中國投資30年

第一節 改革傳統投資體製的曆史必然性

　　投資體製，是指固定資產投資運行機製和管理製度的總和。主要包括投資主體行為、資金籌措途徑、投資使用方式、項目決策程序、建設實施管理、投資監管和宏觀調控製度等方麵。隨著我國經濟社會的發展和經濟體製的演變，投資體製的內涵也發生相應的變化，成為具有中國特色的經濟體製的重要組成部分。

　　1978年，中共十一屆三中全會確定了以經濟建設為中心，以堅持四項基本原則和改革開放為基本點的基本路線。以此為標誌，拉開了中國波瀾壯闊的經濟體製改革的序幕。在此背景下，投資體製經過30年的改革實踐，實現了從計劃經濟條件下的傳統投資體製到社會主義市場經濟條件下的新型投資體製的轉變。具體而言就是，我國投資體製從與計劃經濟相適應的、以中央政府為主要投資主體、以中央財政資金為主要來源、以高度集中的指令性計劃為手段，直接控製全社會投資活動的傳統投資體製，轉變成為與社會主義市場經濟基本適應的、投資主體多元化、投融資方式多樣化、投資管理規範化、建設實施市場化和投資調控間接化的新型投資體製。

　　我國的投資體製基本上是伴隨著新中國成立初期大規模經濟建設的開始而逐步形成的，具有典型的高度集中的計劃體製特征。在此後的近30年間，截至1978年中共十一屆三中全會前，盡管也進行過大大小小、許許多多的變革，但這一時期投資體製的本質特征並未發生根本性的變化。

　　1.傳統投資體製的特征

　　新中國成立後建立的投資體製，是以計劃經濟為基礎的管理體製。投資體製作為計劃經濟體製的核心組成部分，最典型、最集中地代表和反映了傳統計劃經濟體製的特征。我們把這一時期的投資體製稱為計劃經濟條件下的投資體製（簡稱傳統投資體製）。傳統投資體製具有如下幾個特征：

　　（1）傳統投資體製最本質的特征是企業（當時的企業絕大部分是國有國營企業或全民所有製企業）完全是政府的附屬品，是執行政府投資指令的“生產車間”。政府是唯一的投資主體，並且又以中央政府投資為主。地方政府和廣大企事業單位，盡管參與投資建設活動，但不具有獨立的經濟利益，也不具備投資能力，不能獨立進行投資，因而不是獨立的投資主體；私人投資主體（無論是國內還是境外投資者）基本上被排斥。

　　（2）投資決策的權限高度集中在政府手中。一方麵，對投資總量、結構的決策完全由中央政府控製，以指令性計劃的方式貫徹實施，地方政府和企事業單位隻有計劃建議權、執行權，沒有決策權；另一方麵，作為投資決策核心的建設項目立項決策權也高度集中在政府手中，無論是擴大再生產項目，還是簡單再生產的項目，都必須按照一定限額，由中央或省級政府部門，從提出項目建議書、設計任務書（又稱計劃任務書，1991年被取消，與可行性研究報告合並），到初步設計、開工報告和竣工驗收，都要經過行政性的審批。

　　（3）投資資金來源基本是單一的財政性資金渠道，並采取單一的財政撥款方式交給建設單位使用；投資資金不足，繼續申請財政追加投資撥款。這種單一財政撥款方式的最大特點是投資資金使用的無償性和無約束。此外，國內銀行信貸資金極少用於固定資產投資，來自國外的貸款資金也十分有限。

　　（4）投資運行方式，受到傳統計劃體製的條條（各部門）或塊塊（各地區）分割的行政隸屬關係製約，投資要素（包括資金、投資品和勞動力）流動性很差，或者基本上不流動，由中央政府集中計劃分配和統一安排使用。因此，在傳統投資體製下投資運行在很大程度上成為一種地方政府、行業管理部門向國家投資主管都門“爭投資、爭項目、爭物資”的討價還價式運行機製。

　　（5）政府對投資的管理基本上是直接管項目、管企業（包括建設單位、設計、施工企業），管分資金、分物資、分配施工隊伍，宏觀管理（調控）和投資監督十分薄弱。政府投資管理的方式也是單一的以指令性計劃為手段，以行政命令（紅頭文件）為中介的直接管理方式。政府部門（尤其是負責投資管理事務的一些個人）終日陷於事無巨細、忙忙碌碌的事務之中，自由裁量權很大，且缺乏必要的約束和監督。

　　（6）傳統投資體製是一種從上到下基本沒有責任約束的“大鍋飯”體製，無論是全國投資總量、行業結構、地區布局安排的決策發生失誤，還是一個建設項目的決策或設計、施工發生失誤，都無法明確責任主體，難以追究任何單位和個人責任。更何況，在以行政首長為核心的政府機關指揮型體製下，不可能也不允許對決策者、執行者追究責任。

　　總之，傳統投資體製的運行機製可以簡單歸納為：由政府決定具體建設項目，通過財政撥款方式給予資金，由行政部門安排設計和施工，建成後由行政部門安排產、供、銷，項目（企業）利潤（甚至包括折舊）全都上繳財政，再由政府安排建設新的項目，開始新一輪的“投資—建設—生產”循環。傳統投資體製歸結起來，就是以建立在計劃經濟體製基礎上的，以中央政府為主體、以中央財政資金為主要來源、以高度集中的指令性計劃為手段，直接控製政府和全社會投資活動全過程的相對完整的體係。

　　2.對傳統投資體製的曆史評價

　　客觀地講，在新中國成立初期工業基礎十分落後的情況下，為了加快恢複國民經濟和展開大規模經濟建設，這種由政府直接組織經濟活動的體製有其不可低估的曆史作用。我國在第一個五年計劃時期能夠迅速地集中和籌措巨額建設資金，成功地展開以156個重點項目為中心的694項限額以上項目的建設，為中國工業化體係的初創打下了堅實的基礎，在很大程度上應歸功於當時高度集中的投資體製。問題在於，始建於“一五”時期，並沒有形成僵化模式的投資體製，之後由於我們對社會主義發展階段以及經濟建設的理論認識和指導思想發生重大偏差乃至失誤，使傳統的投資體製逐步發展演變成一種僵化的模式，以至於成為生產力發展的嚴重障礙之一。1978年，中共十一屆三中全會之前的30年間，我國多次發生的在投資總量、投資結構和地區布局上的重大失誤，以及在建設項目中普遍存在的損失浪費現象，集中反映了傳統投資體製下必然帶來的投資管理低效率和投資低效益。從投資強烈的周期性波動對經濟發展起落的巨大影響，從投資效益日趨下降導致經濟增長和人民生活水平提高速度日趨減緩中，可以證明傳統投資體製存在一係列弊端，其曆史使命已經完成，改革勢在必行。