中國投資30年

第四節 當前投資體製改革麵臨的主要問題

　　改革開放30年來，投資體製改革取得了明顯的成就和成效，但由於投資體製是我國經濟體製的重要組成部分，其改革必然受到我國市場經濟發育程度和諸多與投資體製配套的相關改革的製約。例如，由於我國土地和金融市場發育程度較低、改革滯後，作為資本要素的土地價格（地租）、資金價格（利率、匯率）等尚未理順，還不能正確反映土地和資金等資源的稀缺程度和供求關係；又如，由於“諸侯經濟”的存在，我國國內的統一市場尚未徹底形成，各種資本要素還不能完全自由流動，並通過市場競爭向高效益投資項目自然集聚和集中。就投資領域的改革而言，投資體製中的一些深層次問題仍然沒有得到很好的解決。

　　1.市場對投資配置的基礎性調節作用沒有得到充分發揮

　　政府對全社會投資的管理理念和管理方式依然沒有徹底擺脫傳統計劃經濟集權式管理的影響，投資領域中市場對投資配置的基礎性調節作用沒有得到充分發揮甚至在很大程度上被抑製，政府依然處於主導和支配地位。

　　目前，政府對占據投資領域中主體地位的企業投資項目的管理，盡管已由審批製改為備案製和核準製，但仍延續了以往長期形成的直接控製企業投資項目和投資行為的傳統思維和做法，無論是備案製還是核準製都與過去的審批製一樣，依然是一種“前置性”的行政許可（隻不過在程序和內容上有所簡化），沒有政府的核準或備案，企業投資項目不能夠開工建設。在投資領域和資源配置方麵，這種“前置性”的管理規則凸顯了政府對市場的基礎性調節作用所持有的根深蒂固的懷疑和不信任態度，在具體的投資管理和投資調控的實踐中，政府的強勢和主導作用表現無遺。這與“充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用”的投資體製改革的要求相去甚遠，也不符合政府行政管理體製改革的方向和政府職能由“管理型”向“服務型”轉換要求。

　　2.企業投資管理體製和管理方法仍需進一步深化

　　現行的企業投資管理體製和管理方法仍然需要進一步改革和深化，對不同所有製企業投資主體實施的不同類型的企業投資項目要再進行類型細分，並確定相應的企業投資分類管理體製和管理方式。這是進一步深化企業投資管理體製和管理方式改革的客觀要求和現實需要。

　　我國現行的對企業投資和政府投資實行分類管理的政策是一大曆史進步，但仍然未針對不同所有製企業的差別及其對經濟社會發展的影響範圍和程度，對企業投資項目做進一步的類型劃分，並確定相應的分類管理製度和管理辦法。現實經濟運行中，不僅不同所有製企業的投資目的、投資範圍、投資來源、投資風險和投資受益主體存在較大差別，而且不同所有製類型的企業投資對經濟和社會發展的影響範圍和影響程度也不同。國內民營企業以獲得投資收益為目的，以運用自有資本和社會資金，依法在競爭領域從事投資活動，並自主承擔投資責任和投資風險；國有企業運用國有資產和國有資金從事投資活動，投資責任和投資風險實際上最終要由國家和全社會承擔；按照責任與權力相對應的原則，民營企業投資受政府投資行政許可限製和控製的範圍和程度理應最小；國有企業投資理應接受更多的政府投資許可管理和控製。即使是國有企業投資項目，也存在所處投資領域的差別。對處於一般競爭性產業領域的國有投資企業和處於基礎設施、基礎產業以及壟斷部門的國有投資企業，也應在管理和控製的程度上有所差別。外商投資項目及其投資活動必然會或多或少地對國內產業發展和經濟安全產生影響，因此，對外商投資項目的政府行政許可範圍、管理與控製程度應比國內民營要更多。

　　3.企業融資渠道麵臨相關領域改革的製約

　　拓展企業投融資渠道麵臨著現有法律法規、金融體製和資本市場管理體製多方麵的製約，有待加快推進相關配套改革。《決定》提出對有穩定收益的基礎設施項目經批準可以發行股票、可轉換債券融資，但在具體實施中麵臨著現行的公司法、股票和可轉換債券發行管理辦法等相關法律法規對發行主體必須具備三年經營業績要求的限製；即使獲準上市，也將麵臨在項目建設期內沒有產出效益以及上市後如何交易、如何考核經營業績等現實問題等。又如《決定》提出要鼓勵和促進保險資金間接投入基礎設施和重點工程項目，在具體實施中麵臨現行保險法律法規對保險基金使用和投向的限製等。因此，按照改革的要求拓展企業投融資渠道，就必須對現行的部分法律法規進行修改和調整。

