國有及國有控股公司治理研究：產權契約分析的視角

第四節 我國國有及國有控股公司治理對策的產權契約分析

　　我國國有及國有控股公司治理的產權契約關係構建要實現委托代理關係的產權契約化、內外治理關係的產權契約化。要以產權契約關係為核心構建國有資產管理部門與國有及國有控股公司的治理關係、國有股東與非國有股東之間的關係、母子公司之間的治理關係以及國有及國有控股公司治理的製度環境等。

　　一、我國國有及國有控股公司治理變革中的產權契約關係

　　在體製轉軌中，國有及國有控股公司治理的產權契約主要劃分為三類：非人力資本與人力資本之間的產權契約、非人力資本之間的產權契約和人力資本之間的產權契約以及利益相關者與企業高層管理人員之間的產權契約等。

　　（1）國有及國有控股公司中非人力資本與人力資本之間的產權契約關係主要指作為非人力資本所有者的國有股東與人力資本所有者的高層經理人員之間的產權契約關係。具體包括：委托代理契約。即作為國有股東代表的國有資產管理部門（實際上的委托人）和國有及國有控股公司的高層管理人員（代理人）就產權的委托代理達成的契約關係。這一委托代理契約關係包括兩個層次：第一層委托代理契約關係是指國有資產管理部門和國有及國有控股公司董事會之間的契約關係。第二層委托代理契約關係是指國有及國有控股公司董事會和總經理之間的契約關係。國有及國有控股公司委托代理契約關係的實質是非人力資本和人力資本之間的契約關係。激勵契約。作為國有股東委托人的國有資產管理部門如何設計激勵機製使高層管理人員最大化國有股東的利益。國有及國有控股公司的激勵契約包括董事報酬激勵契約、總經理報酬激勵契約和監事報酬激勵契約。國有及國有控股公司治理激勵契約的核心是最大化國有及國有控股公司高層人力資本產權價值。約束契約。國有資產管理部門如何設計一套約束契約防止高層管理人員的道德風險和機會主義行為。國有及國有控股公司的約束契約包括董事約束契約、總經理約束契約和監事約束契約。

　　（2）國有及國有控股公司中非人力資本之間的產權契約關係表現為股東、債權人等非人力資本所有者之間就國有及國有控股公司產權達成的契約關係。具體包括：委托代理契約中委托人和代理人之間的權力安排。即委托人與代理人就剩餘控製權的授權範圍和大小做出的權力安排。股東的剩餘請求權契約。國有及國有控股公司中各股東（國有股東與非國有股東）就國有及國有控股公司剩餘控製權和剩餘索取權安排達成的產權契約安排。公司控製權契約。主要包括公司控製權中的並購契約、委托投票權契約、接管與防禦契約等。

　　（3）國有及國有控股公司中人力資本之間的產權契約關係表現為董事會與高層經理人員之間、高層經理人員與職工之間的產權契約關係。具體包括：董事會和總經理之間的契約關係。董事會和總經理之間的聘任或解雇、晉升和報酬激勵等契約，既體現非人力資本所有者與人力資本所有者之間的契約關係，又體現了人力資本所有者之間的契約關係。高層經理人員對職工的聘任或解聘、晉升、報酬激勵等契約關係。職工作為企業的利益相關者與國有及國有控股公司經理人員之間的契約關係。職工等利益相關者作為公司治理的重要主體，在公司治理中發揮重要作用。

　　（4）國有及國有控股公司治理中的利益相關者與高層經理人員之間的產權契約關係主要包括職工、債權人、股東、供應商和客戶等與高層經理人員之間的產權契約關係。這些契約關係包括雇傭契約、債權契約、股權契約、供應商與企業之間的契約關係、客戶與企業之間的契約關係等。

　　二、我國國有及國有控股公司產權契約治理模式

　　我國國有及國有控股公司的產權契約治理模式主要包括以下三個方麵：

　　（1）委托代理關係的產權契約化。國有股東與國有及國有控股公司之間的委托代理關係以產權契約為核心，主要體現為兩個層次的委托代理契約關係。第一層委托代理關係是國有股東與董事會之間的委托代理關係，體現在股東大會與董事會、監事會之間的權力安排，即國有股東主導股東大會，決定董事會人選。第二層委托代理關係是國有及國有控股公司董事會和總經理之間的委托代理關係，體現為董事會對總經理聘任、解雇、評價和激勵等。

　　（2）內部治理關係的產權契約化。公司法意義上的內部治理關係是股東大會、董事會、總經理和監事會之間的權力製衡關係。在內部治理關係中，最重要的製衡關係是董事會與總經理之間的治理關係。董事會作為企業最高治理主體，以國有股東委托人的身份對總經理進行治理，包括總經理聘任和解聘、對總經理報酬激勵方案的製訂、監督董事會決策貫徹情況和評價總經理的經營績效等。衡量內部治理關係的產權契約化的關鍵指標是股東大會對董事和監事的任命是行政任命還是契約聘任，董事會對總經理任命是行政任命還是體現聘任、解雇等契約關係，以及報酬決定是否體現報酬激勵契約關係等。

　　（3）外部治理關係的產權契約化。作為國有及國有控股公司治理的外部主體主要有非人力資本所有者和人力資本所有者以及其他利益相關者。產權契約關係的外部治理主要包括：公司控製權契約治理。如企業融資、並購和重組等行為的契約化，而非行政化。經理人才市場契約治理。即發揮經理市場雇傭契約的激勵與約束功能。產品市場中客戶與企業之間的契約治理。即發揮產品市場中各種契約關係的治理功能。非股東身份的政府、債權人和職工等利益相關者的契約治理。衡量外部治理關係產權契約化的關鍵指標是非股東身份的政府與國有及國有控股公司的治理關係是行政關係還是產權契約關係，並購等公司控製權市場治理機製是否體現產權契約關係，債權人、職工等利益相關者的治理機製是否體現產權契約關係，經理市場、產品市場治理機製等是否體現產權契約關係等。

