中國投資30年

第二節 抑製投資過熱的五次緊縮性調控

　　改革開放30年來的五次經濟過熱對應著五次投資過熱，抑製投資過熱的緊縮性調控大致可劃分為1978～1981年（1980年）、1984～1985年（1985年）、1986～1989年（1988年）、1992～1996年（1993 年）和2003～2007年（2003年）五個時期。

　　1.1978～1981年

　　1976年，粉碎“四人幫”、“文革”結束時，因十年動亂、停產鬧革命，國民經濟已到崩潰邊緣，從管理層到學術界，普遍有一種要把耽誤的時間搶回來的急切心情。1976年後，經濟得到了較快恢複。正是在這種發展經濟的急迫心情和現實的恢複性增長下出現的急躁情緒，引發了此輪過熱。

　　（1）投資和經濟過熱的原因。經曆過長期動亂後，經濟的恢複性增長使管理層普遍有一種莫失良機的心情，加之對經濟發展的客觀規律缺乏認識，管理層希望快上項目、多上項目。1978年，中共十一屆三中全會上確認的“1979、1980兩年的國民經濟計劃安排”，燃料短缺1500萬噸；鋼材、木材、水泥供應滿足不了450億元基本建設投資的需要；有50億元財政收入指標地方不接受，要由財政部背起來；外匯收支差額達98億美元，計劃借用外資高達100億美元。

　　1978年，國家預算節餘10.1億元，但1979年預算赤字猛增至206億元，為國民生產總值的5.2%。貨幣信貸迅速擴張，現金供給增長率從1978年的9.7%猛增到1979年的24.4%和1980年的25.5%；銀行信貸餘額增長率從1979年的10.2%上升到1980年的18.3%。

　　1979年，國家大幅度提高8種農副產品收購價格。與此同時，城市職工工資調整和部分獎金放開，職工工資總額與調整前相比增加了200億元，加上獎金以及其他收入的放開，需求大大超過原定計劃。在這種情況下，財政赤字快速增長，財政向人民銀行透支彌補赤字。

　　在這一經濟背景下，盡管當時大部分商品價格由政府管製，但零售物價指數從1978年的0.7%上升到了1979年的2.0%，1980年進一步上升到6.0%。

　　（2）主要調控措施。

　　確立“調整、改革、整頓、提高”的工作方針。麵對不斷上漲的物價形勢和過大的基本建設規模以及經濟建設中仍然存在的急於求成、追求不切實際的高指標和盲目擴大建設規模的傾向（當時，管理層對減少投資項目、壓縮投資規模仍有很大爭議）。同時，鑒於經濟管理體製存在著許多缺陷，妨礙各方麵積極性的發揮，且相當多的企業管理落後，生產秩序不正常，在生產、建設、流通、分配等領域中都存在著不少混亂現象，嚴重影響經濟效益的提高。1979年4月召開的中央工作會議決定，從1979年起用3年時間，進行“調整、改革、整頓、提高”。

　　控製物價上漲。為了控製物價上漲，1980年底，國務院相繼發文，對各省、市、自治區製定臨時價和協作價、對重要產品和大中型企業（或國務院主管部門指定的企業）產品的價格、對浮動價格作出具體規定。要求企業按國家政策規定可以自銷的重工產品，銷售給物資部門和商業批發部門的，應執行規定的出廠價格，銷售給生產、基建單位和商業零售單位的，可按出廠價格或供應價格執行。並要求各地區根據文件精神，結合本地區具體情況製定具體實施辦法。

　　嚴格控製投資規模。1982年12月通過的“六五”計劃對控製投資總規模，保證重點建設和技術改造進行了嚴格規定。為了切實貫徹實施“六五”計劃，1982年12月24日，國務院發布《關於嚴格控製固定資產投資規模的補充規定》，主要內容包括：嚴格按照計劃控製固定資產投資規模。非特殊情況一般不能再追加投資和項目。個別必須追加的，應經國家計委統一平衡後，報請國務院審批。自籌投資的來源必須正當，超過批準自籌投資指標的要加收能源交通重點建設基金。嚴禁用任何形式向銀行攤派投資貸款，嚴禁挪用流動資金、亂攤成本或截留上交的財政收入作為自籌投資。銀行必須嚴格按照計劃進行撥款和發放貸款。各地區、各部門都不得辦理信托投資業務。財政、銀行要加強對固定資產投資與貸款的審查監督。

