中國投資30年

第四節 促進各類投資主體健康、持續發展的政策建議

　　針對當前投資主體結構變化和投資行為調整存在的問題，我們建議：

　　1.繼續強化對政府投資行為的製度規範

　　首先，國家應盡快製定相關法律法規，明確規定政府投資的運用範圍和使用領域。根據我國建立和完善社會主義市場經濟體製、充分發揮市場機製在資源配置中的基礎性作用與建立公共服務型政府和公共財政的要求，國家應明確規定今後各級政府尤其是地方政府的新增投資不得再投向應由市場配置資源的競爭性產業領域，應將新增政府投資集中投向交通通信、能源、水利、城市供水供電供氣等公共基礎設施領域和教育、醫療、科技、文化、社會保障、社會福利等基本公共服務及社會事業領域。各級政府可優先考慮建立關於政府投資競爭性產業領域的投資項目的社會聽證製度和投資責任追究製度。通過建立社會聽證製度，確保政府對競爭性產業領域的投資不會妨礙公眾利益、不會妨礙市場其他投資主體的利益和市場在資源配置中基礎性作用的有效發揮。通過建立政府對競爭性產業投資的責任追究機製，既可有效抑製政府將政府投資投向經營風險大、有利於增加政府自身利益（如增加財政收入）和提升領導人政績的競爭性產業尤其是工業和製造業領域的內在衝動傾向；又有利於保障來自納稅人的各類財政性資金的使用安全，切實提高政府投資效益和效率。

　　其次，要結合推進財稅體製進程，理順中央與地方及地方各級政府之間的投資事權和投資分工。針對目前投資事權過多地集中在地方政府尤其是基層政府身上、使基層政府難以承擔的弊端，國家和省級政府部門可考慮適當上收部分公共基礎設施和基本公共服務的投資事權，跨區域、跨省區的交通通信、能源、水利、國防等公共基礎設施的投資責任應完全由中央政府承擔，盡快改變和減少目前一些跨區域、跨省區的公共基礎設施尤其是公路、鐵路、航空、郵電通信等基礎設施要求地方政府配套出資或采取中央與地方政府聯合投資、合作投資的方式，造成中央和地方投資事權和支出責任劃分不清晰、不明晰的情況。對省以下各級地方政府的投資分工，可考慮將省（區）域內的教育、衛生、社會保障和社會福利等基本公共服務設施的投資建設事權由目前主要由市、縣、鄉等基層政府承擔轉向由省級政府承擔，為緩解目前基層政府財政困難，可率先在省域內為教育、醫療、社會保障和社會福利等基本公共服務均等化創造物質條件。

　　2.加強國有投資尤其是國有企業投資責任約束機製建設

　　首先，要繼續推進向國民經濟關鍵領域、重點領域和起控製力作用的行業和部門集中，不斷縮短國有投資尤其是國有企業投資戰線，切實增強國有投資活力、控製力和影響力。今後，國有經濟的新增投資尤其是建立國有資本經營預算後的新增國有投資原則上用於支持現有基礎設施、基礎產業、支柱產業和高新技術產業等國民經濟關鍵性、戰略性行業的投資發展，不再用於增加非戰略性、非關鍵性、非控製力的製造業領域的投資建設和生產經營活動。對目前沉澱於非戰略性、關鍵性行業的國有投資經營活動應盡快製訂退出規劃和年度計劃，力爭在“十一五”或“十二五”期間實現完全退出的目標，為國有經濟集中在基礎設施、基礎產業、支柱產業和高新技術產業等對國民經濟具有高度影響力和控製力的戰略性、關鍵性行業領域的投資發展創造良好條件。

　　其次，要加快建立國有經濟投資主體的投資責任約束和激勵機製建設。一是要結合建立國有資本經營預算製度，建立健全和完善國有授權投資主體製度，由經過各級政府授權的國有投資主體（國有獨資公司或國有控股企業）承擔從製訂國有投資預算、投資項目決策、建設實施到生產經營投資活動全過程的責任。二是逐步推行國有投資重大投資失誤問責製度和責任追究製度，當國有授權投資主體的投資經營活動出現重大失誤時，其主要經營者和負責人應承擔失誤責任。三是逐步建立與投資後評價和績效考核掛鉤的國有投資績效考核和激勵製度，對授權投資主體以及為投資經營活動提供服務的工程谘詢、勘察設計、招投標、建築安裝、工程監理機構和企業等，要按照責任大小和貢獻程度，分別建立起投資責任追究機製和獎勵機製。充分調動國有授權投資主體強化投資風險控製，提高投資管理水平的積極性和主動性，不斷提高國有投資的運營效益和運營效率。

