悅讀MOOK（第二十二卷）

第11章 救災政治學

　　◎維舟

　　日本大地震是一個最新的例證，表明在現代的風險社會中，政府應對突發性自然災害的能力將在多大程度上影響其合法性和支持率。對日本菅直人政權來說，地震可說是個機會：震前已搖搖欲墜的內閣重新獲得了國民的支持，盡管具體表現仍遭到諸多指責，但地震發生十天後，菅直人的支持率仍然從穀底的百分之二十飆升到了百分之三十六。

　　再比較這些年海地、智利、新西蘭以及國內汶川的地震中各國政府的救災表現，會發現這些應對不僅產生了重大的政治後果，而且本身也是當地政治的體現，並被原有的政治形態所決定。

　　在現代的救災政治中，人們總是會注視災難發生時國家政府的作為。然而，正如《田祖有神：明清以來的自然災害及其社會應對機製》一書中所展現的，傳統上，救災主要是基層社會的責任，通常情況下以人們的自我施救為主，除非特大災情消弭了基層社會的救災能力。農耕時代，人們對於天災，也常常以一種宿命論的態度接受。在其他農業社會亦能找到相像的例子，如一八六六年，孟加拉饑荒中許多農村家庭慢慢餓死，卻沒有一聲怨言。

　　但在現實中，社會自救的分寸卻很難把握。如果我們翻閱《愛爾蘭史》，一八四五至一八四九年間愛爾蘭大饑荒時，英國財政部次官查爾斯·屈維廉決定停止救濟，理由是“避免人民習慣於依賴政府”。這一決定對當地政治產生了極深遠的影響，預計八十萬人餓死，並有一百五十萬人移民海外，播撒了對英國政府不滿的火種。這使愛爾蘭人確信：未來應以某種方式處理自己的事務。同樣地，習慣於自救的中國傳統社會，也有許多叛亂是由天災觸發的——元明兩朝都是因政府未應對好範圍廣泛的旱災而最終覆滅的。

　　現代人生活在一個專家主導的風險社會，人們在遭遇突發性災害時，對政府的期望也有所不同了；總之，政府很難承受自己的無動於衷所導致的代價。而這種預期，事實上又為政府權力深入基層創造出了前所未有的條件。正如王建革在《農牧生態與傳統蒙古社會》中論證的，一九四九年後對抗雪災的過程，也是基層社會被重新組織的過程。一九五五年內蒙古發生大範圍雪災，損失牲畜二百五十一萬頭；為了避免這種大災可能引發的社會不穩定，當地政府深層介入組織牧民定居化並指導抗災，其結果使國家權力第一次滲透到了基層蒙古族社會。然而，在應對特大自然災害時，非政府組織和社會力量依然能起到不可替代的作用，有時他們反應比政府還快（如這次日本地震中，黑社會組織“山口組”比政府更快給災民發放救濟），但已經很難完全依靠社會自救了，尤其是核泄漏這種事故。

　　平心而論，九級大地震和核泄漏屬於低概率高風險事件，一般人很少認為這種事必定會發生，為此傾注大量資源也可能是不明智的——就像一個人過馬路時也不會時刻繃緊神經提防自己被車撞死。哈佛大學風險規製項目主任桑斯坦在他的著作《最差的情形》中，指出了人們對於此類事件兩種常見的錯誤反應：過度反應和徹底忽視。集中精力關注這種“最差情形”（如防止概率很低的恐怖襲擊或核泄漏），有時甚至可能是出自一定政客的私利。對災民來說，這是另一個警示：在一次意外事件撥動了人們對重大且高風險災害的恐懼之後，人們那種不安全感也可能促使人們重新評估相關政策——德國綠黨最近在選舉的大勝就拜這次核泄漏事故所賜。究竟如何平衡這些決策，則有賴於開放的公共討論環境。

　　“推薦書目”：

　　《田祖有神：明清以來的自然災害及其社會應對機製》，曹樹基 著，交通大學出版社，2007年7月。

　　《最差的情形》[美]凱斯·R·桑斯坦 著，劉坤輪 譯，中國人民大學出版社，2010年5月。