　　加強信貸管理、控製貨幣發行。在前兩年緊縮效果不夠令人滿意的情況下，1981年1月29日，國務院發布《國務院關於切實加強信貸管理，嚴格控製貨幣發行的決定》，要求嚴格信貸管理，堅持信貸收支平衡，切實保證貨幣發行權集中於中央。嚴格任何單位和個人不得挪用流動資金搞基本建設，所有企業不得用銀行貸款彌補虧損。凡是國家決定停建緩建的建設項目，生產有關設備的企業，要立即停止生產，銀行要停止有關貸款。

　　通過壓縮固定資產投資和基本建設項目，減少國防經費和行政管理費用，加強銀行的信貸管理，控製物價上漲等治理整頓措施，通貨膨脹從1980年的6.4%下降至1981年的2.4%，並於1983年初達到穀底（1.5%）。

　　總的來說，1979～1981年經濟過熱的根本原因在於計劃經濟體製中的計劃冒進，調整政策隻能是計劃手段或行政性措施，稱不上是市場經濟中規範意義上的宏觀調控。

　　2.1984～1985年

　　到1984年時，農村改革的顯著成效和前一個時期推行的經濟體製改革措施，極大地鼓舞了全社會發展經濟的熱情。由於金融機構行為缺乏約束，貨幣供給失控，總需求急速膨脹。

　　（1）投資和經濟過熱的原因。1982年9月召開的中國共產黨第十二屆全國代表大會，明確了從1981年到20世紀末20年間中國經濟建設總的奮鬥目標，即在不斷提高經濟效益的前提下，力爭使全國工農業年總產值翻兩番。到1984年上半年，農村改革取得了巨大成就，同年9月召開的十二屆三中全會討論並通過了《中共中央關於經濟體製改革的決定》，確立了社會主義商品經濟的改革方向、性質、任務和方針政策。再一次激發了全社會改革、發展的熱情。各地開始為“翻兩番”大幹快上，經濟過熱的苗頭再次顯現。

　　當時的專業銀行“存款向上交、貸款向上要”，中央銀行以上年貸款實際發生額為基數確定專業銀行的貸款額度。新獨立或新成立的各家銀行紛紛出現了競爭性放貸、送貸款上門、人為擴大基數的局麵。這種局麵導致貨幣供應快速增長，物價水平從1984年下半年開始明顯上升。

　　（2）主要調控措施。

　　統一思想。從1985年上半年開始，國務院連續召開3次省長會議，要求嚴格控製信貸和工資獎金的發放，實行財政、信貸雙緊政策。但因認識上的分歧和利益上的矛盾，有關政策措施並沒有得到有效落實。但9月下旬中共黨代會召開後，各部門、各地區的思想認識逐漸趨於統一。

　　控製固定資產投資過快增長。盡管1981～1983年物價已經從1980年高點下降（1980年商品零售價格指數為6.0%，1981年、1982年和1983年分別下降為2.4%、1.9%和1.5%），但各地投資建設和發展經濟的積極性仍然很高，1982年，投資增速達到26.8%。1983年6月，中央工作會議要求堅決刹住1982年以來基本建設投資增長過猛的勢頭，保證國民經濟穩定發展，集中財力、物力加強重點建設。同年7月，國務院發布《國務院關於嚴格控製基本建設規模，清理在建項目的緊急通知》，要求抓緊檢查、清理基本建設投資規模，認真清理在建項目，嚴格控製新開工項目，嚴格控製更新改造項目，加強財經紀律。1985年4月，國務院再次發布《關於控製固定資產投資規模的通知》（國發[1985]54號），並轉發中國人民銀行《關於控製1985年貸款規模的若幹規定》，目的主要都是為了控製固定資產投資過快增長。

