國有及國有控股公司治理研究：產權契約分析的視角

第一節 發達國家國有及國有控股公司治理現狀、問題與對策的產權契約分析

　　發達國家、發展中國家和轉軌國家由於國有及國有控股公司治理存在的製度環境以及機製安排的差異、不同，國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策也不同。從產權契約分析的視角比較不同國家的國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策，對於分析我國國有及國有控股公司治理的主要問題及其對策具有重要意義。

　　在主要發達國家中，意大利、英國和法國等國有企業最具有代表性。本節從產權契約視角分析意大利、英國和法國國有企業治理現狀、問題與對策。

　　一、意大利國有企業治理現狀、問題與對策的產權契約分析

　　（一）意大利國有企業治理現狀

　　意大利公營企業發展曆史悠久。第一次世界大戰後，國有及國有控股公司得到了不斷發展，出現了國家參與製國有企業，即國家通過入股，持有大部分股份的國有企業。特別是1933年成立了伊裏公司（IRI），該控股公司買下了意大利商業銀行、意大利信貸銀行和羅馬銀行的大部分股份，並控製了鋼鐵、機械、化學和電力等部門的許多大公司。“二戰”後，國有及國有控股公司得到了新的發展。1953年成立了埃尼公司（ENI），其是在規模上僅次於伊裏公司的大控股公司。意大利國有企業分直接和間接國有企業。直接國有企業由中央政府或地方政府所有，資金100%由政府撥付，並由政府經營。間接國有企業是指由國家控股公司持有股份的企業。除國家參與製企業屬於間接國有企業外，其他均屬於直接國有企業。1991年，意大利公共企業在經濟中起了一個主要的角色，吸納了15%的非農業勞動力，創造了價值增值的20%，占固定投資的25%；公共部門控製了70%的銀行資產，分布在一些主要工業和服務業中。

　　1.意大利國有企業治理結構

　　意大利國有企業的組織形式是政府控股公司，由其控製多樣化的子控股公司。這些子控股公司擁有單個企業，有些還擁有私人股份。這些子控股公司以私人合夥股份公司為主要形式，由私人商業法所治理，遵循私人會計製度，在一些競爭性產業中經營。實施意大利國家參與製的三大集團公司（工業複興公司、國家碳化氫公司和製造業投資公司）是完全由國家所有的三大控股公司。國家通過它們購買或控製其他企業的股權來控製其他企業。如在伊裏集團下屬的眾多公司中，伊裏集團及其次級控股公司持有股份少於50%的隻有19家，在其餘244家公司中，伊裏集團及其次級控股公司均持有其50%以上的股份，其中在157家公司中持有99%以上的股份。

　　1956年，意大利政府設立專門的國家控股部，下設政務和人事司、經濟司和計劃發展司。經濟司主要監督這些控股製企業的生產經營情況，審批其預算和結算。此外，國家控股部還設有總監督處，在部長授權下專門監督國家參與製企業是否執行本部門的指示情況。國家級控股公司董事長和副董事長由國家控股部部長提名，政府內閣通過，最後由總統頒布任職命令。總經理由董事長提名，董事會通過，最後由總理任命。如伊裏集團的董事會由12人組成，其中，董事長委員會由董事長、副董事長及董事會中的3名金融界和工業界專家組成。監督委員會由5人組成，即由1名主席（由董事會成員推選，級別不低於司長）、1名國家級律師、1名國家控股部部長（級別不低於稽查長）、1名國庫部代表和1名國家最高財會當局代表組成。董事會的權力主要包括有權決定購買股權與出售股權、有權發行債券、有權購買和出售本公司動產和不動產、有權買賣企業和出售下屬企業、有權向政府提出修改公司章程等。

　　2.意大利國有企業治理現狀受預算約束和投資決策影響

　　Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2002）根據對意大利製造行業國有企業的調查，認為軟預算約束增強了管理者的自由決定，加強了與有投票權的政治家的勾結，導致了投資浪費。預算體製轉換約束了國有企業的投資行為。隨著硬預算約束體製的建立，管理者失去了在合謀和過度投資方麵的恣意行為。

　　（1）軟預算約束導致股東監控減弱、管理人員最大化個人利益。在軟預算約束下，信息非對稱情況很少暴露出來。與股東和銀行提供資金給私有企業的情況相比較，政府和銀行所擁有的關於國有企業的信息相對來說較為詳細。例如，在軟預算約束下，政府和銀行所擁有的關於不同投資項目和管理人員決策特點的信息相對來說較為詳細。軟預算約束下的信息優勢來自以下幾個方麵：官僚幹預程度較高、在市場經濟中要求國有企業向議會說明責任和國有企業與國有銀行之間存在政治聯係。相對照而言，基於管理人員自由決定假設的代理問題的本質和後果，對於國有企業和私有企業來說是相同的。就持股廣泛分散的上市企業來說，股東較弱的監控導致了經理人員獲得最大化個人利益的自由。對於國有企業來說，政府和所有者提供的軟預算約束導致了與持股廣泛分散的上市公司相同的效果。

　　Schimidt（1996）和Kornai（1979）認為如果政府要幫助企業擺脫困境的話，預算約束必須是軟的。政府采取以下各種方式：補助、免稅和延長信用支付等。政府是一個巨大的保險公司，對每一個損失先後予以補償。父愛式的政府自動為企業生存提供保障。硬的或軟的預算約束反映了政府的事前行為規則態度。在軟預算約束體製下，就資金等提供來說，政府不能遵守事前的承諾。當管理人員認定預算約束沒有被綁定時，他們在投資決策方麵具有最大化個人利益的激勵，就像持股廣泛分散的上市公司一樣。

　　（2）在軟預算約束下管理人員的自由決定不斷發展，並影響了投資決策。Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2002）使用了150家意大利國有製造企業在1973～1993年的樣本，調查了代理問題和管理人員的自由決定對國有企業投資決策的影響。他們使用1987年預算約束體製轉換來檢驗管理人員投資決策行為變化，評估了隨著現金流增加的投資加速器模型。現金流變量包括檢驗來自代理問題和管理人員自由決定的資本市場的不完全性。Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2002）檢驗了投資和現金流變化之間的聯係，結果發現在軟預算體製下投資與現金流之間存在著有意義的積極的聯係，而這種聯係隨著預算約束體製的轉換而消失。通過檢驗樣本期間私有企業的數據，其結果顯示預算約束體製轉換沒有影響私有企業，其行為與融資預算約束假設更為一致。