　　4.政府投資管理中的深層次問題有待解決

　　一是政府投資主要用於經濟領域還是用於社會發展領域的問題尚未統一認識。實踐中，一些地方政府在進行投資決策時，政府投資能否帶來經濟增長和財政收入的增長依然是首要的考慮因素，而政府投資的具體領域是經濟領域還是社會領域，是競爭性行業還是市場失靈的壟斷行業，是否政府投資範圍等均是次要因素。這與當前國家提出的科學發展觀的要求不相適應，也與轉換政府職能、政府投資主要用於教育、衛生、文化、科技和生態環境保護等公益和社會發展領域的改革方向相背離。二是中央政府和地方政府的投資事權劃分失之原則和籠統，現行規定“中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨區域、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目”，為具體項目的安排留下了較大的解釋空間，實踐中的可操作性不強，且容易滋生腐敗現象。三是現行政策確定的國家和地方核準項目的規模（限額）標準較小，投資審核範圍過大，對《決定》確立的“誰投資，誰決策”的市場原則產生了較大幹擾。四是社會公眾對政府投資決策的參與程度不高，政府投資的民主化、科學化的水平有待提高。目前，政府投資決策主要在政府部門內部進行，社會公眾和作為社會公眾利益代表的立法機構——各級人民代表大會對政府投資決策過程的了解程度、參與程度很低，政府投資決策的民主化進程尚未真正落實。同時，在投資管理實踐中，政府投資項目的谘詢評估和專家論證往往流於形式，很多政府投資項目依然是行政首長“拍腦袋”決定，政府投資決策的科學化水平仍然有待提高。五是中央政府對地方政府的投資規模、負債融資缺乏有效的管理和監督手段，一旦地方政府投資因負債規模過大出現風險，勢必對中央政府投資乃至全國經濟社會發展產生不利影響。

　　5.國有投資的責任約束機製尚需完善

　　雖然國家對國有和國有控股企業的投資項目提出了“建立出資人製度、投資風險約束機製、科學民主的投資決策製度和重大投資責任追究製度”；對政府投資也提出要建立“政府投資責任追究製度”等，但迄今還未製定具體的可操作的實施細則和管理辦法，包括政府投資和國有企業投資在內的國有投資責任“軟約束”問題仍未真正得到解決。

　　6.投資調控機製仍不完善

　　政府對投資的宏觀調控尚未將切實維護和創造公平的市場競爭環境和市場秩序，保障投資者的合法權益列為重要目標；各類經濟杠杆和經濟政策的協調機製有待完善。政府調控投資往往自覺或不自覺地側重和偏愛於運用行政手段。近年來，投資調控的“行政化”傾向似有強化趨勢，與完善社會主義市場經濟體製和轉換政府職能的要求存在較大差距。此外，土地和環保等本應該屬於投資管理和監管範疇的政策工具，也被作為宏觀調控工具使用，從而影響了土地、環保政策的連貫性和權威性。總之，投資宏觀調控還不能達到依靠宏觀經濟政策，對市場信號進行有目的的修正，從而引導企業投資主體在追求自身利益的同時，實現政府即定的宏觀經濟目標的理想狀態。

　　7.投資監管畸重畸輕

　　一是現行的投資監管重視對投資主體行為的監管，輕視保護投資者權益、維護市場公平競爭環境和秩序，對工程谘詢、招投標、工程監理等投資中介服務市場、建築施工市場等的監管強調不夠。後者應該成為未來加強監管的重點領域。二是重視政府行政監管，輕視社會公眾、新聞媒體、立法機構參與的社會監管。未來應加強社會監管，這比單純依靠政府直接實施行政監管成本更低，效果更好、效率更高。

　　必須指出，當前投資體製存在的問題均是改革進程中難以避免的問題。解決這些問題，需要進一步深化投資體製改革，更主要的是依靠推進其他相關領域的配套改革，最終依靠完善社會主義市場經濟體製加以解決。