中國投資30年

第五節 外資並購投資中的產業安全問題

　　跨國並購投資是一種在全球範圍內對生產要素進行重新配置和優化組合的投資形式。並購投資在全球外商直接投資總額中占據主導地位。外資並購投資作為我國一種重要的利用外資方式，近年來呈現加速增長的趨勢。盡管外資並購投資並不必然影響我國產業安全和經濟安全，但隨著外商並購投資數量和規模的不斷擴大，行業領域的不斷拓展，引發了各界對一些重要行業/領域的產業安全和經濟安全等問題的廣泛關注。

　　1.現行外資並購政策法規存在的兩個突出問題

　　（1）現行政策法規主要針對外商的“綠地投資”，不完全適用於並購投資。綠地投資與並購投資盡管都是我國利用外商直接投資的重要方式，對外國投資者而言，也許兩種方式的投資目的和效果可以相同，但對我國經濟和社會發展的影響，二者會產生很大的差異。綠地投資能夠直接增加投資、形成新的資本積累，並有助於強化市場競爭和增加就業機會。而並購投資短期內不會增加投資或增加的投資很小，對資本積累的增加貢獻很少甚至沒有，同時並購投資往往會直接導致市場集中度提高，減少競爭對手甚至形成壟斷，因而不利於市場競爭，此外還有可能直接導致裁員和不利於社會穩定。另外，外國投資者的綠地投資往往會帶來新的技術和管理方法，有利於技術進步，但並購投資卻很有可能不利於被收購企業的技術進步。

　　正是由於並購投資的上述特點，使得外資並購更易於引發產業安全、經濟安全、社會就業和危害公眾利益等問題，也更應引起管理層的關注和重視。然而，我國現行有些政策法規沒有考慮到並購投資的上述特點，對外國投資者的並購投資和綠地投資進行混合管理，甚至更多的是從規範和管理外國投資者的“綠地投資”的角度，製定相關政策法規，從而產生了一些“自相矛盾”或與政策法規製定初衷相違背的措施，一些政策措施如應用於外商並購投資，甚至反而不利於產業持續、健康發展和國家經濟安全。

　　比如，外國投資者如果以“綠地投資”的方式投資建設國內急需發展的高新技術項目，無疑是應該鼓勵的，而且應該給予相應的優惠政策支持。但如果外國投資者是以並購投資的方式收購國內現有處於行業排頭兵的某高新技術企業，則不僅不能鼓勵，而且有關部門還應從維護產業安全乃至國家經濟安全等方麵進行審查，甚至不予批準該並購投資項目。

　　又如，按照《外商投資產業指導目錄》（下稱《指導目錄》）的規定，大量的裝備製造業被列入鼓勵或允許外商直接投資的產業範疇，從吸引綠地投資的角度看，這有利於引進國外先進技術和促進裝備製造業的發展，無疑是正確的，也是十分必要的。但對並購投資方式，同樣的政策導向，鼓勵外國投資者並購裝備製造業的骨幹企業或行業排頭兵則顯然存在問題，按照《國務院關於加快振興裝備製造業的若幹意見》，至少是應該予以適當限製的。

　　（2）部門職責分工不利於在外資並購中維護產業安全乃至經濟安全。在我國現行利用外商直接投資的管理職責分工中，主要包括外商投資項目核準和外商投資企業設立及合同、章程的核準。這是外商投資管理分工中依次進行的兩個不同管理環節。外商投資項目核準是發展改革部門對於外商投資行為從維護經濟安全、合理開發資源、保護生態環境、保障公共利益、防止出現壟斷以及市場準入、資本項目管理等方麵審核後，依法作出的行政決定。外商投資企業設立及合同、章程的核準則是商務主管部門對中外合資、合作雙方所訂立的商務合同和外商投資企業章程審核後，依據外商投資項目核準文件和有關法規作出的行政決定。發展改革部門和商務主管部門的這種職責分工，對於外國投資者的綠地投資尤其是涉及固定資產投資的項目，是明確的、合適的。

　　但實踐中，根據有關部門職責分工的規定，對外國投資者的並購投資項目，由於往往不涉及或不直接進行固定資產投資活動（尤其是服務貿易行業領域的並購投資項目），不需要經過發展改革部門（或投資主管部門）的項目核準或審批這一管理環節，也就“逃脫”了發展改革部門對外商並購投資行為進行經濟安全、保障公共利益、防止出現壟斷以及市場準入等方麵的審核，從而也使得我國產業安全和經濟安全缺少了一道重要的保護屏障。

