中國投資30年

第四節 重複建設問題

　　重複建設問題是改革開放至今爭議最大，也可能是爭議最頻繁的問題，尤其是在投資過熱的時期，但至今無論是學術界還是管理層，對重複建設問題的認識，似乎仍沒有取得共識。一直以來，“重複建設”被視為貶義詞，甚至在很大程度上被定義為浪費資源、違規違紀建設、不講科學、不顧大局、低水平、盲目擴張的同義語，而出現重複建設的行業領域，基本等同於“投資過熱”，需要加強宏觀調控。但更多的觀點認為，適度重複建設以及由此引發的市場競爭問題，是與市場經濟共生的，是必要的和有意義的，因而不能將重複建設與低水平、浪費資源和違規建設等概念等同，並動輒施以行政手段進行幹預。需要引起關注的是長期以來由行政力量主導和推動的基礎設施和高科技等領域的重複建設問題。

　　1.競爭性領域的重複建設是必要的

　　一般而言，在某一行業的供給能力已經能夠滿足社會需求的情況下，仍然有新的投資者不斷投入，結果造成生產或服務能力過剩，就是發生了重複建設。用經濟學的語言表述，重複建設就是過度投資以至於生產或服務能力大大超過市場需求。客觀地說，重複建設以及由此引發的激烈市場競爭對很多企業投資者來說，是很殘酷的，對管理層來說，也往往意味著各類寶貴資源的浪費，因而是十分不願意看到的。那麽，有無可能使一個產業或地區不出現“重複建設”，投資產生的能力可以正好滿足市場需求，從而預先達到市場供求平衡，避免投資者付出產能過剩進而相互競爭的代價呢？應該說，這恰恰是計劃經濟體製下管理層的“良好初衷”。但現實情況是，改革開放30年來，凡出現甚至反複出現重複建設乃至過度投資的行業，似乎都是投資回報率較高、競爭力較強且培育出知名品牌和優勢企業的行業，而凡出現甚至反複出現投資過熱的地區，似乎基本是投資回報率較高並更為發達的地區。

　　從經濟學意義來說，一個行業（地區乃至國家）要實現又好又快發展，最重要的是要經曆一個“市場開放和充分競爭”的過程。在這個過程中，由市場引發的企業競相投資和重複建設問題，似乎是不可避免的。但值得注意的是，在此過程中，市場這隻無形的手通過重複性的投資建設實際上解決了對一個產業乃至整個經濟體發展最為關鍵的三個問題：第一，優勢企業的“發現”問題。優勢企業必須經曆一個激烈市場競爭的“篩選”過程才能被“發現”、被培育，任何個人和包括政府在內的組織不能事先預知哪個企業是優勢企業。也隻有通過重複建設並進一步淘汰一批弱勢企業，優勢企業才得以最終勝出。第二，企業競爭力的學習和培養問題。“競爭力是通過競爭獲得的”。企業的製造、營銷、管理、研發、融資等能力，隻有在市場競爭的曲折經曆中才能真正學到並積累下來，企業的組織、機製、製度和文化，才能隨之逐步完善。第三，市場潛力的發掘和利用問題。競爭促進企業降低成本和價格，提高產品質量和服務，促進新產品普及，使大量的潛在需求得以轉化為現實需求。而競爭的前提就是重複建設，沒有重複建設則沒有之後的競爭。試想通過計劃手段“一廂情願”強製性地安排國民經濟某個行業或部門的生產能力和企業布局，改革開放30年的投資建設實踐證明，是行不通的，也是無效的。

