求廢止科舉，不料最後在黨爭中落得如此下場，最後在上海做了很長時間的“寓公”。倒是有一點沒有變，那就是反袁成為岑春煊最堅定的信念，他後來還積極參加了“二次革命”和護國戰爭呢。

　　四、《欽定憲法大綱》與預備立憲路線圖

　　1905年11月，在派遣五大臣出洋考察的時候，清廷同時設立了考察政治館，以作為將來實行憲政的籌備機構。1907年8月，經奕劻等人的奏請，朝廷批準將考察政治館改名為憲政編查館，以使這個辦理憲政的機構更加名副其實，並開始實實在在的推進憲政。

　　憲政編查館的職責主要有四項，一是議複奉旨交議的憲政奏折；二是調研各國憲法，編訂憲法草案；三是考核法律館所提交的各項法典（如民法、商法、大清刑律及訴訟法等）和地方及部門製定的一些單行法規；四是中外憲政的統計調查和對比研究。憲政編查館擬定和審核的文件，除了法典和重大事項需經資政院議決外，其它均呈由軍機大臣閱定後奏準實施。

　　憲政編查館的大臣則由軍機大臣兼任，總共六人，分別為慶親王奕劻、醇親王載灃、文淵閣大學士世續、張之洞、鹿傳麟、袁世凱。另外，憲政編查館設有提調兩人，總核兩人，下麵再設編製局、統計局、總務處、官報局等機構。後來在奕劻的奏請下，各省設立調查局，各部院則設立統計處，以配合憲政工作。

　　在憲政編查館開展工作的同時，清廷再次派遣大臣出洋考察憲政。不過，這一次考察不是麵麵俱到，而是專門前往英國、德國和日本取經。1907年9月，清廷派遣外務部右侍郎汪大燮、學部右侍郎達壽和郵傳部右侍郎於式枚為憲政考察大臣，分別前往英國、日本和德國考察。

　　有意思的是，前往德國考察的於式枚本北洋任職十餘年，也曾參加保國會，他出使德國回來後卻提出一個驚人之論，那就是中國無需立憲，因為各國的憲法條文，有很多是中國固有的成法本身就有的，有的是中國本身就沒有、也沒有必要去模仿的；各國立憲，大多由於下層老百姓要求，求而不得就要爭，爭而不以就要亂；國政歸於一人則臣民無非分之想，散於眾則臣民有竟進之心；立憲搞好了，就是日本的明治維新，搞不好反成了法國革命，禍害幾十年。對於那些激進的立憲黨人，於式枚更是指責他們“幾近亂黨”。

　　於式枚生性耿介，寬和待人，當年他的族人因為和別人爭一牆之地，互不相讓，於是寫信給於式枚要他幹涉一下。於式枚回書說，“千裏書信為堵牆，讓他三尺又何妨；萬裏長城今猶在，不見當年秦始皇”。爭議雙方見此信後，被官高位顯的於式枚的豁然大度所感動，最後大家各讓三尺（即後來的六尺巷），至今傳為美談。說真的，於式枚還真算不上什麽守舊分子，他考察回來出此高論，要說反動荒謬，似乎也不是這麽回事——至少後來的事實證明，他的擔心還是不無道理的。

　　出使英國的汪大燮倒是認真的考察了一番，回來後編纂了《英國憲政要義》、《國會通典》等14種憲政著作呈遞；出使日本的達壽中途被朝廷召回，改派駐日公使李家駒繼續考察。達壽極力主張仿照日本實行立憲，他回國後呈獻了《日本憲法論》、《議院說明》等5部憲政著作。李家駒考察了日本官製後則主張朝廷盡早推行中央和地方的官製改革，實行責任內閣製。回國後，他組織人編譯了《官製篇》、《日本官製篇通釋》等著作。

　　從某個意義上來說，載澤、端方等五大臣的第一次出洋考察促成了清廷宣布預備立憲，而達壽、李家駒等人的第二次憲政考察則讓清廷決心以日本為藍本，實行預備立憲。

　　話說回來，當時很多人嘴裏雖說“立憲、立憲”，但憲政到底是個什麽東西，其實還是不甚了然。因此，這裏有必要插點憲政發展曆史的題外話。簡單的說，憲政就是指政府的行為是受到限製的政治形態，政府的權力由憲法授予並受到限製，廣義的來說，是受民意所限製的。因此，憲政製度所約束的主要對象不是一般國民，而是政府等權力部門。用最簡單的話來說，實行憲政，皇帝將不能為所欲為（而從法理上來說，中國的皇帝是擁有無限權力，而且不需要負任何責任的）。