　　也許是為了彌補上述缺陷，前述的商務部等6部門聯合頒布的《關於外國投資者並購境內企業的規定》（下稱《並購規定》）強化了對外資並購項目在產業安全、國家經濟安全、公平競爭和維護公眾利益等方麵影響的審查（也包括強化反壟斷的審查）。但按《並購規定》，履行這些方麵審查職責的行政主管部門不再是審核外商“綠地投資項目”的發展改革部門，而是轉到商務主管部門。這實際上意味著，商務部才是國家管理外資並購行為和批準外資並購項目的主管部門和審批部門。姑且不說這種行政部門職責的轉移是否符合國務院有關部門職責分工的規定。作為一個負責外商投資企業設立和合同、章程核準的程序性審批，以及國內外貿易的行政主管部門，商務部包辦國家發展改革委等多個部門的工作，從職責定位、內設機構、專業人員配置等諸多方麵，恐怕都難以勝任外資並購項目審查這些專業性強，尤其是需要了解國內產業發展狀況的工作。從另一方麵看，國家發展改革委不僅是國務院的投資主管部門，也是綜合性的宏觀管理部門，對諸多行業的發展狀況、技術水平及其發展趨勢、龍頭企業經營狀況等方麵都相對比較了解，顯然也更能了解外資並購項目對相關產業安全乃至國家經濟安全的影響。因而，在現行政府部門職責分工中，外資並購項目（主要是不涉及固定資產投資的外資並購項目）不由國家發展改革委或其聯合其他有關部門審查，不利於維護產業安全乃至國家經濟安全。

　　2.規範外資並購和維護產業安全的思考

　　順應外商並購投資不斷擴大的必然趨勢，改革和完善現行有關外資並購政策法規，在合理有效利用外商並購投資的同時，維護產業安全、經濟安全和社會公眾利益，是十分必要和緊迫的。

　　（1）樹立在擴大對外開放中維護產業安全的觀念。改革開放以來，我國經濟和社會發展取得了舉世矚目的巨大成績，經濟總量越居世界前列，經濟競爭力迅速增強。同時，我們也應清醒地看到，我國經濟尚存在諸多薄弱環節，尤其是一些關係到國家安全的命脈產業和戰略性產業，其競爭力與發達國家還存在較大差距，這些產業麵對跨國公司的競爭，存在潛在風險。

　　在全球經濟日益走向一體化的今天，各國家和地區間的經濟聯係越來越緊密，充分利用國際、國內兩種資源和兩個市場，不斷融入到世界經濟體係中發展、壯大本國經濟，已成為不可阻擋的曆史趨勢。麵對全球化下國際間國家利益爭奪的加劇和國內相對欠發展的經濟、技術水平以及資源環境壓力，封閉不僅不可能且隻會導致產業更不安全。隻有在參與國際競爭和合作中增強產業安全和風險意識，掌握發展的主動權，趨利避害，才能保證國家對命脈經濟和戰略性產業的自主發展能力，才能真正提高產業競爭力和維護產業安全。

　　鑒於外商並購投資有別於外商“綠地投資”的顯著特點，故必須走出“FDI無害論”的片麵認識誤區，在擴大利用外商並購投資時，在思想觀念上應特別關注和重視其對整個產業安全和社會公眾利益的潛在影響。

　　（2）適時調整利用外資戰略。在麵臨潛在的產業安全的情況下，我們需要對利用外資的戰略及相關政策進行適度調整，以便在維護產業安全的前提下更好地通過利用外資來促進經濟的發展。當前急需調整的利用外資戰略：一是把過去“招商引資”片麵追求利用外資數量規模的戰略轉移到“招商選資”和提高利用外資質量的戰略上來，真正做到“利用外資”而不是“被外資利用”，做到“以我為主”。通過利用外資，促進一些經濟和社會發展的“瓶頸領域”和相關產業的發展，而不是損害某一領域和產業的持續、健康發展。二是進一步取消對外商投資企業的超國民待遇，為內外資企業創造公平的競爭環境。三是要盡快從利用外資向利用國外先進技術的戰略轉變，尤其是對關係經濟發展乃至國家安全的一些命脈產業和戰略性產業，應鼓勵國內相關企業從注重利用外商直接投資為主，向以引進、消化、吸收國外先進技術為主的聯合研發、生產協作等新型合作方式轉變，避免在技術上長期受製於人的狀況。

　　（3）盡快完善有關外資並購的法律法規體係。對於外國資本的進入，特別是外資並購本國一些重要行業領域的企業，大多數國家都有所控製，或采取反壟斷法，或采取特別立法。任何一個主權國家都不會允許試圖壟斷本國市場，危害產業安全乃至國家安全的並購活動發生。比如，德國法律明確規定，禁止導致收購方產生或強化市場壟斷地位的並購行為；加拿大規定，超過2億美元的並購協議必須經過政府批準後方可生效；日本則成立“綜合安全保障閣僚會議”對外資進行行政審核控製；美國政府和國會對外國並購活動更是層層把關、多道設防，由多個部門聯合組成的“美國外國投資委員會”（CFIUS）還專門對可能威脅國家安全的外國投資項目進行審查。

