中國投資30年

第三節 當前各類投資主體投資發展存在的突出問題

　　改革開放以來，我國投資主體結構變化的整體趨勢是由計劃經濟時期單一國有經濟投資主體向包括國有經濟、集體經濟、股份製經濟和個體私營經濟、外資經濟等在內的多元化投資主體結構轉換，這種變化是與我國體製改革進程和建立與完善社會主義市場經濟體製的改革目標相統一和相協調的。但受傳統意識、傳統體製與機製的束縛和“漸進式”改革方式的製約，當前各類投資主體中仍然存在著不利於促進各類投資主體多元化、規範化發展的矛盾和問題。這集中體現在如下幾個方麵：

　　1.政府投資主體的投資行為仍然存在著不合理、不規範現象

　　（1）政府投資在範圍上仍然存在嚴重的“越位”和“缺位”現象，這一方麵表現為政府投資範圍仍然過廣、過大、過濫，政府尤其地方政府依然大量參與著本應該由市場配置資源的競爭性領域投資活動；另一方麵政府對迫切需要政府大量投資的包括教育、衛生、科研、文化等基本公共服務領域的投資卻嚴重不足，政府投資“越位”與“缺位”現象並存。從2007年國家預算內資金使用方向看，在應該主要由市場配置資源的工業和建築業領域，當年國家預算內資金來源規模達到858.3億元，占當年國家預算內資金總規模的15.7%，其中在采礦業和製造業領域不屬於關鍵原材料產業、煤炭和石油石化產業、裝備製造業等重要行業，主要包括農副產品加工、食品飲料、紡織、服裝、家具、造紙、文體用品、造紙等輕工行業的投資規模合計達到39.8億元，占當年采礦業和製造業領域利用國家預算內資金總規模的20.4%。“越位”現象依然比較嚴重。同時，當年國家預算內資金投向教育、衛生、科研、文化等基本公共服務行業和社會事業領域的資金占全部國家預算內資金總規模的比重合計卻隻有11.1%，遠遠難以滿足這些行業對國家預算內資金投資的需求。“缺位”問題仍然沒有獲得根本性改善。

　　（2）在投資範圍上，中央和地方各級政府之間缺乏規範、明確、合理的投資分工。國家對中央與地方政府尤其是對地方政府中省以下各級地方政府之間的投資分工界定十分模糊、籠統，投資領域和投資範圍劃分極不明晰。一方麵，中央政府大量參與著本該由地方政府承擔的投資項目；另一方麵，地方政府也承擔著本該由中央政府承擔的投資建設活動。由於政府之間投資範圍界定不清晰，在現行政治經濟體製下極易造成投資責任下移的狀況，造成基層政府尤其是（市）縣鄉政府承擔著本不該由自己承擔的投資責任，這是造成當前縣鄉財政普遍困難、基層政府提供的基本公共服務嚴重不足、水平低下的重要原因之一。

　　2.國有投資尤其是國有企業投資責任約束機製不完善、不健全

　　（1）國有經濟投資活動仍然廣泛分布於國民經濟的各個行業，投資範圍和投資戰線仍然存在著過廣、過長問題，這與國有經濟戰略性調整的整體方向不相適應。據測算，2007年，國有經濟對不屬於國民經濟關鍵性、戰略性的基礎設施、基礎產業、支柱產業、高新技術產業以外的采礦業、製造業、批發零售餐飲住宿、租賃和商務服務業、居民和其他服務業、房地產業的投資規模仍然達到7955億元，占全部國有及國有控股投資的比重達到15.2%以上。投資分散使用問題仍然比較嚴重。

　　（2）國有投資主體的責任約束機製不健全、不完善問題仍然存在。由於目前國有資產管理體製尤其是國有投資主體授權體製與國有資本經營預算管理體製尚未建立健全，無法對整個國有經濟的投資運營活動績效情況進行嚴格考核和管理。在國有企業投資層麵，由於對企業負責人或經營者的考核缺乏相關投資責任方麵的考核和控製指標，再加上國有企業內部的董事會、監事會等投資決策和監管體係不健全和不完善，對企業負責人和經營者的投資責任約束和責任追究流於形式，很難起到實效。