　　憲政的曆史，得從1215年英國的“大憲章”說起。當時英國有個國王，也就是曆史所稱的“獅心王”理查。理查在統領十字軍東征期間戰敗被俘，結果他的弟弟，也就是後來所稱的約翰王，他趁這理查被俘之際將原來的王位繼承人（他的侄子）殺死並乘機奪取了權力，當上了英國國王。可歎的是，這個約翰王是個典型的暴君，殘酷昏庸，愚昧無知，狂妄自大。他後來悍然對法國開戰，結果大敗而歸，把英國在歐洲大陸的領土全部喪失。但約翰失敗後還不甘心，還想著起兵複仇。但是，打仗是最花錢的，約翰王沒錢，就在國內賣官鬻爵、綁架勒索那些貴族和家眷，逼迫他們出錢納稅。

　　約翰王的暴行激起了英國貴族的萬丈怒火。由於當時的英國是封建製國家（和中國封建社會的概念是兩回事），國王手下的那些貴族都有自己的勢力甚至軍隊，於是大家一聯合起來抗拒約翰王的命令。最後，在主教朗登的提議下，貴族們聚集在一起開會，會議上起草了一個文件，也就是英國曆史上著名的“大憲章”。

　　“大憲章”裏說：“除了經過合法審判，或是依照本國的普通法，任何自由人不得被逮捕、監禁、強占、剝奪法律保障、充軍或其它損害。”另外，憲章內還明確規定，國王“禁買賣司法權、禁止隨意占領他人土地、決策時須征詢貴族意見，若違反憲意，貴族有權推翻國王”等條款。這等於是以公開的法律形式限製了國王的權力，使之成為有限權力。對此，約翰王怎肯罷休，最後雙方開戰，結果約翰王被貴族們的軍隊包圍在泰晤士河邊的倫內美德。約翰王無奈之下，隻好當眾宣誓遵守“大憲章”，並於1215年6月15日在憲章上加蓋了英國的國璽。後來，約翰王的兒子亨利繼位後又不肯遵守憲章，結果貴族再次向國王宣戰，結果亨利又被打敗了。貴族們勝利後，組織了國會監督國王，但凡國王征稅或對外開戰等國家大事都必須經過國會同意，由此國會也成為了英國的經常性製度。

　　後來英國國王查理一世即位後，對議會限製他的征稅權十分不滿，於是再次爆發國王和貴族的戰爭，結果查理一世戰敗後人頭落地，議會軍首領克倫威爾廢除國王製而自任護國主。可惜的是，廢除國王而不建立新製度也不行，後來斯圖亞特王朝卷土重來，複辟了王朝。一直到1688年光榮革命頒布《權利法案》後，英國才真正確立了君主立憲的體製。

　　權利法案最核心的問題，就是剝奪了國王的主要權力而轉由議會來行使，甚至國王的繼承人問題，議會都有權幹涉。這樣，英國國王雖然得以保留，但已經成為沒有實際政治權力的虛君，僅僅是作為國家的象征而存在。所以說，憲政的關鍵在於議會政治。在封建王朝裏，國王的權力是一種不受限製的權力，就象一頭老虎，它可能為善，也可能作惡，是難以判斷的。由此，英國的憲政就是把國王這隻老虎的權力剝奪，轉由議會行使（至於議會這種代議製所涉及到的選舉、政黨製度等，限於篇幅，不另敷述）。

　　從這個意義上來說，當時的德國和日本的君主立憲其實並不是真正的君主立憲，而是一種偽君主立憲。道理很簡單，英國的立憲製度是民眾通過議會約束君主，而德國日本是君主放權給民眾，議會隻是輔助機構。看起來形式相同，但質完全是兩樣的（二戰後的日本君主立憲另當別論，它是類似於英國的君主立憲，屬於民主製度）。

　　也正是這個原因，清廷認定英國的君主立憲是不符合中國實際的，因此不能仿效。事實上，其中關鍵原因是，英國國王雖然也可以世襲罔替，但英國議會對君權有極其嚴格的限製，實際上是國王臨朝而不理政，政權歸於議會的虛君製君主立憲，這顯然是不合清廷胃口的。

　　最後比較下來，清廷最中意的還是日本的憲政。畢竟，中日兩國一衣帶水，同文同種，有著類似的社會結構和民族心理，曆史上兩國也多有了解和交流，移植日本製度似乎相對可行。最重要的是，日本“立國之方，公議共之臣民，政柄操之君上，民無不通之隱，君有獨尊之權”。也就是說，日本的憲政絕不侵犯皇家特權，頒發法典事先也無需接收公眾的審評，皇帝公布憲法時，還仿佛是恩賜一般。如此一來，清廷當然喜歡了。

　　1908年8月，清廷在立憲派的鼓噪聲中，終於頒布了《欽定憲法大綱》以及《議院法選舉法要領》和《議院未開以前逐年籌備事宜清單》（後稱《籌備事宜清單》），並宣稱“上自朝廷，下至臣庶，均守欽定憲法，以期永遠率循，罔有逾越。”

　　朝廷正式頒布憲法這種公開政治，這在中國曆史上是頭一遭。不過，這個《欽定憲法大綱》模仿日本憲法的痕跡太重，未免有失體麵，它的第一、二條差不多是直接從1889年日本明治憲法的第一條和第三條直接翻譯過來的。

