中國投資30年

第二節 改革開放以來投資體製改革的曆史回顧

　　1978年以來，我國投資體製改革的曆史進程大致可以劃分為四個階段。

　　1.起步階段（1978～1987年）

　　1978～1987年處於起步階段的投資體製改革，主要集中在對投資項目建設實施管理體製的方麵，屬於淺層次的、局部的、針對某些具體製度和規定進行的嚐試性變革，涉及改革傳統計劃經濟體製的內容較少，基本沒有觸及傳統投資體製的根本性和實質性弊端。盡管如此，也必須肯定這一階段改革的最重要成果在於，它突破了傳統計劃經濟條件下中央政府作為唯一投資主體和中央財政資金作為唯一固定資產投資來源的曆史禁錮，為我國投資領域逐步形成投資主體多元化和投資來源多渠道的體製格局奠定了基礎，對此後建立符合社會主義市場經濟要求的投資體製極具意義。

　　投資體製改革起步階段的基本特點是，簡政放權、縮小指令性計劃範圍和嚐試投資項目建設實施的市場化。推行“撥款改貸款”，改革投資計劃管理和實行投資包幹責任製等單項改革措施，是這一階段改革的基本內容。

　　（1）投資主體逐步走向多元化。

　　中央政府和地方政府成為兩級利益主體。從1980年開始實行的“分灶吃飯”的財政包幹體製，改變了新中國成立以來由中央“統收統支”的財政分配體製，出現了中央政府和地方政府兩級利益主體，包括投資事權在內的兩級事權得到初步劃分，地方財政預算內統籌基本建設投資和機動財力等預算外收入成為地方政府擴大基建投入的重要資金來源。

　　以鄉鎮企業為代表的集體經濟和民營經濟得到初步發展，民營企業和私人個體企業作為有獨立經濟利益的投資主體開始出現。

　　外商投資主體逐步進入。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國中外合資經營企業法》；1981年，國務院頒布了《技術引進和設備進口工作暫行條例》；1983年9月，中共中央和國務院發布《關於加強外資利用的指示》、國務院發布《利用外資計劃管理試行辦法》、《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》；1986年4月，六屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國外資企業法》；同年10月，國務院發布《關於鼓勵外商投資的規定》。通過製定和發布這些法律、法規和政策，建立了規範的利用外資計劃管理製度和項目審批製度，進一步吸引了外商直接投資。到1987年，外商直接投資及其他投資達到43.2億美元。

　　（2）改革投資計劃管理體製。1984年8月，國家計委發出《關於簡化基本建設項目審批手續的通知》，決定下放固定資產投資項目的審批權限，簡化項目審批程序，進一步擴大地方政府和企業的投資決策自主權。該《通知》規定將基本建設大中型項目原規定審批的項目建議書、可行性研究報告、設計任務書、初步設計、開工報告五道手續，簡化為項目建議書、設計任務書兩道手續。各地計委也對項目審批權做了層層下放。同時，國家計委提高了對生產性建設項目的審批限額。

　　1986年，國家開始編製全社會固定資產投資計劃，縮小指令性計劃的範圍，擴大指導性計劃和市場調節的範圍，對全社會的固定資產投資活動進行分類計劃和指導。全社會固定資產投資，包括全民所有製單位投資、集體所有製單位投資、個體投資以及中外合資企業中的投資，均須納入全國和分部門、分地區的固定資產投資計劃，根據不同情況，分別實行指令性計劃和指導性計劃。對全民所有製單位固定資產投資的管理以指令性計劃為主；對城鄉集體所有製單位和個體投資實行指導性計劃。

　　1987年，國務院發出《關於放寬固定資產投資審批權限和簡化手續的通知》，規定對煤炭、石油、石油化工、鋼鐵、有色金屬、鐵道和電力7個行業實行承包部門管理的“七五”規劃內的基本建設大中型項目，國家計委隻審批項目建議書，將設計任務書、初步設計的審批權下放給包幹部門，並將重點行業投資5000萬元以下的項目審批權全部下放給各部門和各省、自治區、直轄市。

　　（3）改革建設項目前期工作。

　　借鑒國際上先進的技術經濟評價方法，重新規範建設項目前期工作的程序、內容和深度。1983年2月，國家計委頒發了《關於建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》的通知，明確指出：項目可行性研究是建設前期工作的重要內容，是基本建設程序的組成部分，大中型項目的可行性研究由國家計委審批，不附可行性研究報告不得審批設計任務書。該辦法還規定了可行性研究的內容、編製、審批等管理辦法等。

　　成立中國國際工程谘詢公司，將可行性研究報告及評估工作正式納入項目決策程序。1985年，國家計委要求所有大中型項目先經過中國國際工程谘詢公司對可行性研究進行評估，然後由國家計委審批，並在1986年國務院74號文件中對此作出了明確的規定。1986年，國務院決定正式成立中國國際工程谘詢公司。由該公司承擔大中型項目的可行性研究和大型工程設計的評估任務。1987年，國家計委首次頒布了《關於建設項目經濟評價方法》、《建設項目經濟評價參數》等文件，要求凡是新上的基本建設大中型項目和限額以上的技術改造項目，都要參照這套評價標準和評價方法進行評價。