　　Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2002）對意大利國有企業樣本的上述調查研究主要有三個貢獻：一是提供了預算約束體製轉換對國有企業投資行為的懲罰影響的經驗數據。二是擴展到資本市場不完全性對投資的影響。三是提供了關於超國家政策對國有企業的影響。根據該政策，政府同意參與歐洲一體化和歐洲貨幣聯盟。

　　（3）軟預算約束導致國有企業追求的目標過多。國有企業和私有企業之間目標差異表現在以下幾個方麵：私有企業的目標是最大化股東財富，而國有企業的目標除此之外，還包括最大化社會福利。具體包括兩個方麵：一是與私有企業目標相同，受利潤和效率驅動，最大化納稅人的財富。與轉軌經濟相對照，這一目標對意大利國有企業來說具有合法性。二是國有企業授權的直接後果（Sappton和Stiglitz，1987）是實現政府製定的產業或經濟政策，增長和就業最大化以及地區發展等目標。私有企業管理人員的目標是追求個人利益最大化，而國有企業管理人員的目標被區分為兩個恣意要素。這兩個要素具體包括：一是追求管理人員個人需求（與私有企業相同）。二是與上述政策目標相對照，追求所謂的政黨—政治目標。這些目標受腐敗所驅動，涉及管理人員和政治家之間的勾結，導致在投票最大化項目中投資。在軟預算體製下，且當管理人員喜歡過度的自由決定時，這些目標最容易被追求。

　　在這種情況下，存在兩個方麵的問題。一方麵，由於多重和最大化社會福利目標，社會福利最大化多於股東財富最大化，並使得國有企業代理問題更複雜（Prendergast，2000）。特別是在軟預算約束體製下，這些多重的和不清晰目標包括複雜的績效測量、宏觀調控和政黨—政治及其腐敗目標等。國有企業管理人員自由決定的幅度與私有企業相比更大。另一方麵，國有企業存在嚴重的代理問題和免費乘車（Free Riding）問題。在這兩種情況中，管理人員較少被所有者直接監控。國有企業管理者被一個委托人鏈所監控。國有企業所有權常常被按衝突優先順序的不同部門的多重委托人所行使（Tirole，1994）。在政府之上，國有企業的最終融資所有者是納稅人（Taxpayer），這些人的社會福利和財富應該最大化。但是，納稅人沒有直接的契約產權（Contractual Prop-erty Rights）和管理控製權。監控被委托給政治家，這些政治家通過選擇的形式僅僅擁有非直接的影響。

　　（4）當預算約束變硬時，融資決策減少了國有企業管理人員的自由決定。政府/股東要求把現金流分配給專門的融資優先者。當預算約束變硬時，國有企業管理人員自由決定假設的精確預測使得投資現金流的敏感度消失或者逆向，管理人員將不得不承擔投資浪費所造成的後果，股東/政府監控企業的行為更為仔細。Bertero 和Rondi（2000）發現，當公有企業在硬預算約束下經營時，它們通過增加生產率和減少就業來對融資做出反應。

　　3.意大利國有企業管理人員自由決定發展的三個階段

　　為了分析意大利國有企業管理人員的自由決定程度，Elisabetta Bertero（2002）分析了意大利國有企業的三個顯著時期：1930～1960年，1970～1987年，1988年到現在。

　　最初階段，1930～1960年，管理人員的恣意濫用和與政治家共謀的範圍有限。這一時期，大部分國有企業是盈利的，其原因潛在地歸結於“二戰”後意大利經濟的恢複。意大利的國有化始於20世紀30年代，當時政府出於救助一定數量的受困銀行和這些銀行在一些產業中擁有的製造企業。這些企業和銀行作為新創造的政府持股公司，即工業重建協會（IRI），最終將政府所有權變為私人所有權。“二戰”後，政府持股概念擴展為使用政府所有權作為產業政策工具，並促進重建，如ENI（1953年為石油和天然氣部門建立）和EFIM（1962年為機械工程和采礦部門建立）。這些行動的政治公正性在於，其目標既不是停止私人壟斷，也不是給某些產業以動力來恢複、發展蕭條領域。私營部門無力提供一些除了商業銀行外重要工業企業發展所需要的風險資本，這是導致政府幹預的驅動因素。

　　政府持股製度使得意大利公有企業對管理人員和政治家之間的關係和管理人員的自由決定行為感興趣。國有工業是政府製定外部資本市場規則政策的直接工具。意大利政府控股公司在市場經濟競爭性部門經營，追求利潤目標。在一些企業中有私人股權參與，以一定數量方式防止管理人員在政治上的獨立性，在政府所追求的經濟和公共政策目標影響下形成最終決策。1956年，意大利成立政府控股部門，旨在把政治目標和利潤目標分開，在政治家和管理者之間創造一個過濾器以保持利潤目標的獨立性。

　　第二階段，在20世紀60年代後期，國有企業自由決定情況出現以下變化。一是已經確立的旨在摧毀國有企業管理人員和政治家之間分割的新製度產生與其意圖不同的結果。1967年，經濟計劃協調部門委員會（CIPE）為國有企業製定了全麵的經濟與社會目標，決定其投資戰略。政府控股部門的角色是把戰略藍圖變成執行目標。其原則是議會決定政策，提供資金，製定國有企業最大化利潤的限製程度。治理機製過於複雜增加了政治幹預的可能性。二是盡管政府確定的國有企業目標更透明，但出現了受政黨政治驅動的隱蔽股東。這是意大利政黨政治製度的結果，它導致了高的政府輪換率。同時，更荒謬的是這種情況在與其治理相同的政黨權力中得到了保留。由所有既屬於基督教民主黨又屬於小政黨的相同的政治家組成的短命的聯合政府，成功地把做出政策決策的權力轉移給政黨席位、政黨內宗派首腦和所有左右交易的聯合組織。重大決定（如新工廠定位和高層管理人員的任命）受政黨政治的影響。

　　第三階段，1987～1990年，在巨大的政治經濟壓力下產生了鬆散的財政預算約束體製。在經濟政策方麵，歐洲貨幣組織、一體化市場和歐洲貨幣聯盟起了重要作用。歐盟（EU）要求減少政府財政援助和推進私有化以增強一體化市場的競爭性，對意大利國有企業經理人員產生了巨大的金融壓力。在政治方麵，公眾和一些法官要求反對政府官員的腐敗行為。20世紀90年代，投票製度的改革導致了意大利政治製度的變革，一些政黨因此而消失。這些改革也對國有企業管理人員形成了巨大的壓力。嚴格的監控導致了新的管理結構和新的替代管理人員的程序建立在與績效相聯係的基礎之上。