　　治理經濟環境、整頓經濟秩序。1984年財政支出迅猛增長，各方麵要求追加支出的呼聲很高，到1984年10月底投放貨幣114億，已超過全年投放80億元的計劃指標。這種形勢下，國務院年底發文要求各地增加市場供應、擴大貨幣回籠；積極組織財政收入，把該收的錢收上來；加強信貸管理，控製信貸投放；嚴格控製財政支出。

　　為了加強金融信貸管理、保證經濟體製改革的順利進行，1985年6月，國務院發文要求各級人民銀行要加強對專業銀行和其他金融機構的業務領導，嚴格執行政策法令和金融信貸製度，對一切違背中央和國務院有關金融信貸規定的錯誤做法，銀行部門有權拒絕執行；這些部門由於堅持國家金融信貸製度，而被當地領導刁難、“穿小鞋”以致受到錯誤處理的，必須追究有關領導人的責任。同年12月，人民銀行開展了信貸檢查。

　　經過治理整頓，各項宏觀經濟指標逐步趨近正常值。CPI從1984年的9.3%下降到1985年的6.5%，投資增速大幅下降，從1984年的33.04%下降為1985年的20.03%，經濟增速也從1984年的13.5%回落到1985年的8.8%。

　　3.1986～1989年

　　前一個時期投資過熱的勢頭雖然得到了扼製，但前期已建成的建設項目需要流動資金，全社會發展經濟的積極心情仍然高漲，在對經濟形勢盲目樂觀的情緒引導下，1986年又開始經濟重新過熱。

　　（1）投資和經濟過熱的原因。因前期大量基建項目已經上馬並陸續完成，原材料、能源供應緊張。同時，因信貸資金的大部分用於固定資產投資，企業流動資金變得極其短缺。受此影響，1986年一季度，工業生產隻增長了4.4%，2月份甚至出現GDP的零增長。在這種情況下，許多地方政府和企業紛紛強烈要求放鬆信貸，部分經濟學者也認為前期的財政、信貸雙緊政策破壞了剛剛開始的經濟“起飛”。在各方麵的壓力下，從1986年第二季度起，人民銀行重新開始大幅度放鬆貨幣信貸投放。

　　1988年的“中央1號文件”認為“1987年實現了有效益的增長，速度高而無通貨膨脹的危險”，但實際上1987年第四季度從農產品開始的漲價風，正在向其他領域擴散。進入1988年以來，交通、生產資料供應的“瓶頸製約”日趨嚴重，4月份的儲蓄出現了負增長，表明通貨膨脹預期正在形成（隻是由於計劃部門的價格控製，使得通貨膨脹隱性化），經濟出現明顯過熱。

　　1988年5月上旬，中央常委會議仍然決定，在此後五年中實現價格和工資改革“闖關”。這在很大程度上直接導致了物價的過快增長。到1988年中，M1和M2的增長速度很快達到了33%和29%，下半年全國零售物價指數同比攀升至26%，城市甚至普遍出現商品搶購風潮。

　　（2）主要調控措施。

　　控製物價上漲。1987年5月，針對當時生產資料和帶有壟斷性的行業亂漲價、亂收費相當嚴重，帶動整體物價上漲的狀況，在國務院統一要求下，管理部門對國家管理的生產資料價格、交通運價和收費標準，對生產企業按照國家下達的指令性計劃生產和調撥產品的價格，以及對實行國家指導性計劃的產品的價格，進行了整頓。部分省、自治區、直轄市物價部門會同主管部門，對按國家規定企業可以加價自銷的生產資料核定最高限價。同時，采取措施控製社會集團購買力。