　　作為前期工作的重要環節，對項目的可行性研究、重大項目的項目建議書的評估論證的加強，對改革投資決策體製和提高投資效益起到了積極的作用。

　　（4）嚐試建立投資責任約束機製。這期間，在嚐試建立投資責任約束機製方麵推出的改革措施主要包括國家財政預算內基建撥款實行“撥改貸”和試行投資包幹製。

　　1979年，國家決定在部分行業和地區開展基建投資由財政預算撥款改為銀行貸款（“撥改貸”）的試點工作。之後，“撥改貸”範圍逐步擴大。從1981年起，凡是實行獨立核算有償還能力的企事業單位，進行基本建設所需投資，除盡量利用企業自有資金外，一律改為銀行貸款。1982年5月，國家計委、國家建委、財政部、建設銀行發出《關於進一步實行基本建設撥款改貸款的通知》，重申“對獨立核算、有還款能力的項目，實行基本建設貸款製度”。1984年下半年實行的《建築業和基本建設管理體製改革方案》進一步規定：“國家投資的建設項目，都要按照資金有償使用的原則，改財政撥款為銀行貸款。”此外，參照國家預算內基本建設投資“撥改貸”的做法，技術改造投資也實行了“撥改貸”。

　　國家財政預算內投資實行“撥改貸”的主要意義在於，改變國家資金無償使用的傳統做法觀念，實現資金的有償使用，從而在一定程度上建立起了投資的責任約束機製。

　　大力推行建設項目投資包幹責任製，對勘察設計單位推行技術經濟承包責任製，推進建築材料和設備供應單位實現企業化經營。投資項目包幹責任製，是指建設單位對國家計劃確定的建設項目，按建設規模、投資規模、建設工期、綜合生產能力、工程質量和材料消耗等實行包幹建設，這是實行責、權、利相結合的經營管理責任製的雛形。項目投資包幹責任製在寶鋼集團等大型項目建設中收到了良好效果。

　　（5）嚐試多渠道籌措建設資金。

　　國內銀行逐年擴大固定資產投資貸款業務。1979年，國內銀行開始改變此前信貸隻能用於流動資金，不允許用於固定資產投資貸款的做法，試辦少量固定資產貸款。1980年，經國務院批準，國家安排了20億元輕紡工業中短期專項貸款，突破了銀行貸款不能用於中長期固定資產投資的規定，為日後銀行貸款成為固定資產投資的主要來源奠定了基礎。

　　開征國家能源交通重點建設基金和建築稅。為了集中必要的資金，盡快解決能源交通的“瓶頸”製約，1982年12月，中共中央、國務院發布了《關於征集國家能源交通重點建設基金的通知》，決定從1983年1月1日起，對一切國營企事業單位、機關團體、部隊和地方政府的各項預算外資金，以及城鎮集體企業繳納所得稅後的利潤，除了國家免征的項目外，一律按當年實際收入的10%（後提高到15%）征集國家能源交通重點建設基金，全部上交中央財政。地方超額完成任務的部分，全部留給各省、市、自治區使用。地方超收留用部分，隻能用於與中央合資建設或本地區自己舉辦的能源交通建設項目。國務院又規定從1983年11月1日起，一切國營企事業單位、機關團體、部隊和地方政府以及城鎮集體企業用國家預算外資金、地方機動財力、企事業單位留用的各種自有資金、銀行貸款和其他自籌資金安排的基本建設和更新改造措施項目的建築工程，除了按規定可以免征的工程以外，都要繳納建築稅。除地方留用50%以外，建築稅上交中央金庫，作為中央財政收入，用於重點建設。

　　發行重點建設債券和企業債券。為了解決建設資金不足的問題，1987年，國家決定委托建設銀行代理發行電力、冶金、有色金屬、石化重點企業債券。與此同時，國家發行了重點建設債券和國家建設債券。重點建設債券和企業債券的發行開辟了固定資產投資的新渠道。

　　（6）在建設實施領域逐步引入市場機製。1984年9月，國務院下發了《關於改革建築業和基本建設管理體製若幹問題的暫行規定》，要求改革單純用行政手段分配建設任務的老辦法，實行招標投標，由發包單位擇優選定勘察設計單位和建築安裝企業，並強調要打破地區封鎖和行業封鎖，鼓勵競爭，防止壟斷。同年11月，國家計委、建設部頒發了《建設工程招標投標暫行規定》，要求“列入國家、部門和地區計劃的建設工程，除某些不宜招標的特殊工程外，均按本規定進行招標”，並對建設工程實行招標投標製的範圍、招標投標的形式、程序及內容作出了全麵規定。1984年11月，在國務院批轉的國家計委《關於工程設計改革的幾點意見》和1985年5月，在國家計委和城鄉建設環境保護部發布的《工程設計招標暫行辦法》中，對設計招標的目的、範圍、程序、管理及監督又專門作出具體規定，許多專業管理部門也根據自己的行業特點分別製定了行業招投標管理辦法、招投標方式開始得到廣泛采用。