　　3.民營投資發展仍然存在一些體製性或政策性的障礙

　　（1）民營經濟投資進入國民經濟的關鍵行業、重點行業、壟斷行業依然存在諸多政策性、體製性的限製問題。國家雖然在政策上明確了民營經濟和非公有製經濟發展的地位和作用，放寬了對民營投資和非公有製經濟投資的範圍和領域限製與市場準入限製，但在實際操作上仍然存在國有和外資優先的現象，如在投資範圍上往往都規定：“凡是對外商投資開放的領域，一律對國內非公有製經濟開放”，使得民營經濟主體常常覺得在法律地位和政策待遇上不如外資和國有投資主體；國家雖然規定“非法律法規限製的投資領域”，民間資本和民營企業均可進入，但實踐中很多地方政府和行業借“法律法規限製”的名義出台一些地方性和行業性的限製政策，導致民營經濟很難進入一些國民經濟的重點行業、關鍵行業、支柱產業和壟斷行業開展投資經營活動。如在石化行業，由於中國石油、中國石化兩大國有集團壟斷著國內石油資源，民營石油企業在這一行業發展十分艱難。據相關調查，2008年，石油行業在全國的663家民營石油批發企業，目前已經關閉、關門歇業者達2/3以上；全國45064座民營加油站中，倒閉的達1/3以上，虧損的達1萬家以上，導致在這些民營企業就業的幾十萬職工下崗失業。

　　（2）民營投資的投融資渠道不暢問題。近年來，國家在解決民營中小企業融資渠道不暢問題先後出台了很多政策，如建立中小企業貸款擔保製度、支持中小企業上市發行股票債券融資、鼓勵商業銀行發放小額信貸、加快為中小企業提供融資服務的中小金融機構發展等，這對緩解民營中小企業“融資難”問題起到了一定作用，但從總體看實際效果有限，廣大民營中小企業“融資難”的問題仍然沒有獲得根本性的改善。據相關調查，僅廣東地區，2008年，民營加外資企業的上百萬家中小企業當年資金缺口達1.2 萬億元，金融機構僅能夠滿足上述中小企業貸款資金需求的40%左右。民營中小企業“融資難”問題由此可見一斑。

　　（3）國家對包括股份製經濟、聯營經濟混合經濟投資發展激勵政策不足問題。20世紀80年代中後期尤其是90年代以來，為鼓勵區域經濟協作和股份製經濟尤其是上市公司的發展，國家曾經給予股份製經濟、聯營經濟一些優惠政策，如對通過股份製改組、改造上市的股份有限公司，其企業所得稅稅率與外商直接投資企業相同，均按15%的稅率征收（這個稅率遠遠低於對包括國有、集體、私營企業的33%所得稅稅率水平；股份製企業尤其是上市公司在發行企業債券和短期融資券、獲得銀行貸款、借用國外貸款融資、獲得政府各類投資補助、補貼、貸款貼息、資本金注入等方麵也享有更多的便利和優惠政策等。但2007年以來，伴隨著內外資企業所得稅合一的改革，國家對股份製經濟和股份製企業的許多原有優惠政策陸續取消，目前，在稅收待遇上包括股份製、聯營經濟在內的混合所有製經濟與包括國有、集體在內、外商投資企業等其他類型企業待遇基本相同，並沒體現國家“以現代產權製度為基礎，加快發展混合所有製經濟”政策導向。作為改革開放後新出現的新生事物——混合所有製經濟在未來相當長的曆史時期內的投資發展仍然迫切需要國家的大力扶植和支持。