　　從發展趨勢看，隨著我國經濟的發展和改革開放的不斷深入，外資並購將逐漸成為外商尤其是跨國公司直接投資的重要方式，消極地抵製、排斥外商來華並購投資是錯誤的，也是不現實的，而單純依靠行政手段更是力不從心（甚至會引起政府效率下降和損害投資環境），要盡快製定和完善旨在規範外資並購行為的法律或條例。通過法律和經濟手段，製止一些試圖壟斷國內市場、妨礙行業技術進步、消滅國內知名品牌、影響社會公眾利益（如導致大量員工失業）等的外資並購投資活動，尤其是對進行惡意並購活動的相關跨國公司要進行嚴厲的製裁和懲罰。

　　麵對如此狀況，應對我國現有《反壟斷法》、《指導目錄》和《並購規定》等法律法規做必要補充和完善，盡快出台有關外資並購投資的產業目錄，對電網、石油石化、電信、煤炭、民航、航運、金融業等關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的外資並購設置“準入”門檻，並製定具體的反惡意並購的製裁措施。

　　（4）盡快建立外商並購投資的部際聯合審查機製。目前，我國對包括外資並購和綠地投資等外商直接投資活動的管理，處於分散管理、同時又多頭管理的狀況，相關職能分散在國家發展改革委、商務部、工業和信息化部、財政部、國家外匯管理局、國家工商總局和國務院國資委等多個部門。由於受各部門職責分工的限製，有關部門之間往往缺乏有效的溝通、協調機製，再加上相關管理製度的不完善甚至缺失，故實踐中現行有關利用外資的政策和措施並沒有得到有效落實，對外商直接投資活動尤其是對外資並購項目的管理和監督並不完全到位。應盡快改革有關政府部門職責分工中存在的問題，改變由商務部作為實際上的外商並購投資主管部門的做法，尤其是應盡快將現行由商務部履行的外資並購項目審查和監管職責，交由以國家發展改革委為主承擔。

　　參照“美國外國投資委員會”的做法，盡快建立由國家發展改革委牽頭，商務部、財政部、國家外匯管理局、國家工商總局、國務院國資委等有關部門參與的部際聯合審查機製（如國家發改委牽頭的外商投資聯合審查委員會）。外商投資聯合審查委員會，可將現有對外商投資活動尤其是外資並購投資項目的管理和監督職責進行適度，有效地整合和集中，重點是對包括金融業、能源產業、裝備製造業等國民經濟命脈行業和關鍵領域內的重大外資直接投資項目包括外資並購項目，進行聯合審查。

　　（5）建立和完善對外資並購項目的全過程監管體係。多年來，在外商投資項目管理中存在的一個突出問題是往往隻注重對外資直接投資項目的前期管理，如外商投資項目的核準（審批）、外商投資企業的設立批準等，卻相對忽視了外商投資項目/企業成立後的跟蹤監督和後期管理。這種“重審批、輕監管”的外資項目監督管理模式，帶來了一係列問題，如外商在立項審批階段所承諾的技術設備和資本到位遠達不到，中方在配套資金和配套設備方麵作出的承諾不能按期履行完成，外方通過“高進低出”轉移企業利潤和逃避納稅等，從而在相當程度上影響了我國利用外商直接投資的成效。

　　今後，為更有效地利用外資，國家發展改革委、商務部和國家工商總局等有關部門應進一步加強對外資並購投資項目的全過程管理和監督。有關部門不僅要在外資並購項目核準（審批）和外商投資企業登記設立過程中嚴格把關，使其投向符合我國產業政策和經濟發展的導向政策，同時更應加強對並購投資完成後的外商投資企業經營階段的檢查監督，督促外商投資者兌現承諾，以切實維護產業安全和國家經濟安全以及社會公眾利益。

　　（6）充分發揮行業協會在維護產業安全中的作用。行業協會具有協調市場各行業主體的合法利益、提高市場配置資源的效率和維護市場經濟運行秩序的功能，是在社會經濟活動中承擔服務、溝通、公正、監督職能的組織，是連接政府和企業的橋梁。

　　隨著政府職能的轉變，各行業協會在配合政府管理、組織行業企業自律、開拓市場、研發產品、引進先進科技、應對反傾銷國際貿易爭端等方麵發揮了積極作用。相對政府以及單個企業而言，行業協會更加掌握和了解行業技術、市場、價格、投資項目等方麵的發展狀況和未來發展趨勢。今後，應進一步發揮行業協會在提供谘詢服務、反映企業訴求、規範行業發展、提高產業競爭力和維護產業安全等方麵的作用。