　　1987年，意大利實現了軟預算約束向硬預算約束轉換。意大利國有企業進行了重構，一些工廠和生產線停業，一些管理人員被解雇。FINSIDER、控股鋼鐵行業的部門、IRI的子控股公司進行了急劇性重組。第三大國有控股公司EFIM所從事的清償財務，是國有企業管理人員實施了類似於接管破產威脅後的新方案的結果。1987年，意大利結束了對國有企業的政府財政補助和軟預算。政府財政補助在1983年達到了頂峰，高達1.08%，1985年達到0.46%，1987年又下降到0.09%。

　　（二）意大利國有及國有控股公司治理存在的主要問題

　　（1）存在軟預算約束體製向硬預算約束體製轉軌的問題。意大利國有及國有控股公司在20世紀70年代和80年代初期的融資環境是軟預算約束體製。在軟預算約束體製下，國有及國有控股公司存在過度支出現象，債權很難約束企業。如果政府過多地幹預企業，增加上繳利潤，那麽經理人員將不會努力工作。在軟預算約束體製下，經理受到的金融壓力小，缺乏解雇激勵。科爾奈（1996）認為預算約束越硬，經理人員受到的融資或金融約束就越大。

　　（2）公共所有權高度集中於國有及國有控股公司。意大利國有子控股公司大多采取私人聯合股份公司形式，由私人商業法治理，並分散在競爭性產業中。1991年，意大利公共企業在其經濟中扮演一個主要角色，吸納了15%的非農勞動力，創造了20%的價值增值，占固定投資的25%。公共部門控製了70%的銀行資產和主要工業。意大利100%公共所有權由國有控股公司控製，利潤分散在子控股公司中。

　　（3）管理人員濫用權力。從總的情況來看，國有企業管理人員偏好的自由決定和濫用權力的可能性與股份廣泛分散的私有企業的管理人員相似。但存在三個方麵的不同：目標複雜、委托人腐敗和軟預算約束。在軟預算約束情況下，管理人員在分配資金方麵的恣意決定程度高，且破產風險的缺乏、監控鬆散和相對融資自由等增加了管理人員和政治家共謀以及對自由決定目標的追求。在軟預算約束假設下，關於國有企業管理人員自由決定的假設是在投資和內部融資之間存在很強的聯係。盡管投資可能來自外部，但是在軟預算約束下，管理人員自由地把現金流用於投資，不需要考慮外部資金的其他來源。軟預算約束下的投資包括花費在與政治家共謀追求投票或者為了獲得更多資金進行的賄賂上。

　　（4）政治壓力和幹預不斷增加。意大利政府的直接幹預開始於20世紀30年代對大量瀕臨破產的銀行及其所擁有的製造企業進行的救助。“二戰”後最初的救助計劃擴展到促進重建工作。最後，救助計劃擴展到直接幹預的整個工業政策計劃。幹預的多重目標包括避免重複投資、基礎工業的直接管理、進口替代及在發展較慢地區促進工業化。直到20世紀60年代為止，這些企業以盈利能力為其直接目標，淨經營績效較好。在20世紀60年代，意大利國有及國有控股公司經營績效大多比較顯著，政府幹預被認為是一種成功的模式。但在1970年之後，政治壓力和幹預不斷增加導致經營績效和生產效率下降。在政治和社會壓力下，國有控股公司不得不收購瀕臨破產的私人企業。

　　（5）國有及國有控股公司債權與股權比例高於私人企業，存在大量政府援助。意大利國有及國有控股公司債權與股權比例是13.2，而私人企業是3.5.為了維持這些企業的正常經營，意大利政府投入了大量政府援助資金。這些援助資金變成了新的投資，形成了新的股權。國有及國有控股公司的損失通過新的債權融資解決，並由國有銀行提供這些債權融資。這導致了國有及國有控股公司與國有銀行之間關係過度密切。直到1988年，意大利國有及國有控股公司融資成本都較為低廉，其原因在於政府投入大量的援助資金。

　　（6）國有及國有控股公司的代理問題和軟預算約束問題導致經理人員的自由決定問題。一方麵，意大利公有企業的代理問題特別嚴重，加重了經理人員對權力的濫用和自由決定。官僚腐敗是代理問題中最複雜的類型（Prender-gast，2000），導致了國有及國有控股公司低效率和低業績。另一方麵，在軟預算約束和弱金融約束下，經理人員與政治家共謀最大化諸如政治影響和投票數量等目標，而不是最大化社會福利。管理人員和政治家共謀導致國有及國有控股公司采取缺乏效率的過度投資。經理人員的自由決定包括其與政治家的共謀，在軟預算約束下這種情況進一步加深。

　　（三）意大利國有及國有控股公司治理對策

　　（1）以金融壓力為核心促進國有及國有控股公司預算約束體製由軟約束體製向硬約束體製轉變。在軟預算約束體製下，意大利的公共債務從1970年的3.7%上升到1982年的11.3%。這導致公眾的不滿增加、政府管理缺乏效率和國有資產的損失。1979年，意大利參加了歐洲經濟進程，製度和貨幣整合導致了其與歐洲貨幣聯盟（EMS）的加強。1987～1990年，在巨大的政治經濟壓力下產生了硬的財政預算約束體製。在經濟方麵，歐洲貨幣組織、一體化市場和歐洲貨幣聯盟起到了重要作用。歐盟要求減少政府財政援助和推進私有化以增強一體化市場的競爭性，對意大利國有及國有控股公司經理人員產生了巨大的金融壓力。1987年是意大利國有及國有控股公司由軟預算約束體製向硬預算約束體製轉換的第一年。在這一轉換中，政府減少了財政補助和結束了軟預算體製，對國有及國有控股公司進行了重構，一些工廠和生產線停業，一些管理人員被解雇。FINSIDER、控股鋼鐵行業的部門、伊裏的子控股公司進行了急劇重組，第三大國有控股公司EFIM清償了財務。國有及國有控股公司管理人員經曆了類似於接管破產威脅的壓力。1988年的銀行資本運動的自由化和1990年的資本運動的完全自由化，對意大利私有和國有銀行產生了巨大壓力，實現了銀行的改革。1990年的Amato法規定了銀行業實施私有化的條款。歐盟影響的另一個方麵是歐洲委員會的競爭政策的嚴厲化。隨著1986年歐洲一體化法律的頒布和1993年單一內部市場的開始，歐盟對國有企業援助的約束更為嚴厲，意大利政府也相應減少了國有企業的融資援助。

　　當預算約束體製由軟變硬時，融資決策減少了國有及國有控股公司管理人員的自由決定，管理人員將不得不承擔更多浪費投資的後果，股東和政府監控企業的行動更加密切。當國有及國有控股公司在硬預算約束體製下運營時，通過增加生產率和減少就業來對融資做出反應。