　　最後，要盡快建立健全和完善國有運營企業的投資責任約束機製。國有企業和國有控股企業投資要按照完善國有資產管理體製改革的要求，建立健全企業或公司內部治理結構，完善董事會、總經理、監事會、職工代表大會、股東大會等對企業投資建設、經營活動進行決策、執行、監督和民主參與的管理體製和管理方法，強化國有資產管理部門對國有企業單位及其負責人的日常監管和業績考核，並可考慮將投資績效納入直接相關企業及其負責人的業績考核範圍。國有資產管理部門在考核國有企業及其負責人的業績時，可考慮吸收政府投資主管部門參加，以便對其投資行為、管理活動做出正確評價。將國有企業投資責任約束與企業日常的生產經營活動業績考核緊密結合起來，有利於將國有企業投資的責任約束機製落到實處。

　　3.切實解決民營投資發展的體製性和政策性障礙問題

　　首先，要繼續加快國內重點行業、關鍵性行業對民營資本和社會資本開放的進程和力度。當前尤其要加快行政壟斷狀況比較嚴重的石油石化、裝備製造等支柱產業，鐵路、民航、通信、高速公路、水利、城市供電供氣供水等公共基礎設施的投融資建設、生產經營和運營活動對民營經濟的開放進程和開放力度。為促進這些壟斷行業加快對民營經濟的開放速度，國家可盡快製訂在這些行業和部門投資建設和生產經營活動中的國有資本和國有企業數量的上限控製比例，迫使這些行業切實推進相關開放措施，為民營經濟進入創造條件。

　　其次，要切實拓展支持和扶持民營經濟投資發展的投融資渠道。今後，國家除了繼續完善現有的鼓勵商業銀行發放小額信貸政策、中小企業貸款擔保製度、完善創業板市場之外，今後應在努力控製風險的基礎上，將著力點放在推進小額貸款公司、村鎮銀行等小型金融機構發展，以及為中小企業提供投融資服務的創業投資基金、產業投資基金的建設和發展上，為中小企業投資開辟具有堅實發展潛力和發展前景的、新興的投融資渠道和投融資方式，逐步緩解和解決民營中小企業“融資難”問題。

　　最後，國家有關部門應盡快出台促進混合經濟投資發展的政策措施。“以現代產權為基礎，發展混合所有製經濟”是中共“十七大”提出的完善基本經濟製度的主要措施，而包括股份製、聯營經濟在內的混合經濟投資活動是構建混合所有製經濟的主要途徑。因此，國家應在促進混合經濟的投資發展上有新的政策舉措，盡快出台包括稅收、投資補助、補貼、貸款貼息、資本金注入、政策性銀行資金支持等在內的支持混合經濟投資發展的新政策、新措施，為混合經濟的投資發展創造良好的外部政策環境。

　　4.不斷提高對外資經濟投資發展的引導、指導和管理水平

　　首先，要切實加強對外商直接投資投向的引導和指導。不僅現有的《指導外商直接投資產業目錄》要適時修訂並定期對外公布，國家投資主管部門和商務部門還要切實提高對外商直接投資的引導和提供服務的水平，如及時向外商通報國內有關行業現有生產能力、在建生產能力和國內市場增長情況的信息，對外商直接投資活動進行信息引導和信息調控，避免外商投資的盲目性和盲動性。同時，針對近年來外商直接投資中的“綠地投資”減少、並購投資增加的不合理現象，盡快製定出台促進外商不斷擴大“綠地投資”的相關優惠政策，推動外商直接投資向國內固定資產投資建設領域轉移，不斷提高利用外資效率和效益。

