中國投資30年

第七節 政府投資項目代建製的發展方向

　　1.各地目前試行的代建製模式

　　改革開放30年來，為建立和完善投資責任約束機製，提高政府投資項目管理水平和投資效益，對政府投資項目的建設管理模式進行多次嚐試，並出台了一係列改革措施，如建立投資包幹責任製、對全民所有製項目試行業主責任製、對大中型經營性項目實行項目法人責任製等。2004年，國務院下發的《國務院關於投資體製改革的決定》（國發〔2004〕20號，下稱《決定》）要求，對非經營性政府投資項目要加快實施代建製，即“通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控製項目投資、質量和工期，竣工驗收後移交給使用單位”。按照《決定》的要求，2004年來，各級地方政府加快了非經營性政府投資項目代建製工作的實施力度，陸續出台了有關代建製的規章製度或組建了常設性的政府投資項目代建管理機構，對部分項目進行了代建製工作的試點。

　　從目前有關省份和城市政府投資項目實行代建製的實踐情況看，代建製主要存在兩種模式。

　　（1）事業單位代建模式，即政府組建行政事業單位性質的常設機構，作為項目建設全過程或建設實施階段的項目法人（項目業主），對一定範圍內的政府投資項目進行集中統一管理，竣工後移交給項目使用單位（或運營維護單位）。如河北省社會公益項目建設管理中心、安徽省公益性項目建設管理中心、深圳市建築工務署、珠海市政府投資建設工程管理中心、鶴壁市政府代建中心、山西省政府工程建設事務管理局等，都屬於事業單位性質的代建製機構。由於常設的事業性代建單位組建後，對政府投資項目實行集中統一的建設管理，因此，這種模式也可稱為集中統建模式。

　　（2）公司代建模式，即政府通過招標、競爭性談判或直接委托等方式，將政府投資項目交由專業性的代建公司（工程公司、管理谘詢公司、項目管理公司等）建設實施，竣工驗收後將項目資產移交給使用單位或運營維護單位。從各地實踐情況看，由於代建製尚屬於試點和探索階段，代建市場規模較小，政府相關部門和代建公司的經驗也不多，因此，2004年《決定》頒布以來，大多數地區的試點項目采取了公司代建模式。具體在代建公司的選擇方式上，主要分為三種方式：一是短名單方式，即首先從現有具備一定資質和從業經驗的工程公司、管理谘詢公司或項目管理公司中認定一定數量的代建公司，列入政府認可的短名單或“代建公司名錄”中。對於某一實行代建製的項目則從該短名單或目錄中選聘一家公司作為代建單位，如武漢市、寧波市即采取了這種方式。二是公開招標選定方式，即對於實行代建製的項目，通過公開招標的方式擇優選定代建公司，如北京市、浙江省。三是有的省份采取了直接委托方式，如上海市、江西省。

　　實踐中，一些省份和城市還采取了兼有事業單位代建模式和公司代建模式的所謂混合代建模式，即政府先成立行政或事業單位性質的代建機構（或集中統建單位），再由該代建機構通過招標、競爭性談判、直接委托等方式選定具備相應資格條件的項目管理公司作為代建公司或承擔項目的部分建設管理職責，如四川省、廣東省、河南鄭州市和江蘇淮安市。

　　2.代建製應逐漸走向集中統建模式

　　集中統建模式是發達國家和地區政府投資項目最常用的一種建設管理模式。比如，美國聯邦總務署、加拿大公共工程和政府服務部、香港環境運輸及工務局、新加坡原公共工程局等都是政府特設立的公益性項目的集中統建機構或代建機構，有的機構職責甚至超出政府投資項目的建設管理範疇，延伸到項目建成後的運行維護工作。

　　行政事業單位與代建公司是性質和宗旨完全不同的機構，前者屬於公益性機構，不以盈利為目的；後者則追求自身經濟利益最大化，必須通過代建服務工作獲得合理的回報。從理論上說，公司代建製模式存在諸多自身難以克服的缺陷，主要表現在以下幾個方麵：

　　（1）公司代建製更適合企業需要。對於項目建設管理這種“一次性”的任務，企業沒有必要配備自己的建設管理隊伍和掌握項目管理的知識體係，而可以交給更為專門從事項目建設管理業務的項目管理公司或工程公司來完成。因此，項目管理公司或工程公司所提供的包括代建工作在內的項目管理服務或工程總承包，更是企業投資項目所需要的。此外，由於項目建設管理與企業生產經營和市場營銷需要完全不同的專業隊伍和知識體係，對於企業而言，自行配備建設管理隊伍，從事“一次性”的任務（企業可能在項目投產後很多年內都不再需要投資建設項目了）是不經濟的。