　　預算體製轉換結束了國有及國有控股公司的投資行為。隨著硬預算約束體製的建立，管理者失去了在合謀和過度投資方麵的恣意行為。通過預算約束體製轉換，意大利國有及國有控股公司的融資環境在20世紀80年代後期前後呈現出很大的不同。據對150家意大利國有製造企業在1973～1993年的樣本所做的調查，在軟預算體製下投資與現金流之間存在有意義的積極的聯係，這種聯係隨著預算約束體製的轉換而消失。根據樣本期間私有企業的數據顯示，預算約束體製轉換沒有影響私有企業。

　　（2）對國有及國有控股公司實行股份製和產權多元化改革。從1992年開始，意大利把國有及國有控股公司改造成股份製企業，如意大利國有電話公司、國家鐵路公司和國家電力公司等先後實行了股份製。股份製企業的國有所有權歸屬於國庫部，國庫部負責國有股權的經營管理。股份多元化改革使得國有企業股權結構由單一股權向多元化的股權結構轉變。多元股權結構有利於增強國有產權的激勵與約束，提高國有及國有控股治理結構效率。產權多元化改革是意大利國有及國有控股公司產權契約的重大變化，它導致國有及國有控股公司的內部治理結構中董事會結構的變化和外部資本市場約束的增強。

　　（3）對國有及國有控股公司實行私有化。意大利國有及國有控股公司的私有化從20世紀90年代開始提上議事日程。1993年10月，意大利成立了私有化委員會。同時，意大利國有及國有控股公司的私有化深受歐盟的影響，其按照歐盟的標準增強國有及國有控股公司的競爭性，改革銀行製度，減少或停止政府對國有及國有控股公司的援助，敦促其實現私有化。國有及國有控股公司的私有化采取多種形式。一是按股市的最高價向社會出售。如伊裏集團和埃尼集團出售所屬的多家國有及國有控股公司股票。二是以拍賣的形式出售股票。1997年，那不勒斯銀行60%的股票采取拍賣的形式出售。三是采取全部出售股票的形式。如阿爾法—羅密歐汽車製造公司采取了全部出售給私人的形式。四是官民共有，采取民營形式。五是股票上市。

　　（4）減少國家直接幹預。意大利政府為了減少國家幹預，提高國有及國有控股公司的績效，取消了國家參與製，並引入私人企業經營管理機製。1991年，國家參與部取消後，國庫部與國有及國有控股公司之間的關係由過去行政治理關係轉變為產權契約治理關係，由過去直接任命經理人員變為依據股權比例派遣董事。在政治方麵，公眾和一些法官要求反對政府官員的腐敗行為。20世紀90年代的投票製度改革導致了意大利政治製度的變革，一些政黨消失了。這些改革也對國有及國有控股公司管理人員形成了巨大的壓力。嚴格的監控導致了新的管理結構和新的替代管理人員的程序建立在與績效相聯係的基礎之上。

　　二、英國國有企業治理現狀、問題與對策的產權契約分析

　　（一）英國國有企業治理現狀

　　1.英國的國有化過程

　　在1945年之前，英國保守黨政府已經建立了一批公共所有製企業，如英國廣播公司（BBC，1926年）、英國客運局（LPTB，1933年）、英國國際航空公司（BOAC，1939年）。大批國有企業伴隨著國有化運動建立起來。英國的國有化由原來的自然壟斷行業擴展到非自然壟斷行業，主要集中於1945～1951年。

　　20世紀50年代初期，政府投資約占全英國投資的50%，而在政府投資中，國有化產業約占40%。直到1980年，英國國有化產業的投資比重在全國總投資中的比重基本保持在20%左右。

　　2.英國各主管部、財政部和議會對國有企業進行宏觀行政治理

　　英國的國有企業一般是壟斷性的行業大公司。英國政府對國有企業管理沒有統一的管理機構，各主管部、財政部和議會從各個不同的角度對國有企業進行管理、監督和指導。

　　各主管部對國有企業的治理包括以下幾個方麵：一是任免公司董事會。政府主管部通過任免董事和董事長貫徹政府的經濟政策和各項意圖。公司的董事會成員和董事長在企業治理中起決定性作用。董事和董事長一般由非公務人員擔任。二是決定企業的總方向。根據英國有關法令，主管大臣有權決定企業經營的方向。三是決定和監督財政撥款。國有企業的財政撥款主要由政府主管部決定和監督，財政部有很大的發言權。

　　英國議會對國有企業的監督表現在以下幾個方麵：一是企業的國有化和非國有化必須經過議會立法才能實施。二是議會經常聽取有關國有企業的經營方針、經濟狀況的報告，並進行辯論。三是議會設有國有化工業委員會，專門對國有企業進行監督。四是議會的財政和文官委員會、公共會計委員會等審議國有企業的有關事宜。五是議會還授權壟斷和合並等各類委員會定期監督和調查國有企業的效率。

　　3.英國國有企業與私有企業高層管理人員兩種分離市場及其報酬比較

　　Michael I。Cragg和I。J。Dyck（2000）在《經理報酬和私有化：“一個國家，兩種製度”的死亡》一文中比較了國有企業和私有企業的經理報酬，國有企業高層管理人員的報酬隻有公眾交易企業高層管理人員報酬的50%。在報酬確定問題上存在官僚主義，與企業績效沒有任何聯係。隨著1982～1994年的私有化，1970～1981年國有企業和私有企業高層管理人員兩種分離的市場合並為一體。私有化後的企業經理人員的報酬具有狀態依存特點，報酬與企業績效有密切關係。

　　英國國有企業私有化浪潮始於1979年馬格麗特·撒切爾夫人執政時，後來席卷英國國有大公司。英國國有企業私有化使得其在國民生產總值中所占比重從1979年的7.8%下降到1986年的4.3%。

　　在私有化之前，存在兩種市場：國有企業管理人員市場和公眾交易企業管理人員市場。在國有企業製度下，管理人員來源於顯性市場。隨著私有化的發展，以前的國有企業被賦予了與公眾交易企業接近勞動市場和資本市場的相同自由。由於處於競爭性市場，他們被迫向雇員提供效率工資和向投資者提供利潤回報。國有企業作為商業企業，受到屈從於獨立會計的審計監督。國有企業經理人員市場的特點包括以下幾個方麵：對於國有企業績效的監控者來說激勵低，具有更多的有限的自由處置權，在報酬方麵存在更嚴重的政治約束。這些因素的結合形成了管理人員報酬契約。

