中國投資30年

第三節 改革開放以來不同時期主要產業政策回顧

　　1.改革開放以來我國產業政策的演變曆程

　　改革開放以來，為了配合不同時期我國經濟發展和產業結構調整戰略，解決當時我國產業結構中存在的偏差和結構性矛盾，產業政策調整大體經曆了四個主要階段：

　　第一階段（1979年～20世紀80年代中期）：改革開放初期，為糾正長期以來輕重工業比例失調的問題，1979～1981年間，我國出台了不少鼓勵輕工業發展的產業結構政策，在外貿和利用外資的政策方麵，也采取了優先支持輕工業部門發展的措施，這些政策措施對當時產業結構戰略的轉變起了十分重要的推動作用。同時，隨著經濟體製改革的推進，市場調節的作用逐步增強，一大批非國有企業尤其是鄉鎮企業迅速崛起，也推動了資源配置向市場需求高速增長的一般消費品和耐用消費品工業領域傾斜。這一時期政府產業結構的調整政策與市場調節的方向具有一致性，而產生了相互疊加的作用，共同推動了加工工業（特別是消費品工業）的持續高增長。以不變價格來計算，輕工業的比重由1978 年的42.7%上升為1988年的51.4%，而重工業的比重則由57.3%下降為48.6%，10年間升降達8.7個百分點。這種效應一直持續到20世紀80年代中後期。這時，由於加工工業過快增長以及輕、重工業物耗比重明顯上升所導致的原材料工業與加工製造業之間的供求失衡成為了結構調整中的主要矛盾，從而使國家產業結構調整戰略由第一階段的鼓勵支持輕工業發展，轉向了以加快原材料工業建設同時嚴控加工工業過快增長為主要目標的第二階段。

　　第二階段（1988～1991年）：1978～1988年，無論是輕工業還是重加工業的比重均明顯上升，而采掘工業和原材料工業的比重則相應下降。同時，輕、重工業的物耗比重均明顯上升（在1978～1988年間，輕工業的物耗比重由69.2%上升為72.9%，重工業的物耗比重由62.5%上升為67.5%），從而導致了加工工業與原材料工業之間出現了明顯的供求矛盾。針對下遊加工工業與上遊能源、原材料工業之間的矛盾，中央政府從1988年開始陸續出台了一係列促進產業結構調整的政策措施，強調要加強基礎工業、基礎設施的建設，加快原材料工業的建設；同時大力調整加工工業，壓縮高耗能、高用匯、低水平和嚴重重複生產的一般加工工業。1988年《國務院關於清理固定資產投資在建項目、壓縮投資規模、調整投資結構的通知》規定，要保證能源、重要原材料等短線產品項目，壓縮一般長線加工工業項目。1989年《中共中央關於進一步治理整頓和深化改革的決定》提出，要努力保持能源和重要原材料生產的穩定增長，在投資、貸款、物資供應等方麵實行重點扶持政策。1989年《政府工作報告》也提出，要努力加強能源、重要原材料等基礎工業和基礎設施的建設，要嚴格控製加工工業發展的規模和速度，壓縮、控製長線產品，在投資、財政、信貸、稅收、價格等方麵實行重點傾斜和扶優限劣政策。同時，在外貿和利用外資的政策方麵，中央政府也采取了相應的結構調整措施，如對基礎工業和基礎設施領域的外商直接投資，以及能擴大產品出口的外資企業，規定了更加優惠的政策待遇。1989 年《關於治理整頓的決定》、1990年《政府工作報告》提出，要進一步調整出口結構，努力擴大輕紡產品、機電產品等工業製成品的出口，控製短缺的資源性產品、初加工產品的出口。總的來說，這個階段中央政府推動產業結構調整的政策力度是比較強的。但從政策實施效果看，上述一係列產業結構調整政策的實施，並未使采掘工業和原材料工業比重出現上升勢頭，也未導致加工工業比重的下降，可以說，隻是在一定程度上阻止了工業內部結構矛盾的繼續發展。在獨立核算工業企業中，按工業淨產值計算，1991年輕工業與1988年相比上升了0.8個百分點，重加工業的比重則下降了0.8個百分點，而采掘工業和原材料工業的比重則均沒有出現變化。不過，這一產業結構調整戰略，在隨後的幾年裏，在市場因素的共同作用下，其政策效力逐步顯現，推動我國基礎工業在“八五”時期獲得了較快的發展。

　　第三階段（1994～2001年）：從1992年開始，經過改革開放後連續15年國民經濟的持續快速發展，我國的人均收入水平明顯提高，居民對耐用消費品的需求逐步增加，拉動了以家用電器為主的機電工業的快速發展，同時，國家大力推動基礎設施和基礎工業建設的產業政策也逐漸拉動了基礎工業的發展，我國工業結構重新出現較明顯的重化工業化趨勢。如果說第一個階段和第二個階段產業政策的中心內容側重於對產業結構比例失衡的“糾偏”（分別解決輕、重工業以及加工工業和原材料工業之間的比例失調），那麽，第三個階段產業政策的中心和重點則旨在推動產業結構升級，加快包括高新技術產業在內的技術密集型產業的發展，促成我國工業由高加工度化轉向技術集約化發展。1994 年3月，國務院審議通過的《90年代國家產業政策綱要》，集中體現了這一階段我國產業政策的主導思想，明確提出：要加快發展支柱產業，帶動國民經濟的全麵振興；要加快高新技術產業發展的步伐，支持新興產業的發展和新產品開發；並對幾個支柱產業的發展重點做了明確規定，如機械工業要以關鍵的基礎機械、基礎零部件和重大技術成套設備為重點，促進產品結構優化，提高產業技術水平和競爭力；電子工業要以微電子為基礎，以通信、計算機等新興信息產業為主體，加快現代化的步伐；石化工業要積極促進生產規模的大型化，提高技術水平和加工深度；汽車工業要盡快形成少廠點、大批量的生產體製和有序競爭的市場結構，提高其國內市場占有率和國際競爭力。