　　（7）改革重點建設項目管理製度。1982年2月，國家計委發出《關於按合理工期組織建設的通知》，並與國家建委聯合下發《關於編製建設前期工作計劃的通知》。1983年3月，國家計委下發《關於建立前期工作項目經理的通知》，同年11月，國家計委、國家經委、國家物資局、建設銀行聯合頒發了《按合理工期組織建設項目的重點項目物資計劃、供應和管理辦法》。這些文件的下發逐步形成了係統的重點建設項目管理製度。其主要內容有：在國民經濟和社會發展五年計劃中正式編製建設前期工作計劃；從1983年開始，對列入年度計劃的大中型項目按投產、續建、新開工、預備和建設前工作五類進行分類動態管理；從1982年開始，對建設項目實行“五定”，並建立嚴格的責任製度。所有國家計劃確定建設的大中型項目，一律實行“五定”，即定建設規模、定投資總額、定建設工期、定投資效果、定外部協作條件；對重點建設項目，按合理工期組織建設並抓好配套工程建設；及時開展項目收尾和竣工驗收；以保證重點項目的建成投產。

　　總的來說，這一時期計劃經濟仍占據主導地位，作為計劃經濟核心組成部分的投資體製，其改革也僅僅局限於投資決策權在各級政府之間的收收放放、政府部門之間的統統分分和建設程序的增增減減，投資運行則陷於“一統就死，一放就亂”的死結之中。

　　2.探索階段（1988～1991年）

　　針對前一時期投資領域存在的主要問題，在總結以往改革的經驗和教訓的基礎上，1988年，國務院頒布《關於投資管理體製的近期改革方案》。該方案提出按市場化取向改革投資管理體製，實現政府投資的企業化經營，將預算內基本建設投資劃分為經營性和非經營性兩類，分別進行管理等思想和理念。該方案的出台，標誌著我國投資體製改革進入了由計劃經濟向市場經濟轉軌時期的探索階段。這一時期的投資體製改革也主要是按照該方案提出的改革任務和要求開展的。

　　（1）初步劃分了中央和地方政府的投資範圍。針對當時中央政府承擔的重點建設任務過重，資金使用過於分散，國民經濟運行中能源、交通運輸和基礎原材料供需矛盾日益尖銳的問題，《關於投資管理體製的近期改革方案》明確提出，改革中央政府對重點建設包攬過多的做法，合理劃分中央政府與地方政府的投資範圍，基礎工業和基礎設施建設實行中央、省區市兩級配置，兩級調控。規定麵向全國的重要的建設工程，以中央政府為主承擔；區域性的重點建設工程和一般性的建設工程，由地方政府承擔。中央政府投資或以中央政府為主投資的具體範圍，包括關係國民經濟全局的重大能源、原材料工業基地，跨地區的、麵向全國的交通運輸、郵電通信骨幹設施，重大的關鍵的機械電子、輕紡工業項目，大江大河治理的骨幹工程，跨流域、跨省區骨幹水利項目，跨省區的農業種植業、養殖業生產和流通領域的基礎設施項目和重大農業基地和重點防護林工程，關鍵的新興產業項目，重要的科技和文教設施，國防工業等的建設，包括重要配套設施的建設以及對經濟不發達地區建設的扶持項目。地方政府投資的具體範圍，包括農業、林業、水利，本地區需要的能源、原材料工業，地方的交通運輸、郵電通信設施，機電、輕紡工業，科技、教育、文化、衛生以及城市公用設施和服務設施的建設。

　　（2）將預算內基本建設投資分為經營性和非經營性兩類管理。為了使關係國民經濟發展後勁的基礎工業、基礎設施和一些重大經濟社會發展的建設項目的資金來源保持穩定，能夠按合理工期組織建設，經國務院批準，從1988年起建立中央基本建設基金製度。中央基本建設基金由已開征的能源、交通重點建設基金中中央使用部分，已開征的建築稅中中央使用部分，鐵道部包幹收入中用於預算內基本建設部分，國家預算內“撥改貸”投資收回的本息以及財政定額撥款構成。基本建設基金與財政一般性預算支出分開，由國家計委負責編製分配計劃，建設銀行按計劃進行撥付和監管，在財政預算中列收列支，實行專款專用，年終結轉，周轉使用。

　　中央基本建設基金劃分為經營性和非經營性兩類：非經營性基本建設基金，主要用於中央各部門直接舉辦的文化、教育、衛生、科研等建設和大江大河的治理；經營性基本建設基金，不再由行業管理部門直接管理，由國家計委通過計劃下達給國家專業投資公司，主要用於計劃內的基礎設施和基礎工業的重點工程（見專欄7-1）。