　　私有化使兩個市場合而為一。新的私人所有者更有動機更換管理人員和迫使管理人員對企業績效負責。在與雇傭相同管理人員的其他公眾交易企業的競爭過程中，被私有化的企業被迫提供相同的薪水。一旦這些新的管理人員進入企業層級，其地位越高，就越能維持一個競標激勵。報酬急劇上升，導致報酬對績效很敏感。

　　4.英國國有企業私有化的製度背景

　　英國國有企業在“二戰”後的英國經濟中起著非常重要的作用。在1946年選舉的三年內，工黨政府致力於發展“生產、銷售和交換財富的共同所有權”，政府幾乎在煤、鐵路、電力、氣、鐵和鋼產業的大企業中實現了國有化。隨後的國有化拯救了英國的Leyland造船業，避免了羅爾斯—羅伊斯（Rolls Royce）破產。1979年馬格麗特·撒切爾夫人上台執政時，英國國有企業占國內總生產的10%。她重新確定了國有企業和私人企業之間的邊界，大刀闊斧削減國有企業，導致了隨後15年48家主要國有公司的私有化。

　　在上述企業中，初始的國有化和後來的私有化沒有導致公司治理法人結構迅速變遷。英國的國有企業是一個巨大的官僚機構，英國政府為國有企業保留了一個公司結構。在這一公司結構下，企業在管理團隊領導下經營，並受到董事會監督。作為單一股東的聲音，負責國有企業的部長對國有企業負責。部長通過任命董事長，批準融資和投資決策以及剩餘分配等擁有相當大的潛在權力。為了減少出於政治動機上的幹預，部長和議會幹預受到限製，沒有參與日常管理。在既定的公司結構下，盡管私有化同樣沒有改變所監督和管理的公司結構。但是，私有化改變了股東的身份，報酬和罰金導致了更為有效的治理。大多數私有化企業是以通過向公眾提供股份的形式被出售的。股份中有意義的部分幾乎沒有預留給經理，通過打折出售和被普通公眾所持有。盡管這些股份的銷售給機構股東集中有意義的股份設置了障礙，但通過隨後在私有公司股份交易市場的股份銷售調整了其在企業中的份額。

　　5.國有企業和公眾交易企業的目標差異

　　國有企業和公眾交易企業的區別主要表現在金融績效標準、管理報酬的結構和標準等方麵不同。

　　（1）國有企業和公眾交易企業在金融績效標準方麵存在差異。所有者的地位影響金融績效，主要表現在不同所有權性質的企業的金融績效不同。公眾交易企業被那些把其金融回報給其投資者的股東所有。競爭性壓力確保企業給股東提供期望利潤。英國政府在關於國有企業績效評估白皮書（1967）中報告了如下情況，“有意義的成本和福利產生於產業的融資之外，它是政府確保把這些‘社會’因素反映在產業計劃中的特別責任”（HM，Treasury 1967）。政府作為國有企業的唯一股東，擁有包括社會福利最大化和企業行為的政治利益化等目標。目標差異使得國有企業與公眾交易企業的金融績效不同。國有企業比公眾交易企業的金融績效低的原因在於，國有企業最大化金融績效的能力受到追求社會目標的限製。

　　（2）國有企業和公眾交易企業在報酬製度方麵不同。1970～1981年，英國國有企業經理人員報酬結構與公眾交易企業不同，1982～1994年，私有化企業與公眾交易企業在報酬結構和績效之間存在差異。根據1967年公司法，要求公司報告支付最高董事（大多數情況下是指公司董事會主席）薪酬和公司所有其他董事的薪酬範圍。薪酬被定義為企業管理人員的年薪、紅利和必要的現金。高層管理人員（Top Manager）被定義為主席、副主席、總經理和管理董事。如果不考慮所有者目標這一特殊本質，那麽國有企業和公眾交易企業的報酬製度就具有相同的結果。吸引和保留有才能的管理人員，鼓勵其為股東目標服務，報酬標準要確保能最大化地激勵管理人員使其為股東創造財富服務。在私有化之前，國有企業的顯性勞動市場和公眾交易企業的顯性勞動市場在報酬製度方麵存在差異。影響報酬製度的因素包括所有權、契約環境特點和關於確定報酬的政治約束等。

　　第一是所有權差異對報酬製度的影響。關於所有權對報酬製度影響最簡單的解釋來自阿爾欽（1977）、德姆塞茨（1988）、詹森和麥克林（1976）等，他們認為所有權包括使用和出售資產所有權的權利，該權利依賴所擁有的資產不同而不同。由於所有權的國有性質，政府所有者代表不能夠獲得更有效的監督利益，在監督中存在官僚主義。盡管存在政治市場，但對於國有企業的較好管理者——每個投票者的個人獲利而言，政治市場很小。同時，由於公眾代表廣泛分散，在監督國有企業高層經理人員方麵缺乏激勵，即公眾代表在監督國有企業的管理者方麵幾乎沒有產生影響，這導致國有企業存在更多的鬆懈和官僚化的報酬。

　　所有權之所以能夠影響報酬製度，一是因為所有權提高了管理的生產率。所有權的大小決定績效報酬，國有企業管理人員的處置權與公眾交易企業相比受到限製。在國有企業大多數管理人員擁有更受限製的處置權的情況下，國有企業績效的較小提高是因為與績效相聯係的報酬標準較低。自由處置權的限製表現在調整雇用標準、企業供給地位和企業銷售產出的價格、金融市場的經營和在企業多樣化等方麵缺乏自由。管理國有企業需要額外的技術，如通過政治官僚進行溝通的知識技術和能力。二是與績效相聯係的報酬成本。由於所有權的國有性質，在衡量管理人員的績效問題上，國有企業比公眾交易企業更困難，而且國有企業與激勵相聯係的報酬標準較低，努力程度和風險分擔較低，因而國有企業提供的基本薪金較低。

　　第二是契約對報酬製度的影響。在國有企業和私有企業中，所有者是委托人，高層管理人員是代理者，作為委托人的所有者設計報酬契約。該契約內容包括利潤不完全在管理者之間進行分配、所有者在獲取管理能力和努力方麵的信息居於劣勢。為了製定一個在努力和管理之間分擔的效率條款，所有者調整與績效相聯係的報酬標準以反映管理、企業和市場的特點。固定報酬標準確保了給定管理人員的管理參與和最優績效相聯係的報酬風險，契約的內容和特點影響報酬標準的確定，報酬契約的重要特征在於其激勵特性。作為英國國有企業的報酬契約來說，與激勵相聯係的報酬的最優標準依賴以下幾個基本特點：努力管理的額外回報、管理人員吸收風險的回報和理想管理活動評估的精確化等。與激勵相聯係的報酬標準越高，管理人員的風險就越大。同時，有效率的報酬應包括較高的基本報酬。

