中國投資30年

第二節 基本經驗

　　1.堅持改革創新

　　改革開放的偉大曆史進程，始終是解放思想的過程、理論創新的過程、實踐創新的過程。30年來的一條基本經驗，就是以思想大解放和觀念大轉變，推進改革開放大突破，推進中國經濟社會大發展，推進了以建立社會主義市場經濟體製為目標的改革和發展，成功實現了社會主義與市場經濟的有機結合。可以說，沒有思想解放和改革創新，就沒有改革開放和社會主義現代化建設的巨大成就，就沒有中國特色社會主義的重大發展。

　　改革開放30年來，投資領域無論是投融資管理體製、建設實施和投資宏觀調控，改革創新、大膽探索的步伐一直在不斷向前推進。在投資管理體製方麵，為強化投資責任約束機製，提高投資效益，改革開放初期，試行了基本建設撥款改為建設銀行貸款的改革措施。20世紀80年代中期試行投資包幹責任製，80年代末期實行基本建設經營性基金製並成立了能源、交通、原材料、機電輕紡、農業、林業六大專業投資公司（各地方政府相應成立所屬投資公司）。90年代中期又推行經營性國有投資的項目資本金製度，2004年，《國務院關於投資體製改革的決定》（下稱《決定》）又明確提出“政府投資資金按項目安排，根據資金來源、項目性質和調控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式”。

　　在投資項目審批管理方麵，中央政府逐步下放審批權限、簡化審批手續，不斷擴大企業投資決策自主權和地方各級政府的審批權限，《決定》則更進一步提出對政府投資項目和企業投資實施分開管理的改革措施，即對政府投資項目繼續實施審批管理，但審批程序更加簡化，而對企業投資項目，如不使用政府投資建設，一律不再實行審批製，區別不同情況實行核準製和備案製。

　　在投資決策方麵，為提高投資決策水平，20世紀80年代即借鑒國際經驗推行項目可行性研究製度並逐步推行項目谘詢評估製度，《決定》更進一步提出“谘詢評估要引入競爭機製，並製定合理的競爭規則；特別重大的項目還應實行專家評議製度；逐步實行政府投資項目公示製度”。

　　在融資體製方麵，為拓展投資建設項目的融資渠道，完善融資方式，也推行了很多改革創新措施，如發行國家重點建設債券，建立政府專項建設基金/收費，設立專項稅收（如車船購置稅、城市維護建設稅等），利用外國政府貸款和國際金融組織貸款，建立國家開發銀行實現政策性金融與商業性金融的分離，發行公司股票、企業債券和可轉換公司債券等直接融資方式，發行長期建設國債，開展資金信托融資方式，引入BOT（建設—經營—轉讓）、PPP（公私合作經營）、BT（建設—回購）等項目融資方式，等等。

　　在投資項目建設實施方麵，改革創新的步伐更大。為落實投資責任主體，80年代即開始改革建築業實現項目建設責任主體和施工建設主體逐漸分離和勘察設計單位企業化、社會化，同時開始試行工程招標投標製和工程建設監理製。90年代初，提出試行項目業主責任製。隨著合同法的頒布實施，投資建設項目的合同管理製逐步推行。90年代中期，則對經營性大中型國有投資建設項目實行項目法人責任製，同時一些地區開始探索對非經營性政府投資項目實行集中統一管理（代建）和“交鑰匙”等建設模式的探索。通過長期的改革和探索，到2000年左右，我國逐步建立和完善了以項目法人責任製、招標投標製、建設監理製和合同管理製“四製”為核心的相對完善的建設管理體製。2000年後，為適應加入WTO和“走出去”的需要，又開始大力推行“工程總承包”和“項目管理”等國際上通行的項目組織實施方式。到2004年，針對非經營性政府投資項目長期存在的非專業化管理和建設單位行為不規範的問題，《決定》又明確提出對非經營性政府投資項目要加快試行代建製。

　　在投資宏觀調控方麵，改革創新主要體現在三個方麵：其一，從80年代的以計劃和行政手段為主的直接調控方式逐步改革為90年代以來以經濟和法律手段為主、輔以必要的行政手段的間接調控方式；其二，改革和完善計劃、投資、財稅、金融、外匯、價格等相關政策措施，逐步形成國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合、適應社會主義市場經濟要求的宏觀調控體係；其三，也是最重要的，不斷提高認識，適應經濟和社會發展的需要，將固定資產投資調控從宏觀調控的主要目標逐漸轉為次要目標乃至手段，投資宏觀調控本身逐漸轉為服務於經濟又好又快發展、物價穩定、擴大就業等更高層次的調控目標。