　　控製貨幣投放。1988年下半年，各地政府、各部門進一步加強貨幣、信貸的集中管理，前一個時期強迫銀行發放貸款或阻撓銀行收回到期、逾期貸款，未經人民銀行總行批準擅自成立或變相成立金融機構的行為，得到有效扼製。人民銀行會同有關部門對各地已經成立的各種信托投資機構進行清理整頓。各省、自治區、直轄市的信貸計劃和貨幣發行計劃，實行行政首長負責製。

　　1988年7月，人民銀行法定存款準備金從12%提高到13%。1988年第四季度，推出了定期存款的保值貼補措施。1989年，提高利率，壓縮固定資產投資規模，凍結部分生產資料和生活必需品價格，對部分商品實行專營和控購，控製職工貨幣收入增長，嚴格限製銀行信貸規模。

　　壓縮投資規模。1986年7月9日，國務院出台《國務院關於控製固定資產投資規模的若幹規定》（國發[1986]74號），要求根據不同情況，對全社會固定資產投資分別實行指令性計劃和指導性計劃（此前僅針對全民所有製單位投資）。要嚴格控製全民所有製單位的基本建設投資，對更新改造投資要加強引導和管理。對城鄉集體所有製單位和個體投資要采用適當的方式進行指導和管理。對固定資產投資征收土地占用稅。清理在建項目，凡資金、材料不落實的，建設和生產條件不具備、不配套的，投資效益差、技術工藝落後的以及不必要的重複建設項目，都應停建或緩建。各部門和各地區實際完成的年度基本建設投資總額超過國家下達計劃規模的，要按超過的投資數核扣下一年度自籌基本建設計劃指標。

　　兩年後的1988年9月24日，國務院又發布《關於清理固定資產投資在建項目、壓縮投資規模、調整投資結構的通知》。該通知指出，全社會固定資產投資增長很快，是造成通貨膨脹的重要原因之一。並提出，為了抑製通貨膨脹，為價格、工資改革創造條件，決定開展一次全社會固定資產投資的清理工作，大幅度壓縮投資規模，進一步調整投資結構。通知還要求，保證能源、交通、通信、重要原材料和農業等短線產品項目，壓縮一般加工工業長線產品項目；保證國家計劃內安排的、各方麵配套條件已落實的項目，停建計劃外項目；保證必需的生產性建設項目，壓縮非生產性建設項目，特別是樓堂館所建設項目；保證重要引進技術、列入國家計劃的重大企業改造和生產市場急需產品所必需的技術改造項目，壓縮一般技術改造項目，特別是以外延擴大再生產為主的項目。凡按通知清理原則要停建的項目，建到一定部位，自1998年12月1日起，銀行停止撥款（包括貸款資金），物資部門停止供應材料，電力部門停止供電，施工管理部門吊銷施工執照，工商管理部門收回籌建許可證，施工單位撤離施工現場。

　　治理整頓與深化改革。1988年9月26日，中共十三屆三中全會作出“治理經濟環境、整頓經濟秩序、全麵深化改革”的決定，要求把1989年、1990年兩年改革和建設的重點突出地放到治理經濟環境和整頓經濟秩序上來。

　　經過治理整頓，投資和經濟過熱的勢頭得到扼製，CPI從1988年的18.8%下降至1989年的18.0%，商品零售價格指數從1988年的18.5%下降為1989年的17.8%。投資增速從1988年的25.4%下降為1989的-7.2%，經濟增速從1988年的11.3%下降到1989年的4.1%。

　　4.1992～1996年

　　進入20世紀90年代後，各方麵對推進體製改革，加快經濟發展都懷著十分急迫的心情，受鄧小平同誌南方談話精神的鼓舞，全社會投資建設的熱情高漲。在地方政府、國企行為缺乏必要的監督與約束機製，以及經濟和金融秩序還比較混亂的背景下，經濟迅速走向過熱。

　　（1）投資和經濟過熱的表現。1992年和1993年投資增速分別達到25.3%、27.8%（按可比價計算）。投資過熱的同時消費過熱。同期物價指數大幅攀升，CPI從1992年開始連續五年分別上漲到6.4%、14.7%、24.1%、17.1%和8.3%。煤炭、電力、運輸緊張，糧價上漲。貨幣信貸快速增長。與此同時，進出口失衡，人民幣貶值。