　　第三是政治約束對報酬製度的影響。把所有權和報酬製度相聯係的重要因素是政治約束，政治約束主要體現在代表國有股東的政府及其管理部門的監督製度、國有企業的政治和社會目標、政府政策和相關戰略。由於政治約束的存在，國有企業所有者的代表對公眾的關心超過對薪金的關心。國有企業不能提供一個吸引來自公眾交易企業的報酬。對於英國國有企業的研究表明，關於國有企業存在四個假定：H1，國有企業與公眾交易企業相比，金融績效標準較低。H2，國有企業管理人員的工資標準低於公眾交易企業的管理人員的工資標準。H3，從國有企業管理人員對於績效的敏感性來說，報酬較低。H4，國有企業與公眾交易企業相比，其報酬製度更官僚化。

　　第四是私有化對報酬製度的影響。私有化對報酬製度的影響表現在：一是私有化給國有企業以與公眾交易企業相同的資本市場壓力。這些企業要求提供與公眾交易企業同樣的風險調整率。二是私有化通過企業績效來影響報酬製度。如果企業績效低於公眾交易企業，股東將出售股份，低的股票價值將創造接管和更換管理人員的機會。三是私有化通過改變所有者的身份、創造性質不同的產權和集中所有權來影響報酬製度。隨著股票交易的日益活躍，所有者有實現利潤的動機，並比在國有企業下更為積極地監控管理者。管理人員被要求給予自由處置權，增加其潛在的生產率。例如，管理人員被要求在資本市場上競爭，在沒有政府保障的情況下在融資技能和增加資本的能力方麵向管理人員提出了更高的要求。同樣，管理人員要求以多樣化的方式進入沒有規製的經營領域，創造吸引管理人員的廣泛的激勵。私有化也可能降低設計一個有效率的激勵契約的成本。與私有化相聯係的產品市場的競爭性標準的提高，增強了對績效測量的依賴性。私有化減少了報酬製定的政治約束。

　　私有化的影響假設主要有以下幾個方麵：H1，私有化企業的績效將輻射到可比較的公眾交易企業。H2，私有化企業的經理報酬標準將輻射到可比較的公眾交易企業。H3，績效報酬的出現和私有化企業的敏感度將輻射到可比較的公眾交易企業。H4，報酬政策將具有較少官僚色彩。

　　6.英國國有企業私有化的發展階段

　　（1）1970～1981年的私有化。一是國有企業的績效低於公眾交易企業。1982年以前，當平均每年的通貨膨脹率為13.5%時，國有企業的淨經營性資產少於1982年的10%，接近7%。在同樣的樣本期間，公眾交易企業經營資產的淨利潤回報大於50%，一般超過13%。二是國有企業經理報酬低於私有企業。在私有化期間（1970～1981年），平均報酬對所有權具有重要影響，同時，總經理的年齡、資曆和企業大小對報酬決定也具有重要影響。國有企業平均報酬超過60000英鎊的較少，國有電力和自來水銷售公司低於25000英鎊。國有企業的收益大約是58%，低於公眾交易企業，薪水平均每年下降幅度是3%。在平均規模的國有企業中，管理人員的平均報酬是76000英鎊，低於公眾交易企業的同類管理人員。三是國有企業經理人員的績效報酬低於非公眾交易企業。主要反映在1970～1981年私有化期間管理績效報酬的每年變化和企業績效報酬的每年變化之間的差別上。在公眾交易企業中，就淨經營性資產的稅後利潤而言，其被評估的報酬彈性是0.12（11.7%），這意味著稅後收益每增加10%，經理人員報酬就增加1%。在利稅前，報酬和經營性資產的回報之間的關聯性較強，其彈性是0.26（26%）。因此，淨經營性資產的收益每增加10%，導致經理人員的報酬增加2.5%。國有企業的經理人員報酬變化和經營性資產的變化之間沒有什麽關係。四是國有企業經理人員的報酬確定具有官僚主義色彩。

　　（2）1982～1994年的私有化。在這一階段的私有化中，新私有化的股東在其企業中重新檢查其股東。為了與其他公眾交易企業競爭，私有化企業總經理提供了與公眾交易企業相匹配的報酬。接管威脅、破產和所有者嚴密監控所提供的約束增加了經理人員的責任。當新的經理人員被引入私有化企業時，競標激勵提高了舊有經理人員的薪金標準。

　　除了水電銷售企業外，其他私有化企業的報酬和公眾交易企業相同。水電銷售企業報酬一般低於私有化企業和公眾交易企業的報酬。即使私有化之後，水電銷售企業經理人員的報酬仍然低於10000英鎊。1982～1994年私有化期間，經理人員工資較低，隻有26800英鎊（少於10%）。英國所有企業經理人員的薪水卻增加了19000英鎊。

　　（二）英國國有及國有控股公司治理存在的主要問題

　　（1）國有化受政黨政治影響，缺乏長期的、協調一致的政策支持。英國工黨積極推行國有化。英國在“二戰”前、“二戰”後初期至20世紀70年代，曾出現過三次國有化浪潮。在保守黨出任首相之前，英國國有及國有控股公司已經具備一定規模，發展的領域包括能源、鋼鐵、交通運輸和電信等主要基礎產業以及電子和宇航等尖端技術產業。1979年，英國國有及國有控股公司大致達到高峰，其產值占國民生產總值的10.5%，就業職工達17.5萬人，占全國職工總數的5.9%，其投資額達到75億英鎊，占全部投資總額的15%。但1979年保守黨領袖撒切爾夫人執政後，掀起了英國曆史上最大的國有及國有控股公司私有化浪潮。

　　（2）由於國有及國有控股公司決策權由政府和議會掌握，且條塊分割，致使高層管理人員缺乏自主權。國有及國有控股公司重大問題的決定權掌握在政府和議會手中。議會設有國有及國有控股公司特別委員會，是國有及國有控股公司的最終監督者，對國有及國有控股公司的建立、改組和撤銷等有決定權。就政府對國有及國有控股公司的管理來說，一方麵按照行業部門管理，另一方麵又由政府主管大臣管理。根據英國法律，英國國有及國有控股公司在改變經營戰略和經營範圍時，必須報請主管部門和下議院有關委員會審批。該法律使得國有及國有控股公司經理人員不能獨立開拓新市場和製定經營戰略。就其投資來說，由於撥款來自政府部門和其投資按照政府指令進行，往往導致投資決策脫離本企業實際，甚至出現錯誤的投資決策。