　　由於政府每年都要投資建設很多項目，就政府投資項目整體而言，其建設管理工作則不屬於“一次性”的任務，而如同企業生產經營管理一樣，屬於一種“持續性”和“反複性”的工作。從理論上講，對於“持續性”和“反複性”的建設管理任務，由常設性的專業化的建設管理機構來承擔是必要的。

　　（2）公司代建製難以適用於中小項目。代建公司需要通過代建服務獲得經濟效益。對投資總額小的中小項目，所能支付的代建費也肯定更少，故作為以追逐經濟利益最大化為主要目的的代建公司，是不會對中小項目的代建工作感興趣的，而顯然政府也不能強製性地要求某代建公司承擔某個中小項目的代建工作。考慮到對於一級政府而言，中小項目從數量上總是占絕大多數，管理水平低和管理績效差的項目恐怕也主要是中小項目，這意味著公司代建製模式難以在政府投資項目中全麵推行，因而難以全麵提升政府項目管理水平和提高政府投資效益。

　　相反，對於常設性的事業性代建單位而言，盡管從機構及其建設管理人員自身的利益和意願來看，也可能更想承擔重大政府投資項目的代建工作，但無論是對重大項目還是中小項目，隻要政府指定由其作為項目業主和承擔項目的建設管理工作，事業性代建單位都是責無旁貸的。

　　（3）公司代建製隱含潛在的“尋租”風險。追求經濟利益最大化的代建公司，存在產權硬約束。即使對於國有或國有控股的代建公司，行業主管部門或國有資產管理機構對其經營業績和主要負責人經營管理能力的考核也是存在的，故其製約力度相對比較大。因此，在很大程度上，代建公司與軟約束的非經營性政府投資項目在產權關係和責任約束機製方麵是不對等的。因而理論上，實行公司代建製的非經營性政府投資項目，代建公司完全存在“尋租”、“創租”的可能，如為達到不超投資的目的，片麵降低建設成本。再加上存在信息不對稱的問題，代建公司“尋租”、“創租”活動還可能比較容易成功。這顯然是公司代建製的重要缺陷之一。

　　除上述理論上的缺陷外，公司代建製在實踐中還存在代建管理費低、代建公司法律地位不明確、代建合同法律屬性不明確（既不完全屬於承包合同，也不完全屬於委托合同）以及可能導致相關政府部門陷入民事法律糾紛等諸多問題。

　　誠然，盡管事業單位代建製不存在公司代建製上述的缺陷和問題，但在目前的體製政策環境中，也不是十全十美的，也存在諸如投資責任約束力不足、管理人員不足乃至集中腐敗等問題。

　　總之，由於兩種代建製模式代表著完全不同的發展方向，最終會對政府投資效益產生完全不同的影響。兩種政府投資項目代建製模式的選擇問題，應引起管理層的高度重視。總體而言，事業單位代建製要優於公司代建製。從長期看，為真正實現專業化管理和提高政府投資效益，事業單位代建製或集中統建模式也應成為我國非經營性政府投資項目建設管理模式的主要方向。

　　對於已經實行了公司代建製的地區，公司代建製給有關政府部門增加了大量具體而繁雜的事務性工作，如通過招標等方式選擇代建公司、代建合同談判簽約、代建合同履約監督，甚至還包括協助代建單位解決項目建設實施過程中的實際問題，等等。為此，我們認為，作為過渡方案，這些地區盡快成立一個代表政府承擔上述工作和職責的專門機構（名稱如“代建項目管理中心”、“代建項目管理辦公室”等），是十分必要的，也有利於減少有關政府部門潛在的民事糾紛風險。這就是說，即使實行公司代建製模式的話，介於集中統建製和公司代建製之間的“混合代建製模式”也應該是較現實、較可行的選擇。

　　還需指出的是，事業單位代建製（或集中統建製）與公司代建製兩種模式並不是絕對相互排斥的，是可以並舉和互補的：在事業性代建單位作為項目業主承擔大多數非經營性政府投資項目，尤其是房屋建築類項目建設管理工作的基礎上，對少數重大的、技術含量較高、需要較多管理力量的非經營性項目，也可嚐試通過公開招標或競爭性談判等方式，選定具備一定資質和經驗的工程公司或管理谘詢公司來承擔代建工作。

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