　　專欄7-1 成立政府投資公司管理政府經營性投資

　　在國務院行政機構改革中，對原來由各部門管理的投資按經營性和非經營性進行剝離，試圖通過成立國家專業投資公司，用經濟辦法對經營性投資進行管理。國家專業投資公司是從事固定資產投資開發和經營活動的具有法人地位的企業，是組織中央經營性投資活動的投資主體，既具有控股公司的職能，使資金能夠保值增值，又有承擔國家政策性投資的職能，在國家方針、政策、法規，以及行業規劃的範圍內，自主經營國家分配給各公司的經營性投資。中央一級成立了能源、交通、原材料、機電輕紡、農業、林業六個國家專業投資公司，負責管理和經營本行業中央投資的經營性項目（包括基本建設項目和更新改造項目）的固定資產投資。國家專業投資公司由國家計委歸口領導（或由國家計委和部門歸口領導，以國家計委為主），但不是行政隸屬關係。與此同時，各地方政府也陸續參照中央政府的做法，設立所屬的政府投資公司。

　　（3）進一步擴大融資渠道。

　　建立證券交易市場，為固定資產投資開辟直接融資渠道。1990年11月26日和1991年7月3日，經國務院批準在上海和深圳分別成立了證券交易所，通過發行股票和債券，為企業投資開辟了新的資金來源。

　　針對基礎產業設立專項建設資金。為了解決當時基礎設施和基礎產業建設資金不足的矛盾，國家采取多層次、多渠道籌集資金舉辦基礎設施和基礎產業的辦法，結合不同行業的特點和基礎產品價格的調整，先後設立了石油、電力、鐵道、交通、郵電、民航專項建設基金，極大地促進了這些基礎設施和基礎產業的發展。

　　（4）嚐試用經濟和法律手段實施投資調控。

　　頒布產業政策。1989年3月15日，國務院頒布《關於當前產業政策要點的決定》，第一次用產業政策的形式明確了國民經濟各個領域中重點支持和限製的產業及產品，提出產業發展序列，以此作為調整產業結構、進行宏觀調控的依據。

　　開征固定資產投資方向調節稅。為了貫徹國家產業政策，控製投資規模，引導投資方向，調整投資結構，加強重點建設，國務院製定並頒布了《中華人民共和國固定資產投資方向調節稅暫行條例》，並於1991年起施行。投資方向調節稅根據國家產業政策和項目經濟規模實行差別稅率，成為國家運用經濟杠杆調節投資方向的一項重要措施。

　　總的來說，1988～1991年，我國的經濟體製改革處於從計劃經濟向市場經濟的探索時期。包括投資體製在內的各項改革，一方麵，隨著對“有計劃商品經濟”、“計劃經濟與商品經濟相結合”，以及“計劃調節市場、市場引導企業”的認識逐步提高，改革措施中發揮市場機製的內容逐步增加；另一方麵，由於傳統計劃經濟體製的巨大影響，仍然具有傳統投資體製的一些特征，甚至《關於投資管理體製的近期改革方案》中提出的多數改革任務都沒有完成。

　　3.轉軌階段（1992～2003年）

　　1992年以後，在鄧小平同誌南方講話精神的鼓舞下，按照中共十四大提出的建立社會主義市場經濟體製的要求，我國經濟體製改革進入了一個新的時期，國有企業、財稅、金融、計劃、投資、外貿等領域的改革全麵展開，投資體製改革也進入了一個從計劃經濟向市場經濟全麵轉軌的新階段。

　　這一階段，我國的投資體製開始突破計劃經濟體製和計劃經濟觀念的束縛，按照建立社會主義市場經濟的要求，解放思想，不斷進取，進行了不懈的改革探索，積累了寶貴的經驗教訓，為建立適應社會主義市場經濟要求的新型投資體製奠定了基礎，取得了顯著的階段性成果。

　　（1）建立競爭性、基礎性和公益性三類項目投資的管理機製。1993年，中共十四屆三中全會確定了建立社會主義市場經濟體製的改革總體目標，在《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》中提出要深化投資體製改革，將項目投資劃分為競爭性、基礎性和公益性三類，“競爭性項目投資由企業自主決策，自擔風險，所需貸款由商業銀行自主決定，自負盈虧。用項目登記備案製代替現行的行政審批製，把這方麵的投融資活動推向市場，國家用產業政策予以引導。基礎性項目建設要鼓勵和吸引各方投資參與。地方政府負責地區性的基礎設施建設。國家重大建設項目，按照統一規劃，由國家開發銀行等政策性銀行，通過財政投融資和金融債券等渠道籌資，采取控股、參股和政策性優惠貸款等多種形式進行；企業法人對籌劃、籌資、建設直至生產經營、歸還貸款本息以及資產保值增值全過程負責。社會公益性項目建設，要廣泛吸收社會各界資金，根據中央和地方事權劃分，由政府通過財政統籌安排”。

　　（2）政策性投融資業務與商業性融資業務分離。按照《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》中提出的“建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離。組建國家開發銀行……承擔嚴格界定的政策性業務”的改革任務，1993年12月，國務院批準人民銀行提出的金融體製改革方案，明確了將銀行政策性業務與商業性業務分離的改革原則。1994年3月，國家開發銀行正式成立，負責發放政策性固定資產投資貸款。政策性固定資產投資項目主要包括製約經濟發展的“瓶頸”項目，直接關係增強綜合國力的支柱產業中的重點項目，重大高新技術在經濟領域應用的項目和跨地區的重大基礎設施項目等。1994年，國家開發銀行按照國家計劃，以向各金融機構發行金融債券的形式籌集信貸資金；國家財政開始為國家開發銀行核撥資本金。國家開發銀行成立後，建設項目的政策性固定資產投資信貸業務從專業銀行的信貸業務中分離出來。建設銀行、工商銀行、中國銀行、農業銀行等國有專業銀行開始逐步向商業銀行過渡。