　　4.外資經濟的投資發展缺乏強有力的引導和合法管製機製

　　（1）政府對外商投資經濟的引導和後續管理力度明顯不足。從表麵上看，對引導和指導外商直接投資有定期公布的《外商投資產業指導目錄》，但對外資進入我國的具體投資方式並沒有進行嚴格的界定。從理論上說，引導外資進入固定資產投資領域、采取在國內直接投資建廠的“綠地投資”方式，比利用外商采取企業並購投資方式對國內經濟社會的發展更為有利。但目前國家相關政策並沒有明確利用外資要采取固定資產投資建設的“綠地投資”方式進入，在這方麵國家也沒有明確、規範的優惠支持和鼓勵政策，這也是造成外資經濟對國內經濟發展的有益和有效作用越來越下降的重要原因之一。同時，現有的政策法規對國內外商尤其是一些外商不按《指導外商投資產業指導目錄》要求，進入我國限製甚至禁止外商投資領域的投資建設和生產經營活動也缺乏明確製約手段和有效管理措施，這使得外商在華違法、違規的投資經營活動時有發生，甚至出現嚴重危害國內產業安全和經濟安全事件。

　　（2）國內對外商投資經濟的合法管製的體製和機製不健全。目前，我國《反壟斷法》尚處在探索實施階段，對國外企業和公司在華的投資經營壟斷和傾銷的相關調查與處置機製尚未建立健全，對外資在華市場壟斷行為缺乏有效規製和處置手段。同時，我國跨部門對外商直接投資的行政審核體製機製也處於草創之中，相關工作程序和工作機製也尚未理順，對國內重點行業、關鍵行業的外資控股比例要求尚未出台明確的細化目錄，實踐中很難合理引導和控製少數外資企業並購和控製國內關鍵行業、重點企業的直接和間接投資活動。

　　5.政府對社會各類投資主體行為引導和監管力度不足

　　（1）國家對我國投資主體結構的調整變化目標和各類投資主體間的投資分工缺乏明確、規範的引導和管理政策。我國雖然已經明確提出了建立社會主義市場經濟體製的目標和堅持以公有製為主體、多種所有製經濟共同發展的基本經濟製度。但在操作層麵上，對包括國有、集體、個體私營、外資投資經濟和包括股份製、聯營經濟在內的混合經濟在基本經濟製度框架內的適宜比例並沒有提出明確的比例控製要求，這使得各類投資主體對國家促進投資主體多元化、促進各類經濟類型投資共同發展的現實邊界始終心中無數，難以製定長期的投資發展和經營戰略和策略。同時，現行法律法規對各種經濟類型的投資尤其是國有投資與非國有投資，外資直接投資的投資領域、範圍和具體投資分工的固定也十分籠統和模糊，尤其是政府投資和國有經濟投資在對政府與市場、重點行業、戰略性行業、關鍵行業與非重點行業、非戰略性、非關鍵性行業的投資經營活動的範圍界定和標準界定上存在眾多爭議，使得各類投資主體在實踐中的投資活動相互混合、相互交叉現象十分普遍，這不利於各類投資主體形成合理、規範的投資分工體係，不利於提高現有投資主體結構的整體運營效率和效益。

　　（2）政府對各類投資主體的投資行為監管上也存在“過度”監管和實際監管力度不足問題。目前，政府對各類投資主體的日常行為監管職能分散配置在發展改革、財政、金融、建設、規劃、國土資源、環保、安全、國有資產管理、審計、監察、工商、稅務、商務、交通、運輸、鐵路、水利、工業和信息、勞動就業、教育、衛生等多個政府綜合管理部門和行業管理部門，由於不同部門之間缺乏明確、規範的協調體製和機製，致使政府在各類投資主體的行為監管上“過度監管”和監管不足並存。一方麵，各類投資主體尤其是企業和個人投資主體的投資經營活動要受到諸多部門的監管，尤其是一些政府部門設置對前置性的政府投資核準和審批十分熱衷，這為企業和個人投資主體的投資經營活動帶來許多不必要、人為增加的門檻和準入限製，政府的重複核準、重複審批、重複稽查、重複檢查現象十分普遍，投資監管“過度”問題非常嚴重。另一方麵，由於政府部門實施分散監管，各個管理部門隻管一段、隻管一行、隻管一事，不僅監管效率不高，而且也為某些不法投資主體規避和逃避政府投資監管創造了條件，造成投資領域出現很多違法、違紀、違規活動和行為無人過問、無人追究、無人處理的現象，從這方麵看，政府對各類投資主體的投資行為監管又存在著力度明顯不足的問題。