　　三、我國國有及國有控股公司產權契約治理模式構建途徑

　　（一）以產權契約關係為紐帶重構國有資產管理部門與國有及國有控股公司之間的關係

　　國有資產管理部門的職責是行使國有股東的股東權力，對國有資產增值和國有資產流失負主要責任。目前，我國國有資產的經營管理實行“三級體製”，最上層是國有資產管理委員會，作為國有資產的總代表，是國有資產的所有者，具有對國有資產進行行政監督與管理的職能，但不具有國有資產運營的職能。位於三級體製中間位置的是國家控股公司。國家控股公司根據國資委的委托，管理和經營國有資產，確保國有資產價值增值。它與下屬國有及國有控股公司之間的產權契約關係主要有：決定下屬國有及國有控股公司的國有資產的再投資；向下屬國有及國有控股公司派遣董事，參與重大決定；派遣財務監督人員，監督其經營業績；決定下屬國有資產的合並、解散、出售、破產、清算以及股息分紅等。

　　（1）以產權為核心科學界定國有資產管理委員會的職能，明確國有資產管理委員會行使國有資產所有權職能。黨的十六大所確立的新的國有資產管理體製明確規定了中央和地方政府分別行使國有資產出資人的職責，並成立了獨立於政府部門的法定持股機構——國有資產管理委員會。國有資產管理委員會是專門從事國有資產管理的機構。在原來的“三層次”國有資產管理體製中，作為國資委的第一層是政府機構，而新成立的國有資產管理委員會是受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，代表政府專門行使國有資產出資人角色，進行產權管理。黨的十六大報告明確指出，要“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體製”。國有資產管理委員會克服了傳統的國有資產管理的條款分割體製。在傳統體製下，國有資產管理由各個主管部門實施，所有者的權利、義務和責任不統一。在新的國有資產管理體製下，國有資產管理委員會本身作為政府和國有企業之間的隔離帶，其實質相當於國有控股公司。為了減少中間控製層次，中央對政府功能性控製領域實施“兩層次”的國有資產管理體製，即國務院國有資產監督管理委員會主要對政府功能性控製領域的中央級國有企業持股。國務院國有資產管理委員會與其直接控股或參股的196家大型企業集團之間不再另行設立中間層的國有控股公司，減少了中間層。國資委堅持實施中央國有企業“兩層次”國有資產管理體製改革。2003年，深圳市醞釀把“三層次”的國有資產管理體製減少為“兩層次”國有資產管理體製。廣州市也開始了將“三層次”管理體製變為“兩層次”管理體製的嚐試，把原來作為中間層的國有控股公司降格為普通國有企業，所有國有企業都直接麵向國資委。

　　國有控股公司作為國有資產的經營機構，與國有資產管理部門形成治理與被治理關係。盡管國有控股公司扮演國有股東角色，但與國有資產管理部門之間的關係仍然是一種委托代理關係，即相對國有資產管理部門仍然是代理人。一是建立以國務院以及各級政府設立國有資產監管機構的製度安排。根據《國有資產監管條例》，國務院代表國家對關係國民經濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股公司、參股公司履行出資人職責。省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務院履行出資人職責以外的國有及國有控股公司、參股公司履行出資人角色。國務院、省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別設立國有資產監管機構，依法履行出資人角色。政府的其他機構不行使國有資產出資人職能。二是明確國有資產監管部門的治理職責。指導和促進國有及國有控股公司完善法人治理結構，並製定相應的國有及國有控股公司治理原則。國有及國有控股公司治理原則包括股東權益保護、董事會責任、監事會的監督、管理層的激勵與約束、利益相關者的利益保護和信息披露原則等。完善人事任免權。主要包括以下幾個方麵：任免國有獨資企業總經理、副總經理和總會計師以及企業其他負責人；任免國有獨資公司的董事長、副董事長、董事，並向其提出總經理、副總經理、總會計師等任免建議；向國有控股的公司派出董事、監事人選，推薦國有控股的公司董事長、副董事長和監事會主席人選等。建立對國有及國有控股公司高層管理人員考核與獎懲機製。國有及國有控股公司高層管理人員的考核與獎勵機製是公司治理的重要機製。與其任命的企業高層管理人員簽訂業績合同，根據業績合同對高層管理人員進行年度考核和任期考核。確定國有及國有控股公司高層管理人員的薪酬，完善其報酬製度。確保國有及國有控股公司經營自主權的實現。國有資產管理部門不得幹預國有及國有控股公司的經營與決策。

　　（2）以產權為核心定位國有控股公司的職能，明確國有控股公司發展的邊界。國有控股公司是政府特別批準成立的特殊法人。其功能是實現政府和企業職能分開，把國有資產管理職能和經營職能分開，在國有企業眾多的情況下將國有資產宏觀管理機構與生產經營的中間性資產經營機構連接起來。在新的國有資產管理體製下，我國國有控股公司發展主要有向市場化發展的產權多元化國有控股公司、過渡型國有控股公司和宏觀調控型與戰略控製型國有控股公司等類型。一是有部分國有控股公司名不符實，掛資產經營公司之名，從事實業經營。這類國有控股公司將逐步改組為麵向市場的產權多元化公司。二是部分國有控股公司隨著“三層次”國有資產管理體製向“兩層次”管理體製轉變和國有資產的戰略調整，將逐步退出、成為過渡性的國有控股公司。三是部分繼續存在的國有控股公司將是數量相對較少，而且適應國家宏觀調控和戰略控製需要予以發展的公司。這些控股公司主要集中在某些特殊行業，該行業是國有企業眾多，或政府需要保持控製力的行業以及部分公用事業領域。而國家重點控製的戰略性產業則需要保留一定數量的國有獨資經營公司和國有控股公司。國有控股公司的發展邊界應該隨著市場經濟改革進程和國有企業改革進程以及民營化進程的發展來決定，服從國有資產布局的戰略調整需要。在我國民營經濟弱小、企業的國際競爭力有待提高和需要國家扶持戰略性產業的情況下，保留和發展一定數量的國有控股公司，從事資產經營，特別是從事戰略投資很有必要。在必要的情況下，政府可以通過國有控股公司向需要控製的非國有企業和外資企業進行戰略投資。這種戰略投資性的國有控股公司所控製的企業既包括國有企業，也可包括非國有企業。就國有控股公司存在和發展的邊界來說，一是盈利標準；二是服從國家產業政策和戰略控製標準。一方麵，國有控股公司從事資產經營和產權管理，不論是競爭性領域還是非競爭性領域，如果具有較強的盈利能力就有存在的必要，否則就沒有存在的必要。另一方麵，國有控股公司是公共企業，需要服從國家產業政策和公共事業發展需要。在一些需要國家控製的重要基礎產業和高新技術產業以及一些戰略產業需要保留和發展少量的國有控股公司。從總體思路來說，大部分國有控股公司應該退出或變成一般性國有企業或國有集團企業，減少國有資產經營管理環節，以適應新的國有資產管理體製改革需要。國有資產的戰略調整需要國有資產管理組織體製進行相應變革。我們認為新的國有資產管理體製是一種產權契約型的“兩層次”和“三層次”並存的體製。