　　實踐證明，上述30年來投資領域的改革創新，完善了投資運行的內在機製和體製政策環境，調動了各類投資主體的積極性，發揮了市場在資源配置中的基礎性作用，有力地推動了投資的快速增長和經濟社會的持續穩定發展。雖然有的措施已經完成了階段性的曆史使命，也有的因為經濟形勢變化和整個經濟體製轉型的需要已經不再適用了，但至今相當一部分仍然且還將繼續發揮著重要的作用。更進一步地說，雖然30年來投資領域進行了一係列改革創新，但目前仍然處於深化改革過程中，距建立社會主義市場經濟體製的要求還有很大差距，還需要不斷改革創新。

　　2.充分發揮市場機製的基礎性作用

　　在傳統的計劃經濟體製下，政府主要采用高度集中的指令性計劃和依靠行政性手段來管理各項經濟活動。在投資建設領域，政府是唯一的投資主體，且以中央政府為主，投資管理采取的是單一的指令性計劃和行政命令，投資投向、投資計劃和投資項目決策等相關決策權力集中在政府尤其是中央政府，投資資金來源單一——主要來自國家預算撥款，投資項目建設實施活動也基本按照政府指令性計劃執行。隨著經濟的發展，這種高度集中的管理體製，已不能適應生產力發展的要求。

　　改革開放30年來，國家對原有投資體製進行了一係列改革，打破了傳統計劃經濟體製下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。這一新體製格局的最大特點是確立了企業在投資活動中的主體地位，市場機製在投資配置中發揮著基礎性作用。從投資主體看，除傳統的政府投資主體外，主要是以市場為導向的國有企業投資主體、外商投資主體和民營投資主體，這類投資主體主要依據市場需求、企業自身發展需要和自身投資能力作出投資決策，並獲取投資收益和承擔投資風險。從資金來源渠道和融資方式看，除傳統的政府投資資金渠道外，投資領域的絕大多數資金均來源於商業銀行、外資、資本市場和企業自有資金，這些資金的配置，從總量到價格（成本），也基本以市場為導向，取決於市場需求。即使是完全由政府按計劃手段配置的投資資金，也實行了直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息和轉貸等多種方式，以適合不同投資主體和不同性質投資建設項目的需要。而參與投資項目建設實施活動的各類主體，從投資谘詢、勘察設計、施工、設備和材料供應等，更是由市場競爭決定。

　　30年來的實踐證明，充分發揮市場機製在投資配置中的基礎性作用，調動了各類投資主體的積極性，促進了投資持續、快速增長。今後要繼續按照完善社會主義市場經濟的要求，進一步確立在國家宏觀調控下充分發揮市場機製在投資配置中的基礎性作用。

　　3.軟的更軟，硬的更硬

　　在傳統的高度集權的計劃經濟時期，政企不分，政資不分，該由政府管的沒有管好，不該由政府管的又管得太嚴、管得太死。改革開放以來，隨著整個經濟體製改革的不斷推進，尤其是20世紀90年代初中央提出建設社會主義市場經濟以來，政府對投資領域的管理和監督事務逐漸走向“軟的更軟，硬的更硬”，在市場機製能夠發揮基礎性作用的方麵，盡可能減少政府的直接幹預，在彌補“市場失靈”、需要政府加強市場監管等方麵，政府的作用更加強化、更加到位。具體而言，即政府自身投資、建設市場監管、維護社會公眾利益、反壟斷、保障經濟安全等方麵的事項，政府逐漸加大了管理和監督力度，而將企業投資決策等事項則放鬆管製，放權給企業自行決定。

　　對政府投資，更加強調按政府職能轉換和公共財政的要求規範政府投資行為、限製政府投資範圍和投向，更加突出政府投資決策的科學化和民主化；更加強調了對政府投資計劃和政府投資建設項目實施嚴格的審批和計劃管理，更加強調了要建立和完善政府投資的責任約束機製；更加強化對政府投資資金的預算和支出管理；更加重視政府投資項目實施全過程的公平、公正、透明和更規範的社會參與和社會監督，更加注重在項目建設實施過程中引入市場競爭機製。

　　對企業投資，則更加突出了“簡政放權”的指導思想和“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，更加強調企業在投資活動中的主體地位，更加重視發揮在國家宏觀調控下市場機製對引導企業投資的基礎性作用，不斷落實企業投資決策自主權並強調企業要自擔風險，對企業投資項目的管理則從審批製轉為實行核準製和備案製，尤其是不斷弱化直至取消了企業投資項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等內容的審查。另外，不斷強化對企業投資項目的“外部性”審查，加強對企業投資項目在環境保護、城市規劃、土地使用、資源節約、安全生產、反壟斷和維護產業安全等方麵的行政許可；對國有企業投資的管理和監督，則設立專門的國有資產監督管理機構，履行出資人職責，確保國有資產保值、增值。