　　與此同時，經國務院批準，對原有國家六大投資公司進行整頓和重組，除組建國家開發銀行外，還於1995年5月正式成立國家開發投資公司。國家開發投資公司是國有獨資政策性投資機構，由國家開發銀行監管，接受由國家開發銀行、國家計委、國家經貿委、財政部、中國人民銀行組成的監事會的監督指導。國家開發投資公司的主要任務是對國家確定的政策性項目進行參股、控股投資，實現國有資產的保值增值。

　　（3）進一步強化投資責任約束機製。

　　推行項目法人責任製。1978年以來，我國先後試行了各種方式的投資項目責任製度，但是責任主體、責任範圍、目標和權益、風險承擔方式等都不明確。為改變這種狀況，1996年4月，國家計委頒發了《關於實行建設項目法人責任製的暫行規定》，要求國有單位經營性基本建設大中型項目必須組建項目法人，實行項目法人責任製；項目法人按照國家有關規定享有充分的自主權，對建設項目的籌劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值，實行全過程負責。項目建設要盡可能依托現有企業進行，項目建議書、可行性研究報告要由項目法人提出。不能依托現有企業進行建設的項目，其項目建議書、可行性研究報告可由政府部門、有關單位或項目發起人提出，但經有權審批部門批準後要迅速確定項目法人，條件具備的要組建符合規範的有限責任公司或股份有限公司。推行建設項目法人責任製。是建立投資主體自我約束機製的重要舉措。

　　試行投資項目資本金製度。從1979年開始，我國固定資產投資項目逐步由全額財政撥款，轉變為主要依靠貸款方式進行負債建設。許多項目沒有資本金，靠全額負債建設，一方麵，造成項目建成投產後因企業資產負債率過高影響正常生產經營；另一方麵，導致大量貸款無力償還，影響銀行金融資產質量。與此同時，“無本投資”成為投資規模盲目擴大、難以控製的重要動因。針對上述問題，為適應建立現代企業製度的要求，並為推行項目法人責任製創造條件，1996年8月，國務院下發了《關於固定資產投資項目試行資本金製度的通知》，要求對各種經營性固定資產投資項目，包括國有單位的基本建設、技術改造、房地產項目和集體投資項目，均實行資本金製度。所有項目必須按總投資的一定比例落實資本金後才能進行建設。資本金未達到規定比例的，不得進行融資籌資活動，不得批準項目建設。投資項目資本金由投資者認繳，投資者可以按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回。項目資本金根據不同行業和項目經濟效益等因素實行差別比例，並分別規定了各行業的最低資本金比例。

　　（4）逐步確立了“誰投資、誰決策、誰承擔風險和責任”的原則。經過1997年亞洲金融風暴的洗禮，伴隨我國市場經濟體製的初步確立，企業投資主體的自我約束能力大為增強，“誰投資、誰決策、誰承擔風險和責任”的市場原則逐步深入人心。2003年，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，總結了此前一段時期投資體製改革的經驗教訓，明確要求“進一步確立企業的投資主體地位，實行誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險。國家隻審批關係經濟安全、影響環境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資項目及限製類項目，其他項目由審批製改為備案製，由投資主體自行決策，依法辦理用地、資源、環保、安全等許可手續”。

　　（5）建立國家重大項目稽察監管製度。為了配合國債投資項目的實施，加強對國家重大建設項目的監督，保證工程質量和資金安全，提高投資效益，1998年10月，國家決定建立重大項目稽查特派員製度。2000年8月17日，國家發展計劃委員會報經國務院批準頒布了《國家重大建設項目稽察辦法》，並設立重大項目稽查特派員辦公室。其具體職責是：研究擬訂全國重大項目稽察監管工作計劃和政策，起草項目稽察監管的法規、規章；指導和協調全國稽察監管工作；組織全國重大項目稽察監管業務培訓工作。組織實施對國家重大建設項目的稽察，主要包括：履行項目審批程序、勘測設計、開工條件、建設進度、工程質量、資金管理使用、概算控製以及項目法人責任製、招標投標、監理和合同管理製度執行情況等稽察。開展對建設項目政策環境的稽察，負責對項目單位、參建單位的業績、信譽評價及項目後評價等。跟蹤稽察相關行業和地方貫徹執行國家投資政策、法規情況；監測國家重大建設項目的實施情況，並提出分析報告。受理對國家投資政策執行情況和重大建設項目違規問題的舉報。會同有關司對政府投資和重大項目建設實施中出現的違規問題進行處理。研究提出改進投資管理和項目建設的意見和建議。