　　（3）缺乏有效的激勵與約束機製。由於政府興辦國有及國有控股公司的目的是推行“福利國家”、“公共利益”和“政治導向”等政策目標，政府對國有及國有控股公司治理缺乏以利潤為中心的激勵與約束。在國家對國有及國有控股公司承擔無限責任的情況下，企業經理人員不關心企業的盈虧狀況。在這種情況下，國有及國有控股公司變成了官商，經理人員不僅缺乏內部激勵與約束，而且缺乏外在的資本市場和產品市場的激勵與約束。國有企業及經理人員的收入與職位和企業利潤沒有實質聯係，這使得管理階層缺乏追求利潤的刺激。

　　（4）官僚報酬製度忽視了相同等級經理人員的報酬差別。報酬增加與年齡和資曆等因素有關。國有企業是否傾向於官僚報酬製度的另一個指示器是企業規模和報酬之間的相關性增強。在更官僚的製度中，報酬和企業規模之間的相關性較弱。在公眾交易企業中，報酬和銷售的彈性是0.27，而在國有企業中，報酬和銷售的彈性是0.23.羅森（1990）得出的結論認為美國典型企業的報酬對銷售的彈性是0.25.Abowd和Bognanno（1995）認為英國企業的樣本數據是0.124.國有企業經理人員的保留和企業績效之間的差別小於公眾交易企業。

　　（5）在私有化（1970～1982）之前，國有企業經理人員很少對企業績效負責，報酬更多的帶有官僚主義色彩。國有企業經理人員在給定較低績效報酬情況下承擔的風險較少，平均工作標準較低。關於國有企業是否具有更多官僚工資的最後檢驗，Michael I。Cragg和I。J。Dyck（2000）檢驗了報酬和經理人員的年齡、資曆之間的關聯性。人力資本理論認為，報酬作為經理人員的通用和專用人力資本回報，隨著經理人員的年齡和資曆上升。在國有企業中，報酬對年齡沒有積極影響，而在公眾交易企業中則不同，二者之間具有否定影響。此外，公眾交易企業和國有企業在報酬績效方麵存在差異。國有企業經理人員的報酬與公眾交易企業相比，個性變化較少。就偏好的回歸分析來說，國有企業在工資剩餘方麵的標準偏差是50%，少於私有企業。

　　（6）政治幹預導致缺乏利潤目標。英國企業利潤率下降情況分為三個階段：第一階段，在20世紀50年代，國有企業的年綜合平均利潤率為零，不能夠補償利息成本。不同產業差別較大，電力、航空和電信等新技術產業的財務狀況最佳，年利潤率達5%～7%，而英國交通部門（主要虧損鐵路）在支付利息前處於虧損狀態。第二階段，在20世紀60年代，整個國有部門的利潤率達4%，各個國有企業的相對績效與20世紀50年代基本相同。第三階段，在20世紀70年代初期，國有部門的綜合利潤率明顯下降，70年代多數年份是負數。導致國有企業利潤率下降的重要原因是國有企業缺乏明確的利潤目標，英國的國有企業法規要求國有企業為公共利益服務。政府為了執行一定的政治目的往往要求國有企業執行非盈利目標。

　　（7）國有及國有控股公司私有化引起工人和很多民眾的不滿與反對。自從1979年撒切爾執政推行大規模的私有化以來，許多民眾表示反對。一是國有及國有控股公司的私有化導致董事經理報酬過高，高層管理人員的薪酬與普通工人的薪酬相比差距過大。二是在私有化中財富落入少數人手中，影響社會公平。三是有些行業（如鐵路公司）難以引入競爭機製。根據國際市場和輿論研究所（MORI）的調查，1983年讚成私有化的占43%，1997年僅有19%。

　　（三）英國國有及國有控股公司治理對策

　　（1）建立了議會、政府和企業等多元監控機製。議會對國有及國有控股公司的控製。議會作為國有產權代表，對國有及國有控股公司的設立、管理以及其他重要事項具有重要決定權力。一是議會決定國有及國有控股公司的設立，由英國議會頒布國有化法令。二是國有及國有控股公司的年度報告、開支和借款數額由議會審核。議會在國有及國有控股公司的開支和借款數額等方麵起決定作用。三是在下議院（1951年）成立國有化工業特別委員會。國有及國有控股公司的私有化法令和國有及國有控股公司的股份化等均由議會頒布。政府對國有及國有控股公司的治理。在國有及國有控股公司的宏觀管理方麵，首相、財政大臣和主管大臣起著決定作用。一是財政大臣通過財政預算約束國有及國有控股公司的援助金額，主管各部大臣通過直接或間接任命董事長或董事會成員等方式管理國有及國有控股公司。董事會聘任總經理要經過主管大臣同意。二是主管大臣與財政大臣考核、監督國有及國有控股公司高級管理人員，並實施激勵與約束。三是發布對國有及國有控股公司具有指導意義的原則，對國有及國有控股公司的經營決策實施影響。1952年，部門工貿委員會建議在國有及國有控股公司和政府有關部門之間建立一個被稱為“政策委員會”的新管理層。由有關政府部長、公司主管和產業中其他利益群體（如工會、消費者、供應商和金融機構等）的代表組成。

　　（2）以產權改革為核心對國有及國有控股公司實行股份製改革。一是英國國有及國有控股公司的股份製改革分階段進行。在國有及國有控股公司股份製改革之前，注重組織管理，對金融和法律專家等進行前期評估，然後分階段推進股份製改革。1979～1988年，分階段把營利性的國有及國有控股公司推向市場，1979年和1981年，英國石油公司和宇航公司股票先後上市。對於虧損的國有及國有控股公司來說，通過改革扭虧為盈後上市。1989年以來，對自然壟斷行業（如自來水、鐵路和電力等行業）的國有及國有控股公司采取出售的形式。二是通過國有及國有控股公司的股份製改造實現國有股減持。英國國有股減持主要采取管理層收購、職工持股和股票上市等方式。在國有及國有控股公司股份製改革過程中實行雇員持股製度。除了鼓勵普通居民購買股票外，英國國有及國有控股公司股份製改造積極鼓勵雇員購買股票，如職工購買股票實行價格優惠。1984年，英國電信公司股票出售以來，25萬雇員中96%的人購買了股票。三是英國國有及國有控股公司的減持沒有設立禁區，無論競爭性還是壟斷性國有及國有控股公司都可以實行國有股減持。四是在被私有化後的原國有及國有控股公司設立保留股和特別股票。對於一些被私有化的具有戰略價值的原國有及國有控股公司，為了防止外資控製和危及國家安全，政府設立了保留股和特別股。如英國政府在電信公司、宇航公司和美洲豹汽車公司等企業中均設有此類股票。政府通過保留股和特別股在這些公司中擁有否決權。