　　（3）以產權契約為核心構建國有資產管理委員會與國有及國有控股公司之間的治理關係。新的國有資產管理委員會作為出資者，行使出資者治理權。主要完善三個方麵的治理機製：一是完善高層人事治理製度。即完善選派董事、監事以及通過董事會任免總經理等人事製度。要建立國有企業董事、監事和總經理人才資源庫（類似檔案庫）。這一人才資源庫包括所有國有企業高層管理人員（CEO）的業績。要對國有及國有控股公司人才資源庫進行分類，包括董事人才資源庫、監事人才資源庫和總經理人才資源庫。董事人才資源庫既包括目前已有的董事，又要包括具備董事資格的備選董事，如管理專家、學者和各領域的技術專家等。國有資產管理委員會選任高層管理人員時從CEO人才資源庫擇優錄用，對經營業績差或受到處罰的CEO要慎用或不予以重用。二是建立和完善高層管理人員監督和激勵的治理評價體係。國有資產管理委員會作為出資人建立各種考核和評價國有企業高層人員的評估指標體係以及國有企業治理績效評級係統。根據考核指標確立國有企業年薪製標準、獎勵與處罰措施等。考核指標既包括金融績效指標，又包括非金融績效指標。根據金融績效和非金融績效，以及政府評價標準和公共評價（包括公共組織和公眾）標準建立公司治理績效評級係統。三是建立和完善國有及國有控股公司說明責任製度。國有及國有控股公司具有向國有資產管理委員會、政府和公共組織以及公眾說明責任的義務。主要包括定期報告國有企業經營績效狀況、董事會會議及相關決策、監事信息和總經理經營管理情況等。建立和完善信息披露製度、會計製度和審計製度等是完善國有企業說明責任製度的基礎。新的國有資產管理委員會與國有及國有控股公司之間的關係是一種治理與被治理的關係，這種關係是基於出資者產權而建立起來的一種產權契約關係，它是國有及國有控股公司治理的基礎。

　　（4）完善國有股權管理，實現國有股權管理的契約化。國有股權管理是有關國有股在國有股份公司設立和存續期間的股權管理活動。國有股權管理的目的是確保國有股的保值和增值，其重要措施通過行使國有股東權利來實現這一目標。一是要保障國有股的正當權利不受侵犯，國有股與其他股同股同權和同股同利。特別是要確保國有股的出資者權利不被侵犯。國有股出資者權利的充分行使是確保國有股保值增值的前提。二是按照產權關係理順國有股權管理關係，建立和完善國有股的分級管理體製。中央級國有企業股的股權管理事項由國務院國有資產管理委員會負責，省級國有資產管理事項由省級國有資產管理委員會負責。三是要實現國有股權管理活動從行政化管理向契約化管理轉變。建立以產權為核心的契約關係，通過產權契約管理完善國有股權管理機製。

　　（二）以產權契約重構國有股東、非國有股東與其他股東之間的關係

　　（1）建立和完善國有及國有控股公司多元化的產權契約關係。目前，我國國有企業治理存在的主要問題之一是國有企業高層經理人員缺乏強有力的監督機製，而其主要原因是國有股東一股獨大。重構二者之間的關係主要是通過產權契約關係的構建，改變我國國有及國有控股公司一股獨大的局麵。具體措施是把國有及國有控股公司絕對控股改變為相對控股或多元控股。一是引入非國有股權。通過直接或間接投資（包括引進外資、民營企業資本等）以及兼並、重組等途徑改變股權格局。引入非國有股權是重構國有及國有控股公司產權契約的重要路徑。二是推進國有及國有控股公司上市，增加國有股的流通性和公眾持股。對國有及國有控股公司上市予以政策支持，為國有及國有控股公司上市創造有利的製度環境。同時，推進國有及國有控股公司上市，有利於發揮資本市場對國有及國有控股公司的治理功能。三是增加機構股東或法人股東等戰略投資者，形成多元化的控股格局。戰略投資者在國有及國有控股公司中具有重要控製力。國有及國有控股公司的國有性質取決於國有股份是否具有關鍵性或相對優勢的控製力。國有股以少量股份控製國有企業，同時非國有股份也具有一定的控製能力。如在科龍控股公司中盡管政府通過出售其股份，但政府仍然保持34.06%的股份。

　　（2）建立國有股與非國有股共同治理的產權契約關係。一般國有企業或企業集團目前大多向產權多元化發展，因而有必要確立多元產權治理的契約關係。建立國有股與非國有股共同治理的產權契約關係，除了引入非國有股份外，關鍵環節之一是建立非國有股當選董事和參與治理的機製。在“一股一票”的直接投票機製下，非國有股作為少數股很難當選董事。董事會是公司內部治理的關鍵機製。因而要從完善股東大會投票機製入手完善董事成員的選舉機製。為了防止國有大股東操縱大股東會議，防止非國有中小股東喪失當選董事、參與公司治理的機會，可采取累積投票製。在按照直接投票製的“一股一票”的表決權原則中，持有公司51%的股票者可以絕對控製全部董事、監事人選，而累積投票製則允許將全部表決權股票集中投給某一個或幾個候選人，可增大少數股東所推薦的候選人在董事會選舉中當選的機會。累積投票製起源於英國，是一種有別於直接投票製的投票方法。我國台灣公司法規定實行強製性的累積投票製。我國國有控股公司應該借鑒國外和我國台灣的經驗采取累積投票製。