　　（6）改善投資宏觀調控體係。為了貫徹中共十四大精神和十四屆三中全會決定，根據當時我國經濟發展的現狀和趨勢，1994年3月，經國務院批準頒布《90年代國家產業政策綱要》，作為今後製定各項產業政策的指導和依據。1995年6月，以指導外商投資方向、保護投資者合法權益為目的，國家計委、國家經貿委、外經部聯合頒布《指導外商投資方向暫行規定》及《外商投資產業指導目錄》。以這兩個文件的頒布為契機，逐漸形成了當時具有中國特色的以國家產業政策為核心、以資金源頭控製為主要手段的投資宏觀調控體係。

　　（7）建設實施進一步走向市場化。

　　全麵實行招標投標製。隨著市場經濟體製的逐步建立，推行招標投標製的力度不斷加大。中共十四屆五中全會提出，要全麵推行建設項目法人責任製和招標投標製，將市場競爭機製引入投資領域。1997年8月，國家計委發布《國家基本建設大中型項目實行招標投標的規定》，要求國家基本建設大中型項目嚴格實行招標投標製度。1998年8月，建設部發布《關於進一步加強工程招標投標管理的規定》，從培育統一的建築市場的角度對全社會各類投資的招標投標活動作出了規定。1999年3月，國務院辦公廳發布《關於加強基礎設施工程質量管理的通知》，進一步要求所有基礎設施項目和國家投資項目的勘察設計、工程施工、主要設備和材料采購、工程監理都要實行公開招標投標，並強調嚴禁任何單位和個人以任何名義、任何形式幹預招標投標活動，嚴禁搞地方和部門保護主義。而2000年1月1日開始施行的《招標投標法》，進一步從法律層麵上確立招標投標成為選擇工程勘察設計、工程施工、設備和材料采購、工程監理的主要方式。

　　建立建設項目監理製度。1995年12月，建設部和國家計委發布了《工程建設監理規定》，以建立市場經濟體製下的建設監理製度為目標，對工程建設監理從建設監理的職責、範圍、內容到監理程序、監理單位和監理人員的資質，以及政府對監理市場及監理人員的管理，作出了比較全麵的規定。1999年3月，國務院辦公廳發布的《關於加強基礎設施工程質量管理的通知》中，對所有基礎設施項目和國家投資的項目，提出了具體的監理要求。工程監理真正開始得到全麵推行。

　　（8）積極推進與投資領域相關的改革。1991年9月，國務院通過《國家預算管理條例》，決定自1992年1月1日起實行複式預算。其基本內容是：在預算年度內，將全部的財政收入與支出按照不同資金來源和用途劃分為經常性預算和建設性預算兩部分。經常性預算是把政府一般行政事業管理上的經常收支單列為一個預算，而把國有資產的資本化收益和政府投資列為建設預算。實行經常性預算和建設預算相分離的複式預算管理，對於提高資金使用效益具有重要作用。

　　1993年4月，國務院發布《股票發行與交易管理暫行條例》，積極推進資本市場的改革和發展，擴大股票融資規模；8月，為了加強對企業債券的管理，引導資金的合理流向，有效利用社會閑散資金，保護投資者的合法權益，又發布《企業債券管理條例》。

　　1992年7月，國務院發布的《全民所有製工業企業轉換經營機製條例》和1994年7月1日起施行的《中華人民共和國公司法》，對企業依法享有包括投資決策權在內的一係列權益作出了具體規定。

　　4.深化階段（2004年至今）

　　2004年7月，頒布了《國務院關於投資體製改革的決定》（以下簡稱《決定》）。它是在深刻反思和科學總結改革開放20多年尤其是1993年中共十四屆三中全會以來，以建立社會主義市場經濟為目標的改革經驗和教訓後，按照中共十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》的要求，推出的一個深化投資體製改革的綱領性文件，是我國投資體製改革具有標誌意義的重要裏程碑。《決定》以國務院文件的形式，充分肯定了20世紀90年代以來投資體製改革的成功經驗和符合建立社會主義市場經濟體製要求的做法，從而鞏固了多年來投資體製改革的實踐成果，扭轉了投資體製長期以來改革滯後於社會實際投資活動的被動局麵，為未來進一步深化改革奠定了堅實的基礎。《決定》的出台，意味著我國的投資體製改革進入了完善社會主義市場經濟體製的進一步深化階段。

　　（1）將充分發揮市場的基礎性作用作為改革的指導思想。《決定》把按照完善社會主義市場經濟體製的要求，在國家宏觀調控下更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用作為投資體製改革的基本指導思想。

　　據此，《決定》明確提出本次改革的總體目標是，最終建立市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規範、宏觀調控有效的新型投資體製。具體來講，就是要改革政府對企業投資的管理製度，進一步確立企業在投資活動中的主體地位，落實企業投資自主權；營造各類投資主體公平競爭的市場環境；促進各類資本要素的合理流動；合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立投資決策責任追究製度；進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式；培育規範的投資中介服務組織，加強行業自律，促進公平競爭；健全投資宏觀調控體係，改進調控方式，完善調控手段；加快投資領域的立法進程；加強投資監管，維護規範的投資和建設市場秩序。從而達到“優化投資結構，提高投資效益，保護投資者的合法權益，推動經濟發展和社會進步”的目的。

