中國投資30年

第五節 近期投資體製改革的趨勢展望

　　投資體製改革的總體目標是按照完善社會主義市場經濟體製的要求不斷加快改革進程，逐步建立起適應市場經濟體製要求的，包括以計劃控製為核心的政府投資管理體製，以法律法規、政策引導、社會管理為核心的企業投資管理體製，以及以經濟手段、法律手段為主導、以必要的行政手段為補充的間接調控體係在內的新型投資體製。近期深化投資體製改革，仍以全麵落實《國務院關於投資體製改革的決定》為主要內容，以完善政府投資管理體製為重點，穩步推進和實施已經提出的各項改革措施，確保《決定》所提出的改革目標的實現。

　　1.完善政府對企業投資項目的管理，進一步擴大企業投資自主權

　　對非限製和非重大企業投資項目，逐步放棄現行的前置性強製備案製度，實行企業按法律規定在政府相關部門登記項目信息的製度。這項改革的前提是，製定和頒布以收集企業投資項目信息為目的的“企業投資項目信息登記法”，通過立法明確政府和企業在投資項目信息收集和登記過程中的權利和義務，逐步使投資項目信息登記變成企業遵紀守法的自覺行為。與此同時，充分利用現代網絡信息技術，倡導網上信息申報，方便企業，提高效率，增加政府信息透明度，最終實現政府主要依靠法律收集企業投資項目信息。

　　根據企業投資項目的不同類型和投資主體性質，進一步完善政府對限製類和重大類企業投資項目的核準製管理方式。一是對於企業投資建設的限製類項目，不論其所有製性質，仍按國家發改委頒發的《企業投資項目核準暫行管理辦法》規定的9條內容進行核準。二是對重大項目，則根據企業投資主體性質和投資領域區別對待：民營企業、國有企業投資建設重大項目和外商投資企業投資於競爭性行業的重大項目，無須對其是否“影響我國經濟安全”方麵的內容進行核準。民營企業投資建設的一般競爭性行業的重大項目，不必要求其必須滿足國家相關發展規劃和宏觀調控的要求，相關核準內容可予取消。民營企業投資建設的基礎設施、社會事業以及資源能源開發、基礎原材料、支柱產業、裝備製造業的重大項目，其核準仍應包括滿足國家相關發展規劃和宏觀調控要求等方麵的內容。三是對國有企業來說，由於其運用的是國有資產和國有投資，在當前國有投資責任“軟約束”尚未得到根本解決，其投資責任通常仍然要由政府和社會承擔的情況下，國有企業無論是投資競爭性行業還是基礎設施、基礎產業、支柱產業和社會事業的重大項目，在項目核準應包括滿足國家相關發展規劃和宏觀調控要求等方麵的內容。四是對外商投資企業投資建設的國內基礎設施、社會事業以及資源開發、基礎原材料和支柱產業、高新技術產業的重大項目，在項目核準時應按照現行《企業投資項目核準暫行辦法》規定的9條內容，全方位進行審核和批準。對外資並購上述領域的行業排頭兵，還應進一步強化反壟斷、產業安全方麵的審查。

　　切實拓展企業投融資渠道，解除企業投資和融資麵臨的非必要的法律法規限製。例如，修改阻礙基礎設施項目直接上市融資的相關法律法規，鼓勵基礎設施項目通過資本市場籌集建設資金；廢除不允許非公有製企業申請使用國外貸款的規定；修訂《保險法》，鼓勵保險基金間接投資基礎設施和重點工程項目；等等。切實消除目前製約企業投資的體製性障礙，拓展企業投資和融資渠道的改革措施才能落實。

　　2.建立和完善以計劃控製為主要手段的政府投資管理機製

　　強化政府投資的計劃管理和規劃管理。政府投資計劃管理的範圍，要逐步拓展到所有政府部門運用的財政性資金及其投資項目；以中長期投資計劃和發展規劃為指南，製定政府投資重點領域的專項建設規劃，作為對政府投資項目進行決策時的依據；建立以投資規模和負債規模為主要內容的中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的調節和控製機製，做到既調動各級政府從事公共投資的積極性，又有效防範盲目投資擴張和財政風險。

　　準確界定政府的投資範圍。要按照實施科學發展觀、建設“和諧社會”的要求和建立公共服務型政府的要求，盡快將政府投資重點由經濟建設領域轉移到社會發展領域，從經營性投資領域轉向非經營性、公益性的公共投資領域。政府投資應主要用於政權建設、科技、教育、醫療、文化、社會福利和生態環境保護領域的投資項目，切實滿足社會不斷增長的對政府提供充分、優質、高效公共服務的迫切要求。