　　改革開放30年來，與計劃經濟時期人們預期的結果正好相反，似乎越是重複建設和競爭激烈的行業，這個行業的競爭力反而越強，越是培育出了一批具備國際競爭力的優勢企業。從20世紀80年代的輕工行業、紡織行業，90年代的家電行業，到近年的計算機、重化工等行業，無不經過甚至反複經曆重複建設和激烈競爭的洗禮，而其結果是這些所謂的重複建設行業，反而提升了競爭力並培育了一批知名企業和名牌產品。如1993～1995年間，全國鍍膜玻璃行業每年上200多家企業，最多時全國有四五百家大大小小、各種工藝的鍍膜線，可謂出現了典型的“重複建設”問題。但10年後的現在隻剩下不足50家。而經過激烈競爭和淘汰後，出現了南玻、耀玻等少數幾家鍍膜“大頭”。又如，目前我國彩電行業的海信、海爾和長虹等彩電行業排頭兵，也無一不是從在經曆大量重複建設後的激烈市場競爭中脫穎而出的。再如，我國目前在諸多輕工、紡織乃至機電領域處於國際主導乃至絕對壟斷性的地位，也都是在大量投資、重複建設和激烈競爭後獲得的。反麵的教訓是，越是缺乏重複建設、競爭較小甚至壟斷性的行業領域，由於沒有經過重複建設和激烈競爭的洗禮，整個行業的競爭力反而不強，所謂的優勢企業甚至行業排頭兵，反而沒有形成國際競爭力。這方麵最典型的例子，可能就是我國的汽車行業。長期以來，我國汽車行業是計劃經濟色彩比較嚴重的行業，由於受到政府各種行政性的和非行政性的管製，其他投資者尤其是民營資本始終難以進入，傳統意義上的重複建設問題似乎很少發生。國家重點鼓勵和支持發展的幾大汽車整車企業集團，由於缺乏足夠必要的競爭機製，反而難以獲得足夠的競爭壓力和發展動力。目前，國內幾大所謂的汽車整車企業集團在很大程度上發展成為汽車行業的投資控股公司，而非具備國際競爭力的、具有知名品牌的汽車製造廠商，反而更像是跨國汽車企業在國內市場競爭的代言人。盡管在加入WTO後的近幾年國家大幅度調整了汽車產業的準入政策，放鬆了對汽車產業的市場管製，但由於失去了幾十年的市場競爭和淘汰過程，國內汽車市場基本已被外國企業或其實際上處於控製地位的中外合資企業占領，呈現出“國際企業競爭、國際品牌橫行”的格局。今後恐怕再也難以培育出能與跨國汽車公司相抗衡的優勢汽車企業和知名汽車品牌了。

　　此外，在從整體上有助於提高行業競爭力、培育優勢企業的同時，在很大程度上可以說，重複建設緣於市場供求關係，又反過來激發潛在的市場需求。

　　更進一步地看，在一個已經充分開放和競爭十分激烈，甚至呈現了產能過剩的市場，是否還需要重複建設，或者說，是否可以采取措施限製新增生產能力呢？要回答這個問題，首先要明確市場經濟與重複建設的關係。沒有重複建設就沒有市場競爭。即使在供過於求、生產能力過剩的情況下，新的生產能力的進入仍可能有其合理性。因為新的生產能力可以采用新的技術、工藝，生產出與已有產品具有一定乃至顯著差異的產品，如近幾年大量上馬的等離子彩電、液晶彩電與傳統顯像管彩電有很大區別，技術含量更高。如果幾年前我們限製這類更新換代性質的彩電產品投資的話，如今就看不到品質更佳且越來越好的等離子彩電和液晶彩電了。另外，即使是對同樣的無顯著差異的產品，在企業效率存在顯著差異的情況下，仍然沒有理由限製高效率的優勢企業進入，因為優勢企業能以較低成本或更完善的售後服務提供產品，並最終將既有的低效率企業淘汰出局。更進一步地說，產業結構調整和升級、企業效率改進和競爭力的不斷提高，在很大程度上是通過新的生產能力持續不斷的進入和反複淘汰實現的。從這點看，即使是對一個充分競爭、產能過剩的行業，新投資者的進入依然不應該受到限製，更不能采取行政性的措施加以限製。

　　總之，30年來的重複建設和反重複建設的曆程充分說明，競爭性領域的重複建設有其必要性和重要意義，試圖製止競爭性領域的重複建設，用計劃手段或以投資宏觀調控的名義，控製行業準入（尤其是控製不同投資主體的行業準入）、投資布局和生產能力，反而不利於行業的發展和產業效率的提高。

　　2.要製止行政性重複建設

　　當然，在肯定重複建設在工業化初期乃至中期階段具有客觀性、合理性和重要作用的同時，也必須注意的是，重複建設要浪費一定的社會資源，因而在具有自然壟斷性的基礎設施建設領域，嚴重重複建設應堅決杜絕，也不能過度超前建設。一般而言，為滿足經濟和社會持續發展的需要，基礎設施要適度超前建設，但脫離本地經濟社會發展需要的過度超前建設，用市場需求標準衡量，就是出現了不必要的重複建設。而實踐中，這種不必要的重複建設往往主要是由行政力量推動、主導的重複建設或行政不作為導致的，如近年來一些地區民用機場建設密度過大和開發區熱等問題就是地方政府直接推動的，而電信設施的重複建設問題，與其說是各電信企業相互競爭引起的，不如說是相關政府部門行政不作為導致的（見專欄9-2）。