　　（2）經濟和投資過熱的原因。引致投資過熱的重要原因，是地方政府投資饑渴下的不規範行政行為。政府直接辦國企，對國有企業同時擁有所有權和經營管理權，且國有投資和國有經濟比重大（1993年國有投資占全社會投資比重為60.6%）。出於政績、地方財政收入考慮，加之缺乏投資責任約束，地方政府調動一切可以支配的資源，層層辦開發區、上項目。有的省集資總額已占到銀行各項存款總額的20%。1992年底，12個省共拆借資金3123億元。1991年底，全國開發區117個，到1992年底增加到2700多個。

　　不規範的行政行為還導致金融秩序混亂，如亂設金融機構，銀行之間亂拆借、儲蓄大戰、非法集資嚴重，造成儲蓄大幅度下降，大量資金體外循環，金融風險劇增。

　　此外，經過15年的改革開放，全國經濟實力增強，尤其是東部沿海地區經濟發展水平顯著提高，這使部分同誌認為已經具備高速增長的條件。鄧小平同誌的南方談話，破除了多年來禁錮人們思想的理論迷信和思想束縛，極大地激發了社會各界加快發展的積極性。

　　（3）主要調控措施。

　　統一思想認識。對1992年第一季度出現的過熱勢頭，部分同誌擔心如果采取緊縮性措施使經濟降溫，會影響貫徹落實中共十四大決議和鄧小平同誌南方談話精神。中西部地區的部分同誌認為隻是東部過熱，是“你熱我不熱”。但中央領導對是否過熱的判斷十分清醒，並為此做了大量統一認識的工作。

　　1993年1月，鄧小平在會見上海負責幹部時說，要注意穩妥，避免損失。同年3月，中央召開各省省委書記和省長會，討論製止亂集資、亂拆借、房地產熱和開發區熱等問題。同年4月1日，中央再次召開經濟情況通報會，江澤民、李鵬、朱鎔基到會講話，提醒要注意吸取曆史上造成幾次較大經濟波折的教訓，既要加快發展，盡力而為，又要從實際出發，量力而行。

　　控製貨幣投放。央行動用了上調存款準備金利率、超額準備金利率、再貸款利率、再貼現利率和金融機構法定貸款利率等貨幣政策工具。但沒有動用存款準備金率，原因是，投資過熱中的貨幣供給過多並不是央行貨幣發行增長過快，而是相當部分資金通過非法集資在銀行體外循環。消除過熱的釜底抽薪之法，就是運用行政手段整頓混亂的金融秩序和經濟秩序，同時配合以緊縮性的貨幣政策。

　　采取綜合措施，整頓經濟和金融秩序。1993年初，國務院為了製止亂集資、違規建開發區等違規行為，發布治理整頓規章，同時派出檢查組，到重點地區督促落實。

　　1993年中，在前期充分調研的基礎上，決策層出台16條調控措施，控製貨幣、製止違規拆借和亂集資、加強房地產市場的宏觀調控、清理在建項目、抑製物價總水平過快上漲。文件發布後，由主要領導分片召開會議，提出具體落實措施。同年7月初，召開了全國金融工作會議，並宣布朱鎔基兼任中國人民銀行行長，以便更好地貫徹落實“16條措施”。為了整頓價格的無序行為，抑製物價總水平過快上漲，管理部門加強了對居民基本生活必需品和服務價格的監管。

　　在保持經濟繼續較快增長的同時，通貨膨脹得到了有效扼製。1992～1996年，GDP增速分別為14.2%、14.0%、13.1%、10.9%、10%，逐年下降；同期投資增速分別為44.4%、47.8%、26.5%、15.5%、12.9%，也逐年大幅下降；同期CPI分別為6.4%、14.7%、24.1%、17.1%、8.3%，下降明顯。1996年，對外貿易順差122億美元，城鎮登記失業率3%。1997年，情況進一步改善，CPI下降至2.8%，對外貿易順差增加到403億美元，外匯儲備增長至1339億美元。