　　（3）國有及國有控股公司除了少數采取國有獨資的形式外，國有股東應該保持相對控股格局。國有股東保持相對控股格局有利於促進多元產權格局的形成。在絕對控股的國有股權結構中，國有股一股獨大，不利於改善國有及國有控股公司治理結構。而相對控股下的多元產權格局有利於改善國有及國有控股公司的治理結構，形成多元股權的激勵與監督機製。在這種多元化的產權格局中，重點要發展戰略投資者，即國有法人股東、機構股東和外資股東或銀行等。積極發展戰略投資者能夠提高公司治理績效，如機構股東的戰略轉變就充分顯示了其治理力量。同時，多元控股格局有利於形成多元法人交叉持股結構。

　　（4）管理層收購（MB0）。管理層收購是指管理層購買或持有公司股份的活動。管理層收購是實現國有企業產權多元化的重要途徑。一方麵通過管理層收購可以稀釋國有股權，改變高度集中的國有股權結構。另一方麵管理層收購有利於激勵管理層努力提高公司業績，從而提高公司治理績效。2004年，國資委有關部門認為大型國有企業管理層收購不利於提高國有經濟的控製力，不利於形成合理的法人治理結構和建立市場化配置經營者的激勵機製。該觀點認為管理層收購會影響國有股的控製力。但根據國務院發展研究中心、世界銀行有關部門的研究，管理層收購仍然是國有企業改製的重要途徑。

　　（5）鼓勵外商、私營企業和法人資本以及其他人員以各種形式參與國有及國有控股公司產權改革，重構國有及國有控股公司非人力資本產權契約。加大招商引資力度，鼓勵私營企業參與國有企業產權改革的主要途徑有以下幾個方麵：一是采取出售國有資產的形式實現產權多元化。國有企業可以整體出售、部分出售，或先租後賣等各種形式。二是國有上市公司要積極向外商和其他法人轉讓國有股權。股票上市是實現國有股轉讓的重要渠道。三是對於經營嚴重虧損的國有企業可以分塊搞活，或重組、出售。四是鼓勵企業員工購買國有企業股份。國有企業員工購買國有企業股份采取分層次購買，技術人員、中層管理幹部和一般職工按照對企業貢獻大小購買股份數量。五是積極為外商、私營企業參與國有企業產權改革創造條件，提供各種政策支持和優惠服務。

　　（6）通過債轉股與國有股減持改革實現國有股權結構多元化。債權轉股權是為了減少國有企業高負債的現象，提高國有企業資產質量，盤活國有企業存量資產，優化國有企業資產結構。而國有股減持的直接目的是為了減少國有股的比重，達到產權多元化的目的。實際上，債轉股應該以國有股減持和實現國有產權多元化為目的。要把債轉股與國有股的減持結合起來，不然，債轉股後國有股的數量反而增加。同時，不能夠簡單地把債轉股看作減少國有企業債務，而應該與國有企業治理結構改善結合起來。即既要優化國有企業股權結構，又要優化國有企業治理結構。

　　（7）建立和完善與股東之間的溝通機製。投資者關係管理是指公司為了加強與投資者（包括潛在投資者）之間的溝通，促進信息披露與交流，增進投資者對公司的了解和認同，以實現公司整體利益最大化和投資者保護而實施的管理。既要加強國有股東之間的溝通，又要加強國有股東與非國有股東之間的溝通。從事投資者關係管理的工作人員可以列席各種會議，為投資者提供滿意的解答和信息。在投資者關係的管理中，堅持平等原則和互動溝通的原則。溝通的內容包括外部經營環境變化對公司行業及政策的影響、公司發展戰略和必須披露的重大事項。一般來說，董事會秘書是從事投資者關係工作的主要負責人。建立和完善與股東之間的溝通機製主要包括《上市公司與投資者關係工作指引》等製度建設。

　　（三）以產權契約關係構建國有及國有控股公司內部治理關係

　　國有及國有控股公司內部治理關係主要包括國有及國有控股公司內部法人治理結構、國有及國有控股公司與其子公司之間的治理關係和國有及國有控股公司的內部激勵機製。以產權契約構建國有及國有控股公司內部治理關係主要包括以下幾個方麵：

　　1.強化國有及國有控股公司產權契約的內部製衡功能

　　目前，我國國有及國有控股公司內部治理主要解決董事會和總經理之間的任免和責任關係、監事會的職能、高層經理人員報酬激勵機製以及績效評價等問題。傳統國有及國有控股公司內部治理關係主要是行政治理關係。實現國有及國有控股公司內部治理從行政型治理向契約化治理變遷的關鍵是要構建產權契約治理關係。

　　（1）進一步完善國有及國有控股公司股東大會、董事會、監事會和總經理之間的製衡關係。國有及國有控股公司內部法人治理結構的實質是一種產權契約安排，體現了各產權主體之間的製衡關係。在法人內部製衡結構中，四種權力主體分別行使四種權力。即股東大會行使出資者所有權、董事會行使法人財產權、監事會行使出資者監督權和總經理行使經營管理權。這四種權力實際上是產權的四種權能的體現。通過完善國有股東大會，發揮出資者所有權在公司內部治理製衡中的作用。出資者所有權具體表現為資產受益、選擇經營者和進行重大決策三項權利。出資者所有權是公司治理的重要權力來源。在國有獨資公司中，出資者所有權由國有股東獨立行使，而在國家參股或控股的股份公司中，出資者所有權主體呈現多元化，出資者所有權由其多元化股東行使。通過完善董事會，發揮法人財產權主體在公司內部治理製衡中的作用。發揮董事會治理權的主要措施：一是完善國有企業董事會任免總經理的機製，避免董事任免中的政府行為。通過完善董事會任免總經理的機製，有利於改革董事長兼任總經理的製度。董事長兼任總經理，造成經營者權力膨脹，並導致決策權和經營權合二為一。二是完善董事會各個委員會的職責。主要包括完善提名委員會、報酬委員會、審計委員會和戰略規劃委員會等專業委員會的職責。三是改革董事會結構，建立和完善獨立董事製度。董事會中要包括適當數量的獨立董事，在董事會下設的各個專業委員會中要有一定比例的獨立董事，明確獨立董事在董事會中的地位和作用。四是完善董事會的信息披露製度，特別是要完善董事會的說明責任製度。董事會要向股東大會及公司其他利益相關者報告公司的經營狀況，審查提交公司的財務報告和審計報告，確保公司的管理行為符合國家法律法規。五是完善董事報酬激勵機製。要建立和完善董事固定報酬與股票期權相結合的激勵機製。通過完善監事會職責，發揮監督權主體的監督功能。出資者監督權是公司經營的矯正器。發揮監事會監督權的主要措施包括：一是完善監事會獲取信息的機製。包括列席董事會、審閱財務賬目和對經營管理者進行谘詢的製度。二是完善監事會監督職責。包括人事監督權、董事和經理人員職責監督權、經營業務的監督權和監督預警製度。三是建立健全獨立監事製度。在監事會中增加外部監事，外部監事包括財務管理、企業管理、市場營銷專家和政府等各個領域的專家。四是完善監事會的激勵機製。完善監事激勵機製的重點是完善監事報酬激勵機製，其報酬激勵標準應該與董事報酬激勵標準相同。通過完善總經理職能，發揮法人代理權在公司治理內部製衡機製中的作用。一是完善總經理職責。總經理作為法人代理權的行使者，其職責是按照董事會決策實施公司的經營管理，同時，接受董事會和監事會的監督。二是完善總經理的年薪、激勵報酬、期權計劃、績效衡量和退休計劃等。三是鼓勵總經理等管理層持股。四是完善董事會和監事會以及其他利益相關者監督總經理的機製。在完善上述公司治理內部製衡機製中，要重視建立健全《股東大會議事規則》、《董事會議事規則》、《監事會議事規則》和《總經理工作細則》等製度。