　　專欄9-2 近年來我國行政性重複建設的典型領域

　　1.交通基礎設施

　　一是近年來，我國長江、珠江三角洲等沿海發達地區機場布點過於稠密、建設標準和規模偏高，機場建成後不能得到充分利用。目前，這種“機場熱”的趨勢仍沒有得到有效遏製，似乎還有向中西部地區城市蔓延的趨勢。二是一些沿海沿江地區新建、擴建大型深水泊位碼頭成風，部分地區碼頭密度過大，導致吞吐能力嚴重閑置。三是一些經濟發展相對落後的地區高估交通運輸需求，花費巨額資金超前修建高等級公路尤其是高速公路，建成後卻遠遠達不到設計車流量，且今後一個較長時期內也難以得到充分利用。

　　2.電信通信設施

　　全國尤其是一些東部地區光纜建設出現了重複建設問題。各主要電信公司為搶占市場，均花費巨資建立本係統的光纜傳輸網，幾家公司的光纜經常同路埋設，導致國家公用通信網資源大量閑置。而教育、廣電、交通等係統也在建設自己的光纜網。中國移動和中國聯通架線鐵塔並肩而立，使得本可多家公司合用的鐵塔隻承載本公司的基站天線，浪費大量土地和鋼材。而中國電信、中國移動、中國聯通、中國網通和中國鐵通5家運營商在新一輪電信行業重組中整合為3家後，均成為了“全業務”運營商，都可以在包括固網、移動在內的各領域投資經營。預計重組後的3家電信公司為了能夠在新的業務平台上取得競爭優勢，都會在各自薄弱環節加大投資力度進行電信基礎設施建設，意味著整個電信行業又很可能繼續進行本可以通過統一規劃、統一布局來有效製止的無謂的重複建設（注：工業和信息化部發布《關於推進電信基礎設施共建共享的緊急通知》，要求自2008年10月1日起，中國電信、中國移動、中國聯通三大運營商著手進行電信基礎設施共建共享工作，減少電信重複建設和資源浪費。希望該政策出台後能夠真正發揮作用）。

　　3.各類開發區

　　早幾年，全國很多地區打著經營城市和改善投資環境的旗號，出現了嚴重的“圈地運動”和“開發區熱”，導致大量土地閑置浪費，侵害農民利益。一些地區的重複建設之風還在發展“高新技術產業”和建設高科技園區的旗號下猛刮。如據有關部門不完全統計，全國已有80多個地區先後宣布要建設生物科技園或“藥穀”，一場“藥穀”建設熱潮在各地迅速蔓延。此外，“矽穀”、“光穀”以及各種各樣的“生物科技園區”也遍地開花，過度重複建設。近幾年，通過清理開發區熱和加強土地管理，開發區熱得到一定程度的遏製，但很多地區仍在打著高科技、環保、循環經濟、節能減排等各種名義，變相地進行“圈地運動”。

　　4.高新技術領域

　　“十五”以來，近幾年各省市高新技術產業發展規劃中，集成電路產業的同構性達35%，納米材料的同構性為48%，應用軟件係統的同構性為42.5%，計算機網絡為59%，軟件產業為74%。華東地區高新技術產業的布局更是集中在電子信息、光機電一體化、新材料、生物醫藥工程等領域。在過度重複建設的同時，一些地區的“高新技術產業”還存在著更為嚴重的低水平重複建設問題，一些高新技術企業並沒有形成自己的核心競爭力，沒有相應的科研開發實力，一些技術是對別人的克隆，甚至靠簡單引進生產線。

　　鑒於我國基礎設施和高新技術等領域呈現出的重複建設、超前建設問題，在很大程度上是由行政力量推動，甚至是由一些地方政府直接參與投資造成的，浪費了土地資源和投資資金，因而通常是低效率的，也損害了政府形象，今後應該堅決製止。行政性的重複建設，無論是在政府投資領域，還是非政府投資領域，並不是市場通過價格、供求關係等“無形的手”引導企業及其他市場主體投資決策的結果，在很大程度上是由行政指令代替市場主體自主決策造成的。更深層次的原因，在於各地不科學的發展觀、不正確的政績觀和盲目攀比跟風，而這恐怕是投資體製改革本身難以解決的。要從根本上解決行政性重複建設問題，除了進一步深化投資、融資體製改革外，更依賴於行政管理體製、人事製度和政府管理體製等相關體製的不斷改革和完善。