　　在投資宏觀調控方麵，更加強調對投資總量的調控，逐步弱化對投資結構的控製；不斷弱化對企業和投資項目的直接行政幹預，更加注重運用經濟和法律手段實施宏觀調控，更加強調經濟社會發展規劃、產業發展規劃、產業政策、投資信息發布等對引導社會投資的作用；更加注重環保、土地、價格、財政、稅收和金融等調控工具的協調與配合。

　　在投資監管方麵，更加注重審計、稽查、財政、監察等監管部門的分工與協作，更加強調政府對建設項目實施全過程的監管；更加強調要建立和完善投資中介服務機構的責任約束機製與激勵機製，不斷強化投資中介服務的市場“準入”政策；進一步加強對企業投資項目在環保、土地、資源利用、安全生產等方麵的執法監督力度，促進企業投資活動誠信與合法守規；不斷強化政府投資項目的社會監督機製，發揮社會公眾、新聞媒體和各類非政府組織對政府投資項目的外部監督作用。

　　此外，在法製建設方麵，更加強調投資領域的法製建設，強化規範化、法製化的管理和監督，更加強調法製實施的有效性。

　　總之，改革開放尤其是90年代以來，政府在投資建設領域中實施的各種“軟的更軟，硬的更硬”做法，符合完善社會主義市場經濟的要求，是投資建設領域貫徹落實科學發展觀的具體實踐，也體現了經濟體製轉軌時期政府職能轉換和行政管理體製改革的基本要求。

　　4.投資體製改革需要與其他領域改革協調推進

　　投資體製改革是社會主義市場經濟體製改革的重要組成部分，構建社會主義市場經濟體製需要投資體製、財稅體製、國有資產管理、金融體製、行政管理體製等領域改革的協調推進和相互配合。

　　投資領域涉及範圍廣泛，投資運行和投資管理中存在的問題很多並不是投資體製不完善或投資體製改革滯後導致的。比如，要進一步健全和完善政府投資決策機製，在很大程度上要依靠財政管理體製、行政管理體製的同步推進，尤其是要建立投資決策責任追究製度，更需要政府行政績效考評製度和人事製度改革的同步推進。又如，進一步改革和完善政府行政部門對國有企業投資的管理和監督機製，必須以國有企業改革和國有資產監督管理機製改革的同步推進為前提、相配合。再如，改革開放以來，投資建設項目的融資渠道多來源、融資方式多樣化，在很大程度上也是金融體製改革以及積極利用外資和大力發展民營經濟的重要成果之一。今後進一步拓寬投資建設項目的融資渠道、引入新的投融資方式，也仍然有賴於金融體製改革的深化尤其是資本市場的進一步改革和發展。反麵的教訓是，如果過於強調為投資建設項目融資而推行的融資政策措施，脫離了金融體製和金融政策環境的製約，反而會影響金融市場的穩定發展乃至引發金融風險。此外，地方政府之所以投資行為不規範，熱衷於“上項目”、“搞建設”、競相“招商引資”，究其原因，除了不科學的政績觀外，也與現行財稅體製不完善所導致的財權和事權不匹配緊密相關。

　　從另一方麵看，一些理論上可行的投融資體製改革措施，之所以在實踐中難以發揮應有的作用，並不是這些改革措施本身的問題，而是受其他體製環境的製約。比如，發達國家政府常用的對企業投資項目提供政府貸款的方式，能夠很好地引導企業投資方向並提高政府投資效益。但在我國，20世紀80年代初期即開始實施的與國外政府貸款方式基本一致、設計初衷也很好的政府預算內投資“撥改貸”製度，盡管也曾發揮了重要作用，卻最終由於貸款企業普遍“賴賬不還貸”而不得不停止執行。國外能夠很好實施的製度，在我國企業之所以跟政府“賴賬”，顯然不是“撥改貸”製度本身的問題，而是受國有企業改革和國有資產管理體製改革滯後的製約。又如，80年代中期，我國曾在基本建設和更新改造領域推行投資責任包幹製，對於建立投資責任約束機製和明確建設單位的“責、權、利”具有重要意義，即使現在再實施也具有可行性，但實際情況是實行了幾年後不得不停止，在很大程度上也是受其他相關體製的製約。再如，在美國等發達國家十分通行、並在城市基礎設施建設中具有重要作用的“市政債券”，在我國卻至今難以推行或隻能采取變通的方式發行（很多城市發行用於基礎設施建設的企業債券實質上就是市政債券），不是推行“市政債券”的改革措施不可行，而顯然是受製於財政體製尤其是預算管理體製的製約。還有，發達國家和地區發展很快、運作機製也很完善的風險投資機製，在我國發展卻步履維艱，乃至大多都轉向為實業投資項目和成熟企業，究其原因，很大程度在於我國缺乏多層次的資本市場體係，使得風險投資的退出機製不完善。