　　（2）進一步完善股東大會製度。主要完善股東大會表決權製度，采取累積投票製度，以保障少數股東參與公司治理的權利；股東大會議事細則；股東大會選任高層管理人員的製度；股東大會決議的貫徹落實機製等。其中，特別是要完善股東大會選任高層管理人員的製度，寶鋼股份有限公司《股東大會議事細則》規定，單獨或合計持有公司股份3%以上的股東有權向股東大會推薦董事、監事人選。股東大會討論董事、監事選舉事項時，股東大會通知要充分披露董事、監事候選人的詳細資料，包括以下幾個方麵內容：教育背景、工作經曆、兼職等個人情況；與公司或其控股股東及實際控製人是否存在關聯關係；披露持有公司股份數量；是否受過證監會及其他有關部門的處罰和證券交易所懲戒。

　　（3）進一步完善董事會製度，特別是健全獨立董事會製度。英國董事會一般由執行董事和非執行董事組成，而美國董事會由外部董事和內部董事組成。就英國董事會的規模而言，平均成員是11人。20世紀90年代，英國公司治理和報酬問題導致公司治理政策的變化。95%以上的股票上市公司成立了報酬委員會，成員由外部董事組成。獨立董事製度作為我國國有企業治理結構改革的重要機製，目前要注重增加獨立董事在董事會中的比重，獨立董事在國有企業董事會中的比例要超過1/3以上。要建立和完善獨立董事的選拔機製，如寶鋼董事會議事規則規定，公司董事會中要有1/3的獨立董事，其中至少有1名專業會計人員。薪酬和考核委員會由3名董事組成，其中獨立董事占多數。公司董事薪酬方案必須經過董事會通過，報請股東大會批準，而經理人員薪酬要經過董事會批準。董事會有權否決損害股東利益的薪酬方案或計劃。

　　（4）進一步完善監事會製度，保障職工參與監事會的權利。完善監事會製度的重點是確保1/2比例的職工進入監事會。如中國石化監事會由12名監事組成，其中股東代表監事有8名，而職工代表監事隻有4名。監事會在履行監督職能時，對於公司財務存在的違規問題，以及董事、總裁、副總裁、財務總監和董事會秘書等違規問題直接向股東大會和董事會報告，或向國務院證券管理機構或相關部門反映。

　　2.建立有效的激勵契約把高層管理人員的報酬與企業績效聯係起來

　　內部治理的產權激勵契約是針對企業高層管理人員人力資本產權所有者的激勵契約。激勵契約原則是促進高層經理人員激勵最大化與企業績效最大化相一致。C。Choe。X。Yin認為國有及國有控股公司的核心激勵是伴隨以紅利和罰金形式的支付製度和利潤目標而形成的契約管理責任製度（CMRS）。它反映了國有及國有控股公司經理人員在不確定性情況下最大化自己期望報酬，以及所導致的決策不同於最大化期望利潤等情況。紅利和罰金一般是非對稱的。在我國經濟轉軌過程中，國有及國有控股公司麵臨極其不確定的宏觀經濟環境，政府幾乎每年都要出台新的政策、規製和法律。在不確定的環境下，我國國有及國有控股公司缺乏提供最大化利潤的激勵。

　　改革後的國有及國有控股公司的激勵結構植根於各種不同的經濟製度中。20世紀80年代早期試行的不同責任製度逐漸轉變為1987年95%的國有及國有控股公司采用的CMRS製度。在典型的CMRS中，政府或代表當局把國有及國有控股公司的管理任務在契約中以特別激勵目標的形式委托給經理人員。根據企業績效，經理人員履行紅利和罰金形式的目標。契約期限一般是3～5年，然後更新。在一般情況下，其核心是盈利能力。如果實現的利潤超過根據某種評估和總工資支付所規定的利潤目標，那麽經理人員就能夠根據契約規定的固定比例與政府分享上述利潤。如果目標不能實現，經理人員就必須支付罰金，罰金通常不超過經理人員年收入的一半。管理契約給管理人員提供了紅利和罰金，但罰金通常沒有得到嚴格兌現。如果利潤目標沒有實現，那麽經理人員通常以市場條件惡劣為由，與監督當局進行討價還價以軟化罰金。軟化罰金的現象降低了管理激勵。CMRS的基本問題表現為目前內在給定目標的激勵方案存在非對稱性。

　　建立有效的激勵契約必須把高層管理人員的報酬與企業績效結合起來。一是以契約的形式規定高層管理人員的報酬數量占企業績效的比例。使高層管理人員的報酬與企業業績聯係起來，避免高層人員負盈不負虧。二是以契約的形式規定高層管理人員的報酬與企業績效增長的動態調整機製，使高層管理人員提高企業績效的努力得到及時回報。即企業高層人員報酬增長幅度與企業績效增長幅度之間要形成合適的調整比例。三是把高層管理人員的報酬與企業績效聯係起來有利於把高層管理人員的價值和企業的價值結合起來，使高層管理人員價值最大化與企業價值最大化有機地結合起來。