　　（2）進一步明確了“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險和責任”的原則。《決定》進一步擺脫了傳統計劃經濟觀念的束縛，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險和責任”的原則，提出了企業投資和政府投資實行分類管理的改革理念和思想。對企業投資，政府遵循市場規律，按照職能轉變的要求，作為社會公共利益的代表，履行社會管理者職能，對企業投資活動進行管理。對企業投資活動強調放開搞活，徹底放棄過去的投資規模控製和投資限額審批的管理方式。對企業投資的管理內容，從過去審核企業投資項目的規模、產品、技術裝備水平、市場狀況、盈利能力和投資風險等，轉變為現在審核企業投資項目對社會經濟發展和公共利益的影響。對政府投資，政府則履行政府投資主體職能，強調管嚴管好，繼續實行項目審批製度，並從決策到建設實施進行全方位、全過程的管理和監督。這種改革理念和思想既符合我國建立和完善社會主義市場經濟體製的要求，也有利於充分發揮市場機製在資源配置中基礎性作用。

　　（3）進一步明確了企業在投資活動中的主體地位。改革了政府對企業投資項目的管理製度，變審批製為核準製和登記備案製。對不使用政府資金投資的企業投資項目，不論項目規模（包括生產能力和資金多少）大小，政府都不再審批其項目建議書、可行性研究報告和開工報告。但仍須依法辦理規劃、土地、環保、資源等許可手續和進出口減免稅確認手續。對企業投資的少數重大項目和限製類項目，由投資企業向政府提交申請報告，政府按照國家發布的《政府核準項目目錄》，重點審核項目的外部性條件：包括經濟安全、資源利用、生產力布局、公共利益保護、防止壟斷、公平競爭等方麵，實行政府核準製。按照屬地原則，對《政府核準項目目錄》以外的企業投資項目，實行登記備案製。賦予基本建立現代企業製度的特大型企業集團更大的投資決策權。這項改革明確了政府和企業在投資決策中的職責劃分，確立了企業在投資活動中的主體地位，使企業投資主體的地位得到了應有的尊重。

　　（4）進一步改進和完善政府投資的管理製度。規定政府投資主要用於關係國家安全和市場不能夠有效配置資源的經濟和社會領域，用於加強公益性和公共基礎設施建設、保護和改善生態環境、促進欠發達地區的經濟社會發展、推進科技進步和高新技術產業化。

　　合理劃分中央政府與地方政府之間、國務院投資主管部門與行業主管部門之間的審批權限，原則上按照《政府核準項目目錄》中的有關規定辦理。

　　簡化政府投資項目審批環節，提高效率。對政府投資項目，隻審批項目建議書、可行性研究報告和初步設計，除特殊情況外不再審批開工報告。項目單位和地方政府申請投資補助的項目以及使用中央統借、地方和企業自還國外貸款的項目隻審核資金申請報告。使用中央專項建設基金的項目，由國務院投資主管部門審批的隻審批項目建議書和可行性研究報告。水利建設基金按現行辦法視同中央預算內投資管理。

　　加快實行非經營性政府投資項目的“代建製”，通過招標等方式，選擇專業化的項目建設管理單位負責建設實施，建成後移交使用單位。這些改革措施，使國家對政府投資的管理得以強化，有助於提高政府投資管理水平和投資效率。

　　（5）提高政府投資決策的科學化、民主化、規範化水平。堅持和完善科學的決策程序，所有政府投資項目都要經過符合資質要求的谘詢機構評估論證，重大項目實行專家評議製度，逐步實行政府投資項目公示製度，充分利用社會智力資源和現代信息技術，增強透明度和公眾參與度，接受公眾監督。這意味著今後社會公眾對政府投資項目的決策和建設過程的參與度將大大提高，並將有助於政府投資決策的民主化和科學化水平的提高。

　　（6）建立和完善國有投資責任約束機製。要求國有和國有控股企業要按照國有資產管理體製改革和現代企業製度的要求，建立和完善國有資產出資人製度、投資風險約束機製、科學民主的投資決策機製和重大投資責任追究製度。嚴格執行投資項目的法人責任製、資本金製、招投標製、工程監理製和合同管理製。加強對投資中介服務機構的監管，對谘詢評估、招標代理等中介機構實行資質管理，建立各類責任追究製度，項目決策、招標投標、工程谘詢、設計、施工、監理等部門和單位，都應建立和完善相應的責任約束機製。對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，依法追究有關責任人的行政和法律責任。這些改革的付諸實施，將改變目前國有投資責任“軟約束”狀況，對建立和完善國有投資的責任約束機製發揮重要作用。

