中國投資30年

第三節 投資體製改革的主要成就

　　改革開放以來，我國投資體製改革取得了重大成就。經過30年的改革，投資體製正在實現從傳統投資體製到符合社會主義市場經濟要求的新型投資體製的曆史巨變，以市場經濟為主的配置資源方式逐漸取代以行政手段為主的配置資源方式，逐步形成與當前社會主義市場經濟相適應的，以投資主體多元化、投資活動市場化、投資管理規範化和投資宏觀調控間接化為主要標誌的新型投資體製和機製。

　　1.投資主體多元化

　　改革開放前，我國的投資主體主要是政府，投資決策是由政府作出，投資資金統收統支，投資方式靠指令性計劃分配，建設物資統一調撥，投資運行基本是在封閉的、自然經濟性質的產品經濟環境。廣大企業（主要是國有國營企業）不具有獨立的經濟利益和投資能力，隻是依附於政府的生產和建設單位，不是獨立的投資主體，本身幾乎沒有投資決策權。

　　改革開放後，伴隨社會主義市場經濟體製的建立和完善，企業（包括國有及國有控股企業，集體和外商投資企業、民營和個體私營企業等非國有企業）逐步成為具有獨立經濟利益、自負盈虧、自主決策、自擔風險和責任的投資主體，並且取代政府投資主體確立了其在全社會投資活動中的主體地位。與此同時，投資決策呈現多層次、分散化的態勢，確立了“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險和責任”的市場原則。

　　伴隨著投資主體多元化，形成了投資資金來源多渠道、融資方式多樣化的融資格局，國家預算內投資等政府投資占全社會投資的比重呈下降趨勢，國內銀行貸款、自籌資金、外商直接投資和利用國外貸款以及股票、債券等資金占全社會投資的比重不斷上升並成為我國固定資產投資的主要來源。

　　此外，由於多元投資主體的形成和主要資源配置方式由計劃轉變為市場，我國投資領域的投資分工機製得以初步確立。企業投資主體和政府投資主體，按照社會分工在不同的領域從事投資活動。非國有企業投資主體，包括外商投資者主要在非壟斷性的競爭領域從事投資活動，或經政府的特許投資進入部分壟斷性產業；政府投資則按照政府職能轉變的要求，主要投資於關係國家安全和市場不能有效配置資源的經濟社會領域，國有企業投資主體則介於兩者之間，主要投資於關係國家經濟安全的、戰略性的、仍需要實行壟斷性經營的產業領域。各類投資主體從各自的投資目的或利益出發，從事投資活動並進行自我調節。

　　2.投資管理和監督規範化

　　改革開放後，隨著改革的不斷深化和政府職能的轉換，政府對投資的管理逐步走向規範化。一是規範政府投資用途，規定各級政府投資主要用於提供公共產品和公共服務的基礎設施建設、保護和改善生態環境、促進欠發達地區的經濟社會發展、推進科技進步和高技術產業化等。二是對政府投資實行分級管理，根據投資事權的劃分，明確中央政府和地方政府的投資範圍，中央政府投資主要用於關係國計民生和經濟全局的重大建設項目，以及優化結構、帶動結構升級的支柱產業項目和高新技術產業骨幹項目；地方政府投資主要用於當地基礎設施項目和培育本地優勢產業項目。三是合理劃分中央政府與地方政府之間、國務院投資主管部門與行業主管部門之間的審批權限，簡化審批程序。四是對企業投資和政府投資實行分類管理，即政府以社會公共事務管理者的身份對企業投資項目進行管理，主要審核企業投資的“外部性”，不代替企業對其投資效益和投資風險等承擔責任，對不使用政府財政資金的企業投資項目不再實行審批製度。同時，對政府投資項目則加強管理，繼續實行審批製管理辦法，強調對政府投資運作實施全方位、全過程的管理和監督。五是政府投資決策的民主化、科學化水平和社會公眾對政府投資管理的參與程度不斷提高。政府投資項目決策前須經谘詢機構的評估論證，建立重大項目專家評議製度，實行政府投資項目公示製度，建立政府投資項目的社會監督機製，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監督。六是初步形成了國有投資責任約束機製的框架。國有和國有控股企業建立和完善國有資產出資人製度、投資風險約束機製、科學民主的投資決策機製和重大投資責任追究製度；嚴格執行投資項目的法人責任製、資本金製、招投標製、工程監理製和合同管理製；建立政府投資責任追究製度；工程谘詢、項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，均有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，依法追究有關責任人的行政和法律責任。七是政府投資監管得到高度重視。提出了建立和完善政府投資監管體係、建立健全相互配合的企業投資監管體係、加強對投資中介機構的監管、完善法律法規，依法進行監管的具體內容和實施規則，為我國投資監管機製建設奠定了基礎。

　　3.投資調控間接化

　　改革開放30年來，我國投資領域基本形成了與當前經濟體製和經濟運行機製相適應的、以間接調控為主要方式的投資宏觀調控體係。一是投資宏觀調控職能逐步明晰和規範，明確規定了投資宏觀調控部門的職能，要求按照職責分工，明確配合、相互協作、有效運轉、依法監督，調控全社會的投資活動，保持合理投資規模、優化投資結構、提高投資效益，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全麵進步。二是確定了以間接調控為主的投資調控方式，要求綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。三是形成和完善了多種投資調控手段，規定要通過製定重要投資領域的發展建設規劃和專項建設規劃、固定資產投資指導目錄、外商投資產業指導目錄，以及製定重點行業的環保、安全、能耗和產品質量等技術標準和行業準入標準，作為引導和調控投資的重要手段，提高了政府對投資管理和調控的公開、透明和規範性，減少了人為因素的不合理幹擾；明確要求靈活實施和運用投資補助、貸款貼息、價格、利率、稅收等投資調控手段對全社會投資的調控和引導作用。與此同時，加強和改進了投資信息、統計製度，建立各類信息共享機製，建立投資風險預警和防範體係等。