　　5.2003～2007年

　　相關體製改革不到位，政府行為不規範，粗放型經濟增長方式，國際製造業大規模向中國轉移以及前一個時期擴張性經濟政策沒有得到及時調整，使部分行業特別是高耗能、高汙染和資源性行業的投資高速增長，給經濟的平穩運行帶來風險。從2003年開始，中央政府啟動了旨在抑製投資過熱的新一輪調控。

　　（1）投資過熱的表現。2003～2007年投資增速分別達到25.0%、20.1%、24.0%、22.1%、20.2%（按可比價計算），工業品出廠價格指數及原材料、燃料和動力購進價格指數，出現了不同程度的較大幅度上漲。貨幣信貸快速增長，電力、煤炭、運輸緊張，糧價上漲，房地產投資快速增長。

　　部分行業如礦產資源開發、焦炭、電站、鋼鐵、電解鋁、水泥等行業的投資過快增長，帶來工業品價格及原材料、燃料和動力購進價格的較大漲幅，但2003～2006年CPI分別僅為1.2%、3.9%、1.8%、1.5%，商品零售價格指數也分別僅為-0.1%、2.8%、0.8%和1.0%，並未顯現出明顯過熱。2007年後，CPI雖然有了較大幅度的上漲，但主要是食品價格上漲，核心CPI並不高。

　　（2）投資過熱的原因。地方政府行為不規範仍然是引發此次投資局部過熱的重要原因。盡管政府與國企的關係以及國企行為方式發生了變化，國有投資及國有經濟比重也有大幅度下降（2003年，國有投資占全社會投資比重為39.0%），但地方政府在推動此次投資局部過熱中仍發揮了明顯作用。這表現在：一是地方政府利用手中掌握的資源和政府信用，通過各種投資開發公司，從產權約束較弱的國有金融機構獲得資金支持，如大規模授信和打捆貸款。二是對消耗與排放、土地、規劃、員工保障等涉及公共利益的管理履職不力，默許、放縱甚至鼓勵企業損害公共利益，間接推動投資高增長。三是少數地方政府與開發商合謀炒高房價，推動地價上漲，增加土地收益，再將這部分收益用於城市建設甚至大搞形象工程，直接推動投資增長。

　　與前一次投資過熱不同的是，此次投資局部過熱時，盡管國企和國有金融機構的預算約束仍不完善，但經過十多年的改革，國企投資和國有銀行信貸管理已形成了一定的責任約束，與十多年前相比，行為已有所規範。特別是，地方政府已不能如十多年前那樣，直接指揮國有金融機構。此外，投資主體多元化格局已經形成，非國有投資占全社會投資比重已超過60%。

　　（3）主要調控措施。

　　發揮貨幣政策的作用。為了應對過大的流動性，有關管理部門將調節基礎貨幣功能最強的存款準備金率分15次上調了共10.5個百分點（截至2008年6月25日），對緊縮貨幣供應量、抑製過旺的投資需求起到了重要作用。

　　除存款準備金率、利率和加強窗口指導外，公開市場操作這一成熟市場經濟中最重要的貨幣調節工具，在最近一次的投資調控中發揮了重要作用。在最近一次的投資調控中，央行根據外匯占款大幅增長且剛性強、財政庫款隨機變化、現金的季節性特征和商業銀行超額準備金需求下降等特點，靈活掌握操作力度和節奏，通過優化搭配操作工具和對衝操作，回籠和投放基礎貨幣，減緩市場利率波動。2006年，僅全國銀行間市場債券質押式回購交易，成交金額合計達26萬億元。