　　其次，要逐步建立健全對外商投資經濟的合法規製和管製製度。一是結合《反壟斷法》的出台和實施，加快對外資控製國內市場、控製國內產業發展、妨礙公平競爭的相關反壟斷調查，對少數外資企業和跨國公司控製和壟斷國內市場問題不斷加大處置力度，確保國內市場公平競爭秩序。二是仿照美國等國家對進入海運、航空、通信、金融、原子能等行業製訂股權比例控製的做法，加快製訂外資進入國內交通運輸、郵電通信、能源、石油石化、裝備製造、金融業、文化等關鍵行業的全行業外資股權控製比例和重點企業控股比例，確保國內對這些關鍵產業、行業的投資發展主導權和控製權。三是完善現有由國家投資主管部門、商務部門牽頭的對外商投資進行審核的製度，對外資企業在國內關鍵行業、重點行業實施的重大投資活動（包括直接投資建廠和並購投資活動等）進行聯合審核和單項審核，確保國內這些關鍵行業和重點行業難以形成由外資企業和跨國公司控製和壟斷的局麵，確保國內產業安全和經濟安全。

　　5.切實加強政府對投資主體結構變化和投資行為的引導、調控和監管

　　首先，國家應盡快明確未來促進投資主體多元化的調控性、預期性的政策目標邊界，為我國投資主體結構的發展變化和各類投資主體的行為調整提供政策引導。目前，我國促進投資主體多元化的政策在實踐中更多的隻是體現一種政策傾向或一種口號宣傳，對在以公有製為主體、各種所有製經濟共同發展的基本經濟製度體係中，政府、企業、個人投資和國有經濟、集體經濟、個體私營經濟、股份製經濟和聯營經濟、外資投資經濟投資在全社會投資活動總體中各自應占有多大比重為宜、地位和作用如何體現和安排並沒有做出明確的規定，這是目前我國投資主體結構的變化缺乏明確發展方向、各類投資主體行為失範、短期行為比較嚴重的重要原因之一。為此，國家在今後出台新的投資體製改革方案和改革措施時，可考慮製訂明確不同經濟類型的投資主體在全社會投資活動中的地位、作用以及重在預期性、預測性、參考性和調控性的各類經濟類型投資的所占比重，為投資主體結構的變化調整和各類投資主體的行為規範提供政策引導和調控。

　　其次，要切實改善政府對社會各類投資主體投資行為調整的政策引導和宏觀調控。一是要切實改變投資宏觀調控方式，避免過多采取行政手段調控而引發各類投資主體對國家宏觀調控的抵觸和對抗情緒，更多地采取諸如信貸、稅收、投資補貼、補助、貸款貼息等間接調控手段對社會各類投資主體進行引導和誘導。二是要切實加強發展規劃、產業政策、市場準入、發布全社會投資信息和統計信息等信息調控手段，對全社會各類投資主體的投資行為進行引導和調控。三是要切實提高政府對社會各類投資主體的投資行為調控效率和調控水平，有效克服目前“多頭”和“分散調控”帶來的政府調控信號紊亂、調控信息相互矛盾、相互抵觸的弊端，建立統一、規範的調控信息和投資信息發布製度，確保全社會投資者能夠準確、完整地獲得和理解政府的宏觀調控信號和政策導向，以便合理、規範地調整其投資行為，使政府的投資宏觀調控能夠真正取得良好效果。

　　最後，要不斷創新政府對社會各類投資主體行為監管的管理體製和機製。今後各級政府應在完善現有的對政府投資和企業投資分類監管體製的基礎上，將投資監管的重點放在對企業投資活動的監管上，為克服目前“多頭監管”、“分散監管”帶來的監管“過度”和監管不足的弊端，政府各級監管部門之間要切實加強部門之間的溝通、聯係、合作和協作。如對企業重大投資建設活動的監管可采取建立部門聯席會議製度加強溝通和聯係；或建立以政府投資主管部門牽頭負責，由建設、規劃、環保、審計、稽查、工商、稅務等監管部門共同組成的投資聯合監管工作小組等，對該項重大投資建設活動的全過程實施聯合檢查、聯合稽查審計、聯合執法和聯合監管，形成投資監管合力，真正將企業從投資決策、對外融資、建設實施和生產經營或運營全過程的投資活動全部納入政府監管範圍和監管視野，促進企業投資經營活動的規範化運作和合法合規地順利進行。

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　　§§第六章 融資體製的演變與展望