　　3.完善股權激勵方式

　　經營者持股與股票期權激勵功能的區別表現在經營者持股旨在促進國有企業產權多元化，而股票激勵是一種針對高層管理人員的激勵與約束方案。2006年，中國證監會《上市公司股權激勵規範意見（試行）》規定了上市公司股票激勵、股票期權以及其他激勵措施。與此相適應，國資委推出一係列股票期權的激勵措施。國有企業高層人員的股票激勵基金的提取比例可控製在年薪的30%，境外國有企業最高可控製在40%以內。

　　繼續完善目前我國國有及國有控股公司所采取的股權激勵方式。主要有限製性股票、股票期權、經營者持股、延期支付和業績股票等。限製性股票。是指公司高層管理人員出售這種股票的權利受到限製。在限製期內不得隨意處置股票。限製性股票可以是無償的，也可以是有償的。根據股票激勵規定的條件，激勵對象從上市公司獲得一定數量的本公司股票。限製條件包括獲授條件和禁授期限。就獲授條件來說，我國《上市公司股權激勵規範意見（試行）》明確規定激勵對象要獲授股票的業績條件，而就禁授條件來說，我國明確規定了限製性股票要設置禁授期限。股票期權。是指上市公司給授權激勵對象在未來一定期限內以預先確定的價格和條件購買本公司股票的權利。股票期權激勵把公司的未來業績和高層管理人員的工作努力結合起來。就完善股權激勵機製來說，一方麵，要防止股權激勵成為變相化國有產權為私有產權的工具。另一方麵，要防止股權激勵與高層人員的業績不相符合。經營者持股。在公司取得預期的經營績效時，給予公司高層管理人員以購買一定股份在一定期限後轉讓或兌現的激勵。經營者持股有利於實現資本和經營能力的結合，是一種資本所有者同時又是企業經營者的企業家製度安排。經營者持股有利於把高層經理人員與企業的長期績效聯係起來。延期支付。在公司高層管理人員的激勵報酬中，規定一部分報酬采取以股份的形式支付，或以現金的形式在退休或一定期限後支付。延期支付有利於把經營者的短期激勵與長期激勵結合起來。業績股票。在考核達到一定預期的業績標準時，給予高層管理人員一定數量的股票或給予一定現金購買股票。業績股票有利於把公司高層管理人員的經營業績和個人努力結合起來。

　　4.強化國有及國有控股公司與其子公司之間的產權契約治理關係

　　以產權契約為紐帶構建國有及國有控股公司母子公司的治理關係。一是以產權契約為基礎明晰國有及國有控股公司與子公司之間的權力關係，避免治理結構衝突。二是理清母子公司之間的決策權能。劃分國有控股公司與子公司之間的決策權能的關鍵是確定決策權邊界，防止國有控股公司代替子公司決策。三是確定母子公司之間的治理原則，包括母子公司之間利益相關者的保護原則、公正交易原則和責任與義務的忠誠原則。

　　國有控股公司與其子公司是出資者和受資者之間的關係，是以產權契約為紐帶建立的股東與受雇人之間的關係。它們之間是平等的契約關係，而不是上級與下級、領導與被領導的關係。國有控股公司作為所投資國有企業的股東，要通過其產權代表實現其治理功能，而不是通過行政控製關係實施治理。由原行業主管部門改組而來的國有控股公司與其所控股企業之間的關係要實現由行政控製關係向產權控製、激勵與約束關係的轉變。國有控股公司對其參股、控股企業的治理權主要包括資產收益權、重大決策參與權、產權重組和轉讓權、選派產權代表參加監督和管理權、製定考核指標權和獎勵指標權等。

　　國有及國有控股公司與其子公司之間的控製方式主要有以下形式：通過公司集團法人結構對子公司進行治理、通過管理結構對子公司進行治理、通過事業部對子公司進行治理、運用高度的財務控製對子公司進行治理、通過人事控製對子公司和附屬公司進行治理等。這些控製方式是一種基於產權契約的治理方式。集團公司董事會與地區執行董事、子公司董事會之間形成層層治理關係；集團總經理與地區經理和子公司經理之間形成治理關係；集團公司分部設立董事長和執行董事，盡管事業部不構成法人治理結構，但事業部是集團公司和子公司之間的中間控製機構；集團公司總董事會通過任命子公司董事會形成治理關係。

　　（四）強化國有及國有控股公司外部治理的產權契約關係

　　（1）在資本市場、經理人才市場和產品市場等外部治理機製中強化產權契約治理關係。一是積極促進國有企業上市，推進國有企業資本市場的發展。由於國有企業資本形成的很大部分來源於國家投資，外部融資比重少，國有企業麵臨的資本市場約束較少。積極促進有條件的國有企業上市，發展國有企業外部資本市場融資有利於形成外部產權約束。二是積極推進國有企業經理人才市場發展。國有企業經理人才市場與其他經理人才市場相比具有特殊性。主要表現在國有企業經理人才的素質要求方麵，除了具備一般企業的企業家才能外，由於國有企業還具有服從國家產業政策、實現公共目標和具有較大外部性等特點，國有企業經理人員還應該具備服從政府意誌和滿足公共利益等品質。國有企業經理人員人力資本產權具有一定程度的專用性，是在政府、公共部門和國有企業培訓與在國有企業任職以及在教育投資中形成的，因而建立和完善國有企業經理人才市場能夠對現任國有企業經理人才形成激勵與約束機製。通過發展國有企業經理人才市場，有利於強化國有企業經理人員任免中的契約行為。國有企業經理人員的任免應該建立在產權的委托代理契約關係基礎上，建立和完善作為國有企業資產的委托人任免代理人的機製。在任免過程中，通過競爭性的國有企業經理人員市場，經過被聘任的經理人員與作為委托人的國有資產管理部門進行談判和簽訂契約等過程來實現國有企業經理人員任免。三是完善國有企業產品市場。產品市場是對經理人員進行激勵與約束的重要機製。產品的質量和服務好壞以及營銷額是影響企業績效和高層經理人員的重要機製。國有企業產品市場是特殊的產品市場，既有競爭性產品，又有非競爭性產品，因而產品市場麵臨的需求者既有非排他性和非競爭性公共產品需求者，又有競爭性和排他性非公共產品的需求者。

