中國投資30年

第六節 政府投資決策的科學化和民主化

　　1.政府投資決策中存在的主要問題

　　政府投資是落實政府職能、推動經濟社會協調發展的重要手段。政府投資決策包括兩方麵的內容：一是政府投資計劃（規劃）的製定，主要目的是根據經濟和社會發展需要並結合公共財政體製改革的要求確定政府投資規模和資金的投向；二是政府投資項目的投資決策，確定項目的建設規模、建設內容、建設標準、籌資方案和建設組織實施方式等。一般而言，前者是後者的重要依據之一，沒有納入政府投資計劃、不符合政府投資投向的項目，均不應作出開工建設的決定。改革開放30年來，為完善政府投資決策機製，提高政府投資決策水平，國家出台了一係列改革措施，如簡化項目審批程序、下放投資項目審批權限、規範項目建設程序、引入谘詢評估製度等，尤其是2004年的《國務院關於投資體製改革的決定》中進一步提出，要進一步完善和堅持科學的決策規則和程序，對特別重大的項目還應實行專家評議製度，逐步實行政府投資項目公示製度。這些改革措施的出台，提高了政府投資決策的科學化和民主化水平，對提高政府投資效益發揮了積極作用。

　　值得注意的是，迄今有關政府投資決策機製的改革措施，在提高政府投資決策的科學化和民主化水平方麵，仍然存在一些問題：其一，現行有關政府投資決策的改革措施仍主要是在行政機構體係內部進行，國務院及地方各級人民政府實際上屬於政府投資計劃和重大政府投資項目的最高決策機構，而作為最高權利機構的全國人大及地方各級人大及其常委會，參與同級政府投資決策的機製不健全、不完善。其二，投資決策部門甚至主管決策審批事務的主要個人在政府投資計劃製定尤其是投資項目決策中的自由裁量權過大，某個項目是否要引入以及如何實施谘詢評估製度，是否要邀請以及如何邀請專家參與評議，在很大程度上取決於投資決策部門甚至主管審批事務的個人偏好。另外，對於中介谘詢機構和專家的意見和建議，是否聽取和吸納並作為決策的依據，也在很大程度上取決於投資決策部門甚至個人的偏好。其三，正確的投資決策需要建立在大量的真實信息基礎上，但信息本身具有複雜性，決策部門和個人不能收集和處理全部的信息，更進一步地說，信息還具有不確定性，決策部門和個人可能收集什麽樣的信息、信息的真實準確性及其可能導致的結果實際上也很難把握。

　　2.政府投資計劃和重大項目應由人大審議批準

　　審議、決定事關國民經濟和社會發展全局的重大事項，是憲法、法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權，政府投資計劃和重大政府投資項目以及相應的政府投資預算支出是國民經濟和社會發展規劃（計劃）的重要內容之一，顯然屬於重大事項的內容。改革開放以來，隨著經濟的快速發展，中央和地方各級人民政府的財力不斷增強，政府投資額也逐年增加。人大審議政府投資計劃和重大政府投資項目，不僅在於落實憲法和法律賦予人大的職權，更是提高政府投資決策的民主化和科學化的重要舉措。但由於種種原因，目前，我國人大及其常委會在審議政府投資計劃和重大政府投資項目時普遍存在務虛（即表態性決議、決定、審議意見多，實質性決議、決定少）、滯後（政府先決策、人大後決定）等問題，降低了人大及其常委會應有的作用和威信。而像長江三峽工程由作為最高行政機構的國務院提請全國人代會審議並最終由全國人代會投票表決通過的重大項目，迄今尚無二例（見專欄9-3）。

　　專欄9-3 長江三峽工程通過全國人代會審議和表決的方式作出決策

　　三峽工程是我國第一個、也是迄今唯一由全國人民代表大會通過投票表決完成最終投資決策程序的政府投資項目，它打破了我國政府投資項目曆來均由行政部門直接決策的傳統做法，開創了作為最高權利機構的立法機構介入重大政府投資項目決策程序的先例，成為我國政府投資決策民主化、科學化的典範。