　　將利率調整與利率市場化改革結合起來，起到了以改革促進發展、以發展推進改革的功效。根據緊縮部分行業投資過熱的需要，央行於2004年1月1日大幅度擴大金融機構貸款利率浮動區間，商業銀行、城市信用社貸款利率浮動區間擴大到[0.9，1.7]，農村信用社貸款利率浮動區間擴大到[0.9，2]；3月25日，實行再貸款浮息製度；10月29日，原則上放開除城鄉信用社以外的金融機構貸款利率上限，城鄉信用社貸款利率浮動上限擴大到基準利率的2.3倍，實行人民幣存款利率下浮製度。

　　建立由市場供求決定金融機構存、貸款利率水平的利率形成機製，是市場機製在金融資源配置中發揮基礎性和主導性作用的前提。結合金融機構改革進程，在調控投資局部過熱中逐步放開對利率的控製，從短期看，可以發揮商業銀行根據市場信息配置信貸資金的優勢，通過金融機構的市場行為抑製部分過熱行業的信貸供給；從長期來看，可以促使金融機構按照風險與收益對稱原則，建立信貸資金完善的科學定價製度，逐步建立健全央行的利率調控體係。

　　貨幣政策配合產業政策對抑製部分行業的投資過熱發揮了重要作用。央行、銀監會、國家發改委等部門密切配合，要求各金融機構按照政策要求，調整信貸結構，把握信貸投向，采取切實有效的措施限製對鋼鐵、電解鋁、水泥等過熱行業的貸款，防止盲目投資和低水平重複建設，並積極配合當地政府和有關部門做好投資過熱行業的清理整頓工作。

　　為了抑製房地產行業的過度需求，2003年，央行發文要求商業銀行落實房地產信貸政策，防範信貸風險。2005年3月17日，將住房貸款優惠利率回調到同期貸款利率水平，規定下限利率水平為相應期限檔次貸款基準利率的0.9倍，商業銀行法人可根據具體情況自主確定利率水平和內部定價規則；對房地產價格上漲過快城市或地區，個人住房貸款最低首付比例由20%提高到30%；2007年9月，再次調高個人住房貸款利率，提高第二套以上住房首付比例。2006年，相關部門還就外商投資房地產市場準入、加強外商投資企業房地產開發商經營管理、境外機構和個人購房管理等發文，並落實監管責任。

　　注重治本的法律製度建設。對企業投資、生產經營中的外部行為依法進行監管，是市場經濟國家的普遍做法，也是政府彌補市場失靈的必要行為。管理部門通過嚴格執法來規範項目和企業的消耗與排放行為，也是最近一次調控的顯著特點。

　　針對部分行業和地區盲目投資低水平擴張問題，從2003年4月份開始，國家發改委從健全法規入手，對鋼鐵、有色金屬、基建、建材、石化、輕工、紡織、醫藥、印刷等投資過熱行業以及火電、石油、印染、造紙、啤酒、酒精等行業，就涉及企業投資與生產經營的環保、安全、能耗、水耗、技術等，先後發布（或與相關部門聯合發布）了一係列產業政策，規範企業的市場行為。

　　為了落實上述政策，2004年4月，國家發改委與人民銀行和銀監會聯合發文，要求加強產業政策和信貸政策的協調配合，從資金源頭上抑製過熱行業的盲目擴張。2004年6月，國家發改委與相關部門聯合發文，對不同產業和領域采取差別化的土地供給政策，通過控製供地抑製部分過熱行業。從2005年初開始，相關管理部門下調或取消了煤炭、煤焦油、部分鋼材品種、稀土、石蠟等產品的出口退稅政策，將氧化鋁（含鋁礦砂）和鐵合金礦列入加工貿易禁止類目錄，降低或限製這些過熱行業的出口需求。

　　產業政策作為一種中長期政策，在投資領域的政策功能主要是引導投資結構。此次通過產業政策強化投資管理，既對抑製當前的投資局部過熱發揮了積極作用，又可對投資平穩運行發揮長期的、製度性的功效。