　　（2）強化國有企業並購中的契約行為。國有企業並購中的非契約行為是一種行政化的行為。國有企業的資產重組和並購過程要通過談判和簽訂契約關係來實現，而非通過行政命令來實現。特別是在國有企業戰略性改組過程中要強化產權契約關係，防止高層經理人員侵吞國有資產。一個契約化的並購和重組有利於形成一種產權契約治理機製，通過委托投票權的爭奪以及在並購過程中的接管和防禦對經理人員形成很大的激勵與約束。在並購過程中，委托投票權的爭奪可以增強國有企業的市場價值。公司控製權市場是一種激勵與約束高層管理人員的有效的製度安排。行政化的並購不可能對經理人員形成很強的激勵與約束。在行政化權力幹預下的並購中，國有企業經理人員得到的激勵是行政職位的晉升，而其約束是撤職的威脅。這種晉升和撤職威脅在難以兌現的情況下往往成為一種軟弱的激勵與約束，遠不及公司控製權市場對企業價值的增強情況下給高層經理人員帶來的利益激勵。

　　（3）規範國有企業管理層收購（MBO）和公司控製權市場。管理層收購是指管理人員通過融資活動或股票交易等獲取公司股份，使企業控製權向管理層轉讓，管理者成為所有者的行為。目前，我國國有企業管理層收購的目的主要是為了實現國有企業產權多元化。而西方企業管理層收購的目的主要是爭奪公司委托投票權，是公司控製權市場治理的主要機製之一。我國國有企業管理層收購急需規範收購行為，主要應注重以下幾個方麵：一是確定管理層收購的上限問題，保持國有股的控製力。管理層收購的比重必然影響國有股的控股比例和控製力，管理層收購比重過多必然導致國有股控製力下降。二是管理層收購過程中加強資產評估、審計和發揮董事會、監事會的治理功能，防止國有資產的大量流失。防止管理層通過其收購手段把國有資產變為其個人資產。三是管理層收購有利於增強對高層管理人員的產權激勵與約束。從企業的監督與激勵觀點來看，最優企業家既是資本所有者同時又是經營者，即賦予資產所有者同時又是經營者的企業家以監督權，具有最大的激勵功能。我國國有企業管理層收購既有利於實現國有企業產權多元化，又有利於改善公司治理激勵結構。管理層收購以協議轉讓為主采取多種形式。

　　（4）積極發展國有企業外部戰略投資者。國有企業外部戰略投資者是國有企業治理的重要力量。國有企業外部戰略投資者應該是具有投資力和投資戰略意識的強大的金融或非金融集團，包括國內外銀行、境內外法人企業、境內外機構股東以及其他重要投資者等。如積極機構股東作為公司治理的積極力量，能夠提高市場的有效性；銀行等外部戰略投資者通過增強激勵、透明化和會計責任等提高治理績效；法人企業通過戰略投資形成相互持股的控股公司或集團等。

　　（五）把產權契約治理關係構建與國有及國有控股公司治理製度創新及其製度環境變遷結合起來

　　國有及國有控股公司治理製度創新是一種重要的製度創新與製度變遷。產權契約治理關係構建是推動治理製度創新的重要因素。產權契約構建與國有及國有控股公司治理製度創新之間具有路徑依賴關係，產權契約關係演進是決定國有及國有控股公司治理製度創新及其製度環境變遷的重要因素。同時，治理製度與製度環境的創新又影響產權契約治理關係的進程。

　　一方麵，國有及國有控股公司治理製度及其製度環境變遷對產權契約演進具有路徑依賴關係。製度包括製度安排、製度環境和製度結構。製度安排包括正式與非正式製度。製度環境變遷是製度變遷的重要內容。製度結構包括正式與非正式製度。國有及國有控股公司治理製度主要包括法人內部治理製度與外部治理製度安排，或正式公司治理製度與非正式公司治理製度安排。既要重視國有企業治理的正式製度（如內部法人治理結構、年薪製度和外部市場製度尤其是外部資本市場製度等）變遷，又要重視國有企業的非正式治理製度（意識形態、企業文化等）變遷。在公司治理製度變遷中，製度環境改變或影響製度變遷的進程。公司治理製度環境包括政治製度、基本經濟製度（所有製製度）和法律製度等。我國國有及國有控股公司治理製度變遷過程是一種漸進性製度變遷過程，在這一變遷中的初級行動團體是國家經濟改革的主要決策者，由他們提出國有企業治理製度改革的幾套思路，然後進行選擇、試驗和推廣。次級行動團體是國有企業治理製度改革的推行者（特別是政府與國有企業負責人）。國有企業治理製度變遷依賴於產權契約的演進。這一演進過程是從行政治理（非產權契約治理）到準產權契約治理，再向產權契約治理的變遷過程。國有企業治理本質上是一種企業所有權配置，即剩餘索取權和剩餘控製權配置。國有企業的非人力資本產權契約、非人力資本與人力資本之間的產權契約和人力資本產權契約（如委托代理契約、報酬激勵契約、並購契約、股權契約和債務契約等）是實現國有企業所有權配置的微觀製度。因此，加強國有企業治理變革過程中各種產權契約構建是實現國有企業治理製度創新的關鍵路徑。