　　1992年4月3日，全國人大七屆五次會議對國務院關於興建三峽工程的方案進行投票表決，讚成票占出席人數的67%，其中讚成1767票，反對177票，棄權664票。近1/3的與會代表本著負責任和謹慎的態度投了反對票和棄權票。在很大程度上，與會人大代表在三峽工程上存在一定的各種分歧（以及有關專家和社會公眾對興建三峽工程的反對意見），從多方麵、多專業反映了三峽工程存在的各種問題，給三峽工程方案的完善及其後續的建設實施等各個環節形成了必要的壓力，也使得工程建設方案更加完善。從這方麵看，三峽工程決策的民主化，對進一步提高三峽工程決策的科學化水平起到很大的積極作用。

　　總之，通過人大審議和投票表決的投資決策模式不僅使三峽工程的投資決策具備了法律效力，更體現了政府投資項目從法理上應實行民主決策、科學決策的思路。

　　近年來，盡管一些地方在政府投資管理和監督方麵引入了人大或其常委會實質性參與的機製，但主要集中在明確人大及其常委會在政府投資計劃製定和執行中的相關權利，如政府投資計劃應提交人代會審查通過，政府投資計劃發生重大調整時政府部門應提請人大常委會審查批準等。而對政府投資建設的重大項目，包括一些涉及大量移民征地、社會影響很大的企業投資建設項目，仍很少像三峽工程一樣由人代會進行審議決定。

　　為完善政府投資決策機製，提高政府投資決策的民主化和科學化水平，按照“決策、執行”相對分離的改革思路，今後政府投資決策應逐步由政府行政部門主導的機製向人大主導的機製轉變：政府投資計劃草案由政府部門負責編製，但最終的投資計劃需經人代會審議批準，人大代表們爭議較大的項目，如不符合科學發展觀、超越政府投資職能範圍、投向不合理、投資資金超越政府財力、潛在社會和環境影響很大的項目，應暫緩列入乃至剔除出政府投資計劃，而社會公眾普遍十分關注、社會和環境效益很大、急需開工建設的項目，應直接納入政府投資計劃或開展項目前期工作。對少數跨區域的、關係經濟和社會發展全局、潛在社會和環境影響很大的重大政府投資建設項目和企業投資項目，則不僅是納入政府投資計劃的問題，而應直接由人大作出決策，即其建設目標、建設規模、建設內容、建設標準、移民拆遷安置方案等重大事項，應由人代會審議決定。

　　3.盡快推行政府投資項目的決策聽證製度

　　聽證是社會參與的重要形式。聽證製度是現代社會普遍推行的用於保證各利益主體平等參與公共決策過程，最終實現決策民主化、公開化、科學化的一種重要製度安排。通過聽證參與公共政策是現代社會民主化的必然要求，建立政府投資建設項目聽證製度具有重要的現實意義。目前我國有三部法律規定了要實行聽證製度，即《行政處罰法》、《價格法》和《立法法》。對政府投資項目建設等與公眾利益密切相關的領域，除個別地區在相關法規中提及公共決策應當以聽證會形式征求社會公眾意見外，但至今仍未在國家法律層麵上要求對政府投資建設項目實行聽證製度。

　　（1）政府投資項目決策聽證的必要性。就政府投資項目決策而言，聽證的必要性主要有以下幾個方麵：

　　我國現行的政府投資建設項目決策製度，是以行政機關為主導的，社會公眾力量非常薄弱，而決策機關的行政力量強大，社會公眾缺乏與行政機關平等的對話能力；且社會公眾過於分散的訴求難以對決策機關構成實質性影響，反過來也使決策機關麵對多元化的公眾需求而無所適從。因此，通過聽證方式來拓寬社會公眾參與渠道，提升公眾參與項目決策的程度，是實現項目決策民主化、科學化的必然之路。

　　由於信息不對稱的客觀存在和項目決策係統內外信息交流的不充分，產生了係統內外壓力的不平衡，這使得項目決策過程始終處於某種壓力狀態下。為緩解係統壓力，迫切需要將公眾參與引入決策係統。一方麵讓社會公眾積聚的能量（如對項目侵害其利益產生的不滿情緒）釋放出來；另一方麵讓決策機關的係部內部信息向社會公眾開放，從而實現項目決策係統的穩定與平衡。