　　按照投資事權與財權相對應的原則，逐步理順中央政府與地方政府的投資事權分工。要根據推進政府行政管理體製改革、建立公共服務型政府的要求，按照推進財政體製改革、建立公共財政體製的進展情況，根據投資財權與事權相匹配的原則，進一步理順中央政府和地方政府的投資事權，切實解決目前中央政府投資財權與事權不相適應，中央政府投資包攬過多、覆蓋麵過寬的問題。應當大幅度提高國家審批、核準項目的規模（限額）標準，縮小投資審核範圍，下放投資審核權限。國家規劃內和年度計劃規模內的固定資產投資項目，除極少數須報國家發改委審批、核準或由國家發改委審核後報國務院審批外，區分不同情況由地方政府、行業主管部門自主決策或審批，更好地發揮地方政府、行業管理部門在投資管理方麵的作用。

　　切實推進政府投資項目的科學化和民主化決策的進程。在現行的政治體製框架內，通過改革政府投資項目決策程序，使各級人民代表大會參與決策過程；建立政府投資項目決策聽證製度，重大政府投資項目決策，要廣泛聽取和征集各方麵專家、行業主管部門以及有關社會公眾尤其是利益群體的意見。

　　3.完善政府投資決策負責製和責任追究機製

　　加快建立和完善政府投資決策負責製。進一步明確政府投資項目的責任主體，對經營性政府投資項目，由經授權的國家投資主體（國有獨資公司或國有控股企業）承擔投資責任。對非經營性政府投資項目，加快推行以政府集中統建或政府工程采購為主要內容的多種形式的“代建製”。實施“代建製”的政府投資項目，其投資責任主要由代建單位承擔。

　　健全對國有企業投資的責任約束機製。一是對國有企業和國有控股企業投資要按照完善國有資產管理體製改革的要求，建立健全企業或公司內部治理結構，強化國有資產管理部門對國有企業單位及其負責人的日常監管和業績考核，並盡快將投資績效納入直接相關企業及其負責人的業績考核範圍。二是建立國有資產管理部門、國家投資主管部門和財政部門的協調機製，對國有企業投資實行授權投資主體製度，選擇一批投資管理能力較強、管理水平較高的國有和國有控股企業或者投資公司作為國家授權投資主體，對政府新增的經營性項目增量投資和運用國有存量資產的再投資進行經營管理，承擔從投資決策、資金籌措、建設實施、投資回收和保值增值全過程的責任。

　　逐步推行政府投資重大失誤“行政問責製”。當政府投資活動出現重大失誤時，投資責任主體包括投資決策部門和行業主管部門，應對社會公眾作出公開解釋和道歉，相關責任人應主動承擔責任並按照有關規定給予相應的行政處罰；造成重大損失的，相關責任人應引咎辭職。

　　4.改進和完善投資宏觀調控體係

　　對投資調控中運用的必要的行政幹預手段的使用範圍、領域、時機和力度作出相關規定和實施預案，促進行政調控手段的規範運用，確保以經濟、法律為主要形式的間接調控體係的鞏固和完善。

　　進一步強化國家投資主管部門和擁有投資調控權的相關部門對全社會投資活動的監測、研究、分析和預測，正確判斷投資運行態勢和發展趨勢，為國家投資主管部門和國務院的科學決策提供準確依據。

　　完善政府各部門之間、各級政府之間的投資政策協調機製，克服政出多門和相互掣肘的不正常現象，保證投資政策的協調一致。

　　5.進一步改善對全社會投資監管

　　政府監管部門要轉變重事前監管、輕事中和事後監管的做法，把投資監管的重點，從偏重投資決策行為的監管（備案、核準、審批等），轉變為對投資建設市場的全麵監管，規範投資建設市場秩序。

　　加快引入社會監管，采取公示和聽證會等多種方式，鼓勵社會公眾、新聞媒體、專家學者、各級人民代表大會代表和人民政協委員，積極參與投資監管，拓展監管範圍，提高監管效率。

　　強化對投資中介機構的監管，從執業機構資格認證及其行為監管，盡快過渡到執業者個人資格認證及執業者行為的監管，強化其執業責任，使其更好地服務於投資建設市場。

　　主要參考文獻：

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　　§§第八章 投資宏觀調控的經驗與啟示