　　另一方麵，公司治理製度創新是推動國有企業治理從行政治理向產權契約治理轉型的關鍵力量。我國國有企業治理製度改革經過了放權讓利、承包製到股份製改革幾個階段。第一階段，放權讓利改革階段。放權讓利改革的主旨在於擴大企業自主權，其中主要著眼於擴大企業利潤分享與增強企業積極性，以改革企業利潤上繳製度、擴大企業利潤分成為中心。從1979年的9項企業經營自主權擴大到1984年的10項企業經營自主權。放權讓利改革是國有企業產權結構改革的萌芽，盡管沒有從根本上觸動國有企業產權製度，但它使得國有企業從沒有權力到開始擁有部分權力（盡管不是真正意義上的財產權）。第二階段，經營承包製改革階段。經營承包製改革的主旨是以國家所有製為前提，與企業經營承包者簽訂承包合同，促使企業自主經營和自主發展。經營承包製改革是所有權和經營權分離改革的有益嚐試，但由於沒有建立企業法人產權製度，這場改革以經營承包者追求短期利益而告結束。第三階段，股份製改革階段。股份製改革是真正意義上的產權製度改革，這一改革實現了所有權與經營權的真正分離，使得國有企業法人產權製度得以建立。國有企業法人產權製度的確立是國有企業實現現代企業製度改造的核心。正是這一改革推動了政企分離，使得國有企業具有法律意義上的經營自主權；同時，也推動了國有企業治理製度由傳統行政治理向產權契約治理的轉型。因此，國有企業治理製度及其製度環境的創新是實現國有企業產權契約治理的關鍵。

　　（六）產業結構升級、轉換與國有及國有控股公司產權契約治理的動態調整

　　產業結構升級、轉換對國有及國有控股公司產權契約治理的動態調整具有重要促進作用。

　　（1）產業結構升級、轉換推動國有企業戰略調整和資產重組。國有企業戰略重組既是適應國有資產調整的需要，又是適應產業結構調整的需要。產業結構升級和轉換需要國有企業從一些部門退出。國有企業作為公共企業是實現國家產業政策的重要工具。一些私營部門投資風險較大、成本較高、關係國家安全以及需要公共投入的基礎產業、主導產業和壟斷產業（如國防、航空、尖端技術、采礦、製幣、鐵路和能源等生產重要產品的壟斷性國有企業）是國有企業保留或發展的重點。而一般競爭性產業和非戰略產業則是國有企業需要退出的重要領域。

　　（2）產業結構升級、轉換推動國有企業內外部治理結構創新。從美國的產業發展來看，主導性企業的出現導致了股票市場的興起。產業發展促進融資機製向市場化方向發展，並導致公司控製權市場的發展。隨著產業結構升級和轉換，國有企業經理人員麵臨更多的外部產業競爭壓力，這種競爭壓力形成一種激勵與約束機製。如果國有企業發展不能適應產業結構升級和轉換，那麽經理人員就有可能被更換。同時，隨著產業結構升級和轉換，國有企業外部股權和債權融資不斷發展，國有企業麵臨的資本市場和產品市場的激勵與約束不斷增強。

　　（3）國有企業治理創新推動產業發展。就公司治理對產業發展的推動來說，20世紀50年代後半期的並購運動導致英國產業集中度顯著提高。100家最大公司所控製的資產在倫敦股票交易所所占的比重從1954年的56%上升到1964年的66%，到1968年上升到73%。公司並購是一種重要的治理機製。公司並購活動促進了企業產業結構調整和重構，就我國國有企業治理結構創新對產業發展的推動來說，一方麵，產權多元化的治理結構創新導向促進了國有企業融資，有利於實現國有企業產業結構升級。另一方麵，激勵導向的治理結構創新促進了經理人員推動產業結構升級的積極性。

　　國有及國有控股公司隨著產業結構升級、轉換，其規模和領域需要進行調整。有些國有及國有控股公司需要退出，實行民營化。國有及國有控股公司產權契約隨著產業結構調整進行重構。在一些關鍵和基礎產業或非競爭性產業領域，國有及國有控股公司要保持控製力。

　　（4）在國有企業輔業改製中完善公司治理。根據主體企業突出發展主業、優化結構的要求，對輔業實行改製。據對已實施主輔分離改製分流的20家中央企業的651戶改製企業股權結構情況的統計，股本總額為62億元，其中職工股占57.4%，國有法人股占18.3%，非國有外來投資股占14.6%。職工控股程度較高，外來投資比重不高。因而在輔業改製中要積極引進外部投資者，特別是外商（包括境外機構投資者）和國內各種基金以及其他機構股東參與輔業股份製改革，促進產權結構多元化和合理化。

　　（七）國有企業股權分置改革對國有企業治理變革的影響

　　股權分置是指把在A股市場上的上市公司股份按照能否在證券市場上交易區分為流通股與非流通股。在股權分置情況下，資本流動存在非流通股協議轉讓和流通股競價交易兩種價格。股權分置導致公司股價難以對大股東和管理層形成市場化的激勵與約束機製。股權分置改革不是以減持國有股為目的，而是為流通股上市交易作出製度安排。非流通股可上市交易後，在股份的權利、義務上無法實現同股同權，兩種股份估價存在差異。股權分置導致中小股東的權益在公司治理中不能充分表達，公司治理缺乏共同的利益，影響公司建立健全激勵與約束機製，扭曲了我國資本市場的定價機製，製約著資本市場發展。股權分置不能適應當前資本市場改革開放和穩定發展的要求，通過股權分置改革可以消除流通股與非流通股的製度差異。流通股與非流通股配置效率不能有效發揮反映了我國公司治理的製度缺陷。

　　股權分置是曆史原因形成的特殊問題。股權分置改革旨在使公司控股股東和其他股東、公司管理層以及其他利益相關者之間形成統一的利益基礎，健全利益激勵與約束機製。

　　2005年，國務院國有資產監督管理委員會《關於上市公司股權分置改革中國有股股權管理問題有關的通知》與中國證監委員會和國有資產監督管理委員會《關於上市公司股權分置改革的指導意見》，強調了股權分置改革對於克服證券市場的製度缺陷，完善法人治理結構和推動國有資本的合理流動具有重要意義。通過股權分置改革，克服證券市場的製度缺陷，完善法人治理結構，推動國有資本的合理流動和國有企業產權契約重構。通過股權分置改革促進國有企業產權契約重構的途徑包括以下幾個方麵：一是要充分保護流動股東的合法權益，堅持上市國有控股股東與其他非流通股東、A股市場上流通股東充分協商的原則。二是非流通股與流通股以對價方式解決股東利益平衡問題。三是推動企業年金入市，擴大社會保障基金、合格境外機構投資者入市規模，放寬保險公司等大型機構投資者股票投資比例限製。四是在股權分置改革方案中外資股比例變化原則上不影響該上市公司已有的相關優惠政策。五是股權分置改革有利於解決A股市場上的股東平衡問題。