　　項目建設的必要性和設計方案，包括項目選址、建設規模、建設內容、建設標準、籌資方案、征地拆遷、安置補償等與現實情況難免存在某種程度的偏差，直接涉及公眾利益，而聽證有助於發揮公眾的監督作用，及時糾正偏差，發現潛在風險，從而保證整個項目良性運行。

　　社會公眾參與公共政策的製定是衡量現代社會民主化程度和水平的一種重要標誌。聽證製度通過其本身的公正性遏製行政機關的恣意和非恣意行為，通過擴大參與決策者的範圍，廣泛收集各類信息，並通過外在的監督來促進公共政策的公正性。重大政府投資項目決策聽證屬於公共政策的一個重要環節，是公共政策的重要內容，應該吸收社會公眾尤其是受項目直接影響利益群體的參與。

　　保障納稅人權利的必然要求。長期以來，在計劃經濟集權體製的隱形分配機製下，政府對於財政的收支無需公開透明，納稅人權利意識不彰，也沒有公開透明的訴求。而在社會主義市場經濟條件下，納稅人權利意識逐漸加強，對包括政府投資項目在內的重大的公共支出應該有知情權和參與權。更進一步說，政府投資項目的建設資金最終來源納稅人。社會公眾作為納稅人，有權決定稅款的使用。

　　總之，社會公眾參與政府投資建設項目決策是實現項目決策民主化和科學化的必然要求。

　　（2）建立聽證製度的初步設想。實行聽證製度是一項非常耗時和需要花費大量人力、物力的工作，建立政府投資項目聽證製度並不意味著項目實施過程中的每個階段、每個環節都需要經過聽證這一程序，而隻是需要針對一些投資規模大、有可能對公眾合法權益造成侵害的決策事項進行聽證。

　　聽證組織機構。按照“誰決策、誰審批、誰組織聽證”的原則確定聽證的組織機構。對地方各級政府投資的重大項目，一般應由地方人民政府（或地方投資主管部門）組織聽證會，特別重大的項目，應由地方人大常委會組織聽證會。按照有關規定，需要國務院投資主管部門審批或核報國務院批準的地方政府投資項目，應由國務院投資主管部門組織或委托省級人民政府組織聽證會。中央政府投資項目，應由國務院投資主管部門組織聽證會，特別重大的項目，應由全國人大常委會組織聽證會。

　　聽證時機。最好選擇在可行性研究報告完成後、投資主管部門正式批複前舉行聽證會。如聽證會上各方對項目相關決策事項存在重大分歧和異議，必要時，投資主管部門可責令項目建設單位調整項目建設方案並進一步修改完善可行性研究報告，再舉行一次聽證會。

　　聽證內容。項目決策聽證的內容應重點圍繞項目建設的必要性、可行性、科學性等問題展開。一般而言，聽證會的具體內容應包括：項目建設的必要性和意義；項目選址方案；建設規模、建設內容和建設標準；城市房屋拆遷、農村土地征用的補償安置方案；環境影響和環境保護措施；總投資和資金籌措方案以及政府投資額和投資方式；經濟和社會影響；社會公眾要求舉行聽證會的有關事項。

　　聽證會的召集。鑒於需要舉行聽證會的政府投資建設項目往往影響範圍廣、涉及層麵多，從提高聽證會的召集效率考慮，可采取聽證組織機構發起，自上而下的召集模式。

　　聽證參加人。聽證會的參加人，除投資主管部門和項目建設單位外，其他參與人代表建議分三大類：政府機關、專家和公眾代表，為建立製衡機製，建議各自人數比例為3：4：3.其中，政府機關代表應包括與項目建設有關的政府部門單位人員，主要為：土地、規劃、財政、建設等部門人員。專家則主要包括建設項目涉及的經濟、技術、環保、建築、社會學、法律等領域的專家。社會公眾代表則應包括以項目建設地點為中心一定半徑範圍內的周邊區域的居民、企業及其他社會組織等，要強調各利益主體的代表性。