　　讓現在人無法接受的是，《欽定憲法大綱》一共也不過23條，其中正文14條全是有關“君上大權”規定的，而關於國民權利的9條規定，隻是可憐巴巴的附錄在後麵。不如先來看看《欽定憲法大綱》到底說了些什麽。

　　正文第一條，“皇帝統治大清帝國，萬世一係，永永尊戴”，第二條，“君上神聖尊嚴，不可侵犯”。這兩條可謂的開宗明義，慈禧太後看了一定十分開心。隨後的12條是具體的規定，包括皇帝擁有頒行已議決的法律及議案，召集並解散議院，設官製祿、黜陟百司，統率海陸軍、編定軍製，宣戰講和、訂立條約及派遣與接受使臣，緊急之時宣布戒嚴、發布詔令，爵賞恩赦，總攬司法、委任法官，決定皇室經費和皇室大典等各種大權。

　　粗看起來，皇帝的事還不少，權力也挺大，而這也是為後人所詬病的主要原因了。不過，清廷能夠把皇帝的權力明確規定出來，無疑是具有秘密政治公開化、無限權力有限化的意味，雖然這個《欽定憲法大綱》令人不甚滿意，但畢竟還是很有進步的。

　　最重要的是，《欽定憲法大綱》頒布後，皇帝將不能像以前那樣隨心所欲了，正如憲政編查館在上奏《欽定憲法大綱》的前言中說的：“夫憲法者，國家之根本大法也，為君民所共守，自天子以至庶人，皆當率循，不容逾越。”在正文的14條規定中，還是可以明顯的看出議院、內閣和司法機關對皇帝行使權力的製約的。如第3條，“凡法律雖經議院議決，而未奉詔命批準頒布者，不能見諸施行”。這裏的意思除了確定皇帝的法律頒發權外，值得注意的是，法律的議決也就是立法主體是議院，兩者權限分明，體現了政治分工的憲政基本規則。再如正文第10條中規定，“皇帝總攬司法權，委任審判衙門，遵欽定法律行之，不以詔令隨時更改”。也就是說，法官雖然是皇帝任命，但其司法主體是“審判衙門”而非皇帝，審判依據是欽定法律而非皇帝詔令，這其實體現的是司法權與行政權的分離。

　　另外，在正文第11條中說，皇帝有“發命令及使命令之權。惟已定法律，非交議院協讚奏經欽定時，不以命令更改廢止。法律為君上實行司法權之用，命令為君上實行行政權之用，兩權分立，故不以命令改廢法律”。這裏更是明確提出了司法權與行政權的分離，而且，皇帝無權“廢止”議院已經通過的法律，這實際上議院立法權的一種確認和對“朕即法律”專製皇權的否定。

　　毫不誇張的是，這種準三權分立的結構性變化是對原來一元專製結構的一種革命性顛覆，假以時日，這種仿日本的偽君主立憲製在民眾覺悟日益提高的情況下，必然會向英國的虛君製君主立憲發展，從而和平、平穩的建立符合世界潮流的民主製度。這是何等美好的藍圖！

　　《欽定憲法大綱》之所以飽受非議，還有一個原因就是把國民的一些基本權利義務規定劃到了附錄而不是正文。不過，有總比沒有好，畢竟這是中國曆史上第一次以憲法性文件的形式規定了國民的基本權利義務。《欽定憲法大綱》中規定的“臣民的權利義務”有9條，臣民於法律範圍以內，有“得為文武官吏及議員”、“言論、著作、出版、結社等事準其自由”；“非按照法律所定，不加以逮捕、監禁、處罰”；“請法官審判其所呈訴之案件”；“專受法律所定之審製衙門之審製”；“財產及居住無故不加侵擾”這些基本權利。另外，《欽定憲法大綱》也規定了國民遵守國家法律和按法律所定的“納稅”、“當兵”義務。

　　應該說，《欽定憲法大綱》對國民權利的規定已經很接近現代的法律了，加上其附屬的《選舉法要領》，國民基本擁有了選舉權和被選舉權（有財產限製，當時的世界通例）和言論、著作、出版、結社等基本權利，特別是“財產及居住無故不加侵擾”這條，與歐美各國憲法的“私人財產神聖不可侵犯”這條基本接近。這些權利規定，在封建法典是不可想象的，要說它沒有任何進步、完全是欺騙，是站不住腳的。

　　如果說誠意，《籌備事宜清單》還是能說明點問題的。這這份預備立憲路線路上，憲政的設計者們將預備立憲期限定為9年，並詳細開列了這9年的籌辦大事和時間表，比如第一年（1908年）籌辦諮議局，頒布城鎮鄉地方自治章程，國民普及教育，編訂重要法典等；第二年（1909年）舉行諮議局選舉，頒布資政院章程，人口調查，設立各級審判廳等；第三年（1910年）資政院開院，籌辦廳、州