　　此外，在加強和改善投資宏觀調控方麵，要保持國家對全社會投資的積極引導和有效調控，除了要靈活運用投資建設規劃、產業政策、投資信息發布、政府投資補助、貸款貼息等手段外，更依賴於財政、貨幣、稅收、規劃、土地和環保等相關政策的配合和聯動。在建立健全企業投資監管體係方麵，除投資主管部門要加強對企業投資項目的事中和事後監督檢查，對不符合產業政策和行業準入標準的項目，以及不按規定履行相應核準或許可手續而擅自開工建設的項目，要責令其停止建設並依法追究有關企業和人員的責任外，也需要財政、建設、土地、環保、規劃、質量監督、工商管理、安全生產監管等部門按各自的職責分工，依法加強監管。

　　總的來說，投資體製具有很高的關聯度，盡管30年來投資體製改革取得了很大成效，但在很大程度上也得益於其他領域改革的協調與配合。進一步深化投資體製改革，將更加需要其他領域改革的協調配合乃至整個經濟體製改革的同步推進。

　　5.擴大對外開放

　　改革開放30年來，我國投資建設的資金總量快速增長，技術水平大幅度提高，很多領域迅速縮短了國際先進水平的差距，一些行業排頭兵和重大項目甚至達到國際先進水平，這在相當程度上得益於對外開放，積極有效利用外資及引進國外先進的技術、設備和管理經驗。

　　改革開放以來，利用外資對我國經濟發展產生了廣泛而深遠的影響，尤其是在我國資本形成與技術進步等多方麵都產生了正麵的效果。1979～2007年間，我國累計利用外資達到7945.7億美元，其中，吸引外商直接投資6702.2億美元，利用外資則在全社會固定資產投資資金來源中占5%以上。利用外資在流量上和存量上對我國資本累積和長期經濟增長作出了較大的貢獻。通過吸收外商直接投資，我們建立了一大批現代工業企業，發展了一批新興產業，還直接引進了大量先進適用技術和設備，其中，許多外資項目還具備國際先進水平，填補了國內技術空白，縮短了我國與發達國家的技術差距。利用外資也帶來了技術外溢效應。技術的載體有多種形式，包括專利、設計、新型產品、先進機器設備或新的工藝流程。那種認為隻有轉移高技術才有價值的觀點失之偏頗。事實上，不管是高技術還是低技術，隻要是適用的，那麽外商直接投資所帶來的技術轉移就是有價值的，不能予以否定。外商投資企業還給國內企業樹立了“標杆”，成為國內企業強大的競爭對手，激勵國內企業提高技術水平、加強管理、提升競爭力。更重要的是，利用外資帶來了全新的商業模式與管理模式，並逐漸地為國內企業所仿效、臨摹、采納，促進了產品與服務形態的多樣化、質量的顯著改善和與運營效益的提高。有關“外資影響了我國產業結構升級”、“外資弱化產業競爭力”、“外資造成了多重利益流失”等觀點盡管頗為流行，但值得商榷。今後，我們要按照中央提出的“實施互利共贏的開放戰略”，繼續積極有效地利用外資，切實提高利用外資的質量和水平。

　　在大量利用外資的同時，我國在對外開放中，還直接以重大投資建設項目為依托（驅動），通過實施“以市場換技術”引入競爭機製，引進了大量國外先進的技術、設備和管理經驗，並在引進、消化、吸收的基礎上進一步提高國內技術水平，提高國產化比例。以重大項目建設為依托，“以市場換技術”，盡管對單個項目而言，未必是最優的，但從長遠看，具有巨大的外部效益，有助於提高國內相關產業的競爭力和經濟性。這種做法是改革開放30年投資建設實踐的經驗總結，今後在投資建設領域還應大力提倡和推廣。

　　總之，30年投資建設的實踐表明，不斷擴大對外開放，積極有效利用外資和引進國外先進適用技術，是擴大投資建設資金來源的重要渠道，更是加快技術進步，發展創新型國家和加快我國現代化建設的強國之路。今後，仍然需要我們進一步堅定不移地走改革開放之路，大力推進全方位、多層次的對外開放，充分利用國內外“兩個市場、兩種資源”，積極有效引進國外的資金和技術，推動我國投資的增長，提高建設項目的技術水平和管理能力，帶動國民經濟各行業的發展和技術進步。

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　　§§第二章 固定資產投資與經濟增長