　　審慎運用行政手段。行政手段是解決因行政機關不作為（如上項目不按規定進行環保評估）、違法作為（如亂建開發區）的必要的、有效的手段。由於行政管理體製特別是幹部人事管理體製改革不到位，各層級政府財權事權關係不對等，曆次投資過熱的背後都有地方政府的身影。要緩解和消除行政因素對投資過熱的影響，中央政府不得不動用行政手段治理地方政府不規範的行政行為。

　　地方政府在1992～1996年的投資過熱中所起作用較大，這決定了當時調控投資過熱時行政力度較大，如在整頓金融秩序和項目清理中，大量政府投資的違規項目被停、緩建。而最近一次調控中，地方政府推動投資過熱的作用已有所減少，管理層根據這種變化，慎重地運用行政手段，並充分注意依法行政。行政手段的審慎性體現在以下兩個方麵：

　　第一，行政手段主要表現為合規性檢查。如2003年2～7月整頓土地市場秩序中，全國清理出開發區6015個，撤銷違規開發區3763個，退回土地麵積1600多平方公裏，這些被撤銷的開發區，都是各級地方政府違規越權，擅自設立的開發區。又如，自2000年3月開始，管理部門對國家明令禁止，違反法律法規，不符合環保規定、城市規劃、用地法規的礦產資源開發、焦炭、電站、鋼鐵、電解鋁、水泥、在建黨政機關辦公樓等行業的在建項目和企業的生產經營行為，進行執法檢查。上述檢查和執法均以現有法律法規為依據，盡管表現為行政行為，但實質上是執法，屬法規手段。

　　第二，通過行政命令叫停某些有違公共利益的項目。如2004年暫停城市寬馬路大廣場建設項目，嚴格控製政府新建辦公樓項目等。這些行政行為的目的在於製止部分地方政府損害群眾利益的行為，維護公共利益，是中央政府的職責所在，有充分的法理依據。

　　運用行政手段幹預投資時的審慎行為和依法行政，在以往投資調控中都少有，這無疑是法治觀念增強和依法執政的重要表現。

　　積極推進體製改革，完善體製基礎。經過多年準備與努力，在最近一次調控中，項目審批製改革取得了突破性進展。2004年7月16日頒布的《國務院關於投資體製改革的決定》及相關配套法規，從法律意義上確立了企業的投資主體地位，並對完善政府投資體製、規範政府投資行為，加強和改善投資的宏觀調控和監督管理進行了具體規定。從長期看，該《決定》的實施有利於建立市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸的符合市場經濟體製要求的投資體製，有利於投資的長期平穩運行。

　　2003年8月，十屆全國人大常委會通過《中華人民共和國行政許可法》，同年10月，中共十六屆三中全會通過《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，2003年12月，在全國實行省以下土地垂直管理體製。這些改革措施的出台，對完善投資平穩運行的製度基礎，規範投資領域的市場行為，已經並將繼續發揮重要作用。

　　此外，利用兌現加入WTO承諾的機會推進包括投資審批在內的行政審批製改革。2003年3月，國務院在2002年11月第一批取消789項行政審批項目的基礎上，又取消406項行政審批項目，另將82項行政審批項目作改變管理方式處理，移交行業組織或社會中介機構管理。

　　此間還穩步推進了電信、電力、郵政、鐵路等壟斷性行業的改革，深化了電價、民航運價、水價和藥品價格的改革，改革了匯率形成機製。

　　（4）調控成效。抑製局部過熱的調控至2006年取得了明顯效果，CPI從2004年的3.9%下降至2006年的1.5%，投資增速也有所下降（從2004年的24.4%下降到2006年的22.5%），GDP仍保持了11.1%的增長速度。

　　2007年，受農產品主要是生豬價格的上漲、南方大範圍的自然災害、國際能源價格和重要原材料價格上漲等供給因素的影響，CPI重新上升到4.8%，投資也上升到24.8%，GDP增速比前年略有增長（11.4%）。國民經濟和投資仍在偏快的軌道上運行。

　　2008年下半年後，國內外經濟形勢出現了明顯變化，經濟運行呈現下行趨勢，決策層及時將宏觀調控從前一個時期的“雙防”轉為“一保一控”。