　　這個時期，尤其是從20世紀90年代中後期開始，國內市場需求環境也發生了較大變化，我國經濟開始擺脫以往的短缺經濟，市場出現了結構性的過剩，一般加工工業產品供過於求，而技術密集型產品、高科技含量產品的需求則明顯增長。這對我國產業結構朝著技術集約化方向調整轉變也起到了關鍵作用。同時，這個時期也是我國外商直接投資大規模增加、跨國公司大量進入的時期，以外資企業為主要拉動因素的機電產品出口持續快速增長，對我國工業產業結構的升級也起到了較為重要的作用。

　　因此，可以說，這個階段國家產業結構調整戰略“順應時勢”，在市場因素的共同作用下，取得了較好的效果，技術密集型產業迅速發展，工業產業結構升級明顯加快，為我國在21世紀初加入WTO奠定了良好的產業發展基礎。

　　第四階段（2002年至今）：自21世紀初開始，我國重化工業呈現加快發展的勢頭，工業增長再次形成以重化工業為主導的格局。2002年以後，重工業在工業增加值中的比重迅速上升，由2002年的62.6%上升為2005年的69.0%。機械電子、石油化工、汽車製造和建築業等重工業產業對整個國民經濟快速增長雖產生了巨大的拉動作用，但這些行業本身也是資源消耗和環境汙染較大的行業。因此，進入21世紀以來，隨著重工業化趨勢日益顯著，我國經濟發展與資源環境之間的矛盾也進一步加劇。因此，這一階段國家產業政策的突出特點是強調了提高資源環境方麵的產業準入門檻，抑製“高汙染、高能耗、高物耗”產業的發展，將產業結構升級與發展循環經濟、轉變經濟發展方式結合起來。這一時期，國家在投資宏觀調控中采取了“有保有壓”的產業政策，對投資增長過快的鋼鐵、水泥、電解鋁、煤化工、房地產等行業加強了控製，同時強調大力發展高新技術產業，用現代技術改造傳統產業，加快發展第三產業。根據這一產業結構調整方向，國家陸續出台一係列產業發展和產業投資的指導政策。如2004年5月13日，國家發改委發布《當前部分行業製止低水平重複建設目錄》；2005年12月7日，國務院下發《關於發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》，國家發改委配套發布實施《產業結構調整指導目錄（2005年本）》，明確當前及今後一段時期產業結構調整的目標、原則、方向和重點，以及鼓勵、限製和淘汰類分類的原則和配套政策措施，嚴格環保、安全、能耗、質量等方麵的市場準入標準，從嚴審核新建項目。這一時期，產業政策與其他宏觀經濟政策（如信貸、土地、稅收、價格、外貿、投資管理等）之間的相互協調與搭配也明顯增強，產業政策同時具有解決比例失衡問題、促進產業結構升級和轉換增長方式等多重目標。

　　2.對改革開放以來我國產業結構調整政策演變的簡要評述

　　改革開放初期，國家雖出台了一些產業結構調整政策措施，但可以說直到1989年國務院頒布《關於當前產業政策要點的決定》，才標誌著我國開始真正意義上探索和運用產業政策。1994年，我國頒布了首部中長期產業結構調整政策的總綱——《90年代國家產業政策綱要》，標誌著我國開始進入係統性地綜合運用產業政策的新階段。在此之後，為適應國內外環境和經濟、社會發展的需要，我國充分借鑒發達國家的成功經驗，製定、頒布、實施了多項產業政策，在促進產業結構優化、糾正市場機製缺陷、提高經濟增長質量方麵發揮了積極的作用。機械、電子、石油、化工、建築等國家確定的支柱產業長期保持了強勁增長的態勢，規模迅速擴大，成為國民經濟中最有活力的經濟成分和重要的經濟增長點。但是，這些支柱產業在拉動整個國民經濟強勁增長的同時，由於長期以來缺乏嚴格的節能和減排指標約束，也造成了經濟發展與資源環境之間的矛盾不斷加劇。因此，進入“十五”以來，國家開始確立以科學發展觀為主導的經濟發展新理念，產業政策的製定更加注重與資源環保政策之間的統一性與協調性，在2003年開始的新一輪投資宏觀調控中，“有保有壓”的產業調整政策也成為了宏觀調控政策組合拳中的重要一拳。

　　總的來說，伴隨著改革開放的深入與國民經濟的持續發展，我國的產業政策本身也不斷發展完善，從內涵到外延都發生了深刻的變化：產業結構調整的重點已由單純解決比例失調問題轉向推進產業結構升級和增長方式的轉變。產業政策的主導思想逐步從直接幹預市場的產業資源配置，轉向放鬆對市場的幹預和管製，更加依賴市場手段引導資源在產業部門間的有效配置。同時，隨著改革的不斷深化，產業政策的類型與手段也變得越來越豐富多樣，如產業規劃、指導性產業政策、特定領域的產業基本法、支柱產業振興政策、行業準入標準、地區產業政策等。產業政策的係統性不斷增強，產業政策內部的各項政策（如產業調整政策、產業組織政策、產業技術政策和產業發展配套政策等）之間，產業政策與其他宏觀經濟政策（如產業政策與資源環保政策）之間的協調性也逐步增強。

　　但也應引起注意的是，盡管製定產業政策的初衷是好的，但很多產業政策在實施過程中往往出現了偏差，達不到預期效果，阻礙資源和要素的自由流動，幹擾市場機製作用的有效發揮，反而造成對相關行業發展的幹擾。