　　（7）完善以間接調控為主的宏觀調控體係。以間接調控為主，加強和改進對全社會投資的宏觀調控。為了更好地、更協調地綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段調控全社會投資，強調按照有分工、有協作、有監督、有製衡地完善投資調控體係。為了改進投資調控方式，要求國務院投資主管部門會同有關部門，依據國民經濟和社會中長期發展規劃，編製交通、能源、水利、生態、環境、戰略資源開發等重要領域的發展建設規劃以及必要的專項建設規劃。在規劃中要明確主要建設項目，為項目審批和核準提供依據，按照國務院批準的發展規劃審批和核準重大項目。遵循科學發展觀要求，建立科學的行業準入製度，規範重點行業的環保、安全、能耗、水耗標準和產品技術、質量標準，目的是實現我國社會和經濟的可持續發展。

　　（8）建立和完善對政府投資和社會投資的監管製度。改變過去對政府投資重視事前管理，輕視甚至忽視事中和事後管理的狀況，進行政府投資項目的事前、事中和事後的全麵監管。強調科學決策，按程序辦事，並建立相應的政府投資責任追究製度；健全政府投資的製衡機製；完善重大項目稽查製度；建立政府投資項目後評價製度和政府投資項目的社會監督機製。加強和改進對社會投資的監督管理，建立健全協同配合的企業投資監管體係，依法加強對企業投資活動的監督，建立企業投資誠信製度。將建立和完善政府投資和社會投資的監管製度提高到改革體製的高度予以重視，是一個創新。這對促進我國投資監管體製和機製的建設具有重要的曆史意義和現實意義。

　　2004年7月之後，為了落實和實施《決定》提出的各項改革，國家發改委和相關職能部門先後頒布和出台了一係列的行政法規和管理規定。主要有：2004年9月6日，《國家發展改革委核報國務院核準或審批的固定資產投資項目目錄（試行）》；2004年9月，國家發改委《企業投資項目核準暫行辦法》；2004年9月29日，《國家發展改革委辦公廳轉發財政部關於切實加強政府投資計劃項目代建製財政財務管理有關問題的指導意見的通知》；2004年10月9日，國家發改委《外商投資項目核準暫行管理辦法》和《境外投資項目核準暫行管理辦法》；2004年9月15日，《國家發展改革委委托投資谘詢評估管理辦法》；2004年10月29日，國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》；2004年11月25日，《國家發展改革委關於實行企業投資項目備案製指導意見的通知》；2004年12月2日，國家環保總局、國家發改委《關於加強建設項目環境影響評價分級審批的通知》；2005年2月28日，國家發改委《國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》；2005年5月30日，《國家發展改革委辦公廳關於我委審批或核準的投資項目向國務院備案有關事項的通知》；2005年6月8日，國家發改委《中央預算內投資補助和貼息項目管理暫行辦法》；2005年7月14日，《國家發展改革委關於改進和完善報請國務院審批或核準的投資項目管理辦法的通知》；2005年7月21日，《國家發展改革委辦公廳關於改進和完善企業投資項目核準程序有關規定的通知》；2005年7月26日，財政部關於印發《中央預算內固定資產投資補助資金財政財務管理暫行辦法的通知》和《中央預算內固定資產投資貼息資金財政財務管理暫行辦法的通知》；2005年7月27日，《國家發展改革委關於印發審批地方政府投資項目有關規定（暫行）的通知》；2007年5月28日，《國家發展改革委關於發布項目申請報告通用文本的通知》；2008年1月2日，國家發展和改革委員會《關於推進企業債券市場發展、簡化發行核準程序有關事項的通知》；2008年9月7日，《國家發展改革委辦公廳關於進一步改進外國政府貸款項目前期工作和加強實施監管的通知》等。

　　這些法規和規定的內容主要包括：實施和完善企業投資項目核準製、備案製，進一步落實、擴大企業投資自主權；完善政府投資項目審批管理和資金管理，合理劃分國務院、國家發改委和地方政府的投資審批決策權限；明確政府投資的投入方式（包括直接投資、資本金注入、補助、貼息、轉貸等）和資金財務管理辦法；積極推進政府非經營性項目代建製；確定工程招投標的核準招標內容，改進投資項目委托谘詢評估、工程谘詢單位認定和注冊谘詢工程師管理辦法；完善建設項目環境影響評價審批程序；規範建設項目用地預審製度。這些法規和規定的頒布實施，全麵、係統地推進了投資體製改革的進程。

　　此外，在這一改革階段，與投資領域直接相關的一件大事是，2005年2月25日，國務院發布《關於鼓勵支持和引導個體私營等非公有製經濟發展的若幹意見》。這是新中國成立以來首部以促進非公有製經濟發展為主題的中央政府文件。文件允許非公有資本進入法律法規未禁入的行業和領域；凡是允許外資進入的行業和領域，也允許國內非公有資本進入，並放寬股權比例限製等方麵的條件。允許非公有資本進入壟斷行業和領域，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，進一步引入市場競爭機製。對其中的自然壟斷業務，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入，對其他業務，非公有資本可以獨資、合資、合作、項目融資等方式進入；允許非公有資本進入公用事業、基礎設施領域和社會事業領域以及金融服務業和國防科技工業建設領域。該指導意見的製定不僅確立了非公有製經濟尤其是國內私營企業的市場主體地位及其在投資領域的投資主體地位，更對長期以來壟斷領域打破壟斷、引入多元投資主體具有重要意義。