　　（3）轉變政府對國有及國有控股公司的治理方式。英國政府對國有及國有控股公司的治理方式改變主要表現為從微觀幹預轉向宏觀幹預、從直接幹預轉向間接幹預。政府對國有及國有控股公司治理方式的轉變，一方麵表現在英國政府對未私有化的國有及國有控股公司的幹預方式的轉變上，強調向微觀和直接幹預方式的轉變。另一方麵表現在私有化後的原國有企業幹預方式的變革上。撒切爾上台後主要推行國有及國有控股公司的私有化，在政府幹預方式上強調宏觀和間接幹預，把國有及國有控股公司推向市場，避免了在私有化前對國有企業的微觀幹預和直接幹預。

　　（4）完善內部治理機製。英國國有及國有控股公司董事會任命權由政府和議會控製，董事會（包括董事長、副董事長和董事會成員）由主管大臣任命，並有罷免權。實行經理負責製，經理由董事會任命。英國國有及國有控股公司內部治理體現了國有股東治理意誌，國有股東掌握了對董事會的任免權。國有股東任命的董事會掌握了經理任免權。

　　（5）改革政府管製體製。早期的英國國有企業董事會對部長負責，無條件地服從議會的指令，部長和議會（最終）控製國有企業的戰略決策。由於政府部長擁有對國有企業管理人員的任命權，他們對國有企業可以施加相當任意的控製權。1952年，成立了“國有產業選擇委員會下議院”（後改名“部門工貿委員會”），其功能是調查國有企業績效。直到20世紀70年代末，國有企業董事會、政府部長和議會之間的控製關係的弊端受到廣泛的批評。1961年的白皮書為國有企業確定了財政目標。1967年，對企業的目標做了更為明確的規定。1978年的白皮書側重於增加政府的財政控製。

　　（6）推進國有企業的私有化。私有化企業和公眾交易企業之間的不同包括以下因素：私有化企業仍然在政府價格管製之下，政府在這些企業中保留了“金股份”。管製代理者在英國機場當局和在電信、氣體供給、電力供給及自來水行業中實施了企業私有化。他們約束管理決策，製定了價格規製，限製了被規製企業使用被規製和非規製經營業務的相同資產的能力。政府也保留了“金股份”，以便限製任何單個持股者在私有化企業持股份額超過15%。在英國國有企業私有化過程中，人們很少關注私有化如何影響決策製定過程。特別是人們不清楚是否治理製度在私有化企業和公眾交易企業之間保持不同。通過國有及國有控股公司的私有化，英國企業的行為和績效更加透明。在私有化之前，國有及國有控股公司沒有足夠的市場選擇權，不可能對企業的業績負責，而私有化後企業有較充分的自主權和明確的義務與責任，使國有及國有控股公司擺脫外部融資約束。

　　三、法國國有企業的治理現狀、問題與對策的產權契約分析

　　（一）法國國有企業發展與治理現狀

　　1.法國國有企業發展現狀

　　（1）在西方國家中，法國企業國有化程度最高。特別是在“二戰”後法國國有企業發展穩定，國有企業在整個經濟中的比重達20%。經過1981～1982年第三次國有化浪潮後，國有工業企業營業額占工業企業營業總額的40%，出口額占工業企業出口總額的34.6%，投資額占工業投資額的30%，職工人數占工業企業人數的23%。國家直接或間接控製的135家銀行信貸額、存款額和資產額分別占注冊銀行的81%、86.8%和75.4%。法國的公共事業全部歸國家所有，所有鐵路和多數航空公司屬國有或國營，石油、煤炭工業中大量股份由政府控製，國家在汽車和飛機中處於支配地位，法蘭西銀行、法國四大商業銀行和大多數保險公司屬於國家所有。

　　（2）法國國有企業分為競爭性國有企業和壟斷性國有企業。法國競爭性國有企業主要強調以經營盈利為目標，服從市場規則。如埃爾夫·阿奎坦股份有限公司是一個擁有800多個子公司的國有集團公司。法國對某些行業實行國家壟斷。如法國煙草行業的國家壟斷始於1811年，1935年又實行了火柴行業的國家壟斷。

　　（3）法國國有企業通過多種形式的國有化形成。除了沒收“二戰”時德國占領期間德國所擁有和通敵分子所擁有的企業外，通過政府直接投資與參與等多種形式實現國有化。法國通過政府參與方式形成的國有企業主要有國家直接與私營企業結合形成的新混合公司、國營企業與私營企業結合形成的新公司、把原來的國有企業改為混合企業等。

　　（4）法國國有企業在投資方麵享受優惠待遇，但比重不斷下降。20世紀50年代，公營企業享有降低利潤的優惠。20世紀60年代，公營企業的投資平均占企業投資額的近30%，其長期使用的外部資金占全部企業的56%。在非金融企業發行的實際債券中，公營企業的比重占50%～75%。20世紀60年代，公營企業的信貸比重出現了大幅下降。

　　2.法國國有企業治理現狀和特點

　　（1）法國國有企業董事長由政府任命，總經理由董事長任命。國有企業一般董事由政府有關部門推薦，這些董事包括政府代表、專家和經濟學界的代表。政府可以派代表參與公司管理。政府派駐監督員有利於保障產權監督管理，實現以產權為基礎的契約關係的治理。國有企業經理人員在企業之間可以自由流動。董事會由股東董事和職工董事組成。如埃爾夫·阿奎坦股份有限公司作為大型國有企業，其董事會由18名成員構成，其中1/3為公司雇員選舉的職工董事，2/3為股東大會選舉的董事。

　　（2）法國政府與國有企業之間是合同關係，政府通過合同對國有企業進行治理。國家和國有企業之間通過簽訂合同，規定雙方的責任和義務，把國家的監督與企業自主管理結合起來。通過合同關係，國家與國有企業的治理關係由直接治理變為間接治理，由行政治理為主變為合同治理為主。法國的合同治理關係於1967年建立。自20世紀80年代以來，法國的合同製治理關係成為國有企業實現國家中期計劃的重要手段。法國國有企業主要有三種形式的合同治理關係：項目合同、企業合同和計劃合同。項目合同主要規定了國有企業完成政府計劃指令的重要性，而企業合同主要強調政府承認企業發展目標的有效性。法國國有企業合同期限較短，且主要是針對財務困難的企業。

　　（3）法國國有企業治理合同是不完全合同。每年政府按照合同規定的內容對國有企業進行檢查，並根據經濟形勢和國有企業狀況對合同進行修改和補充。如法國在1969～1970年推行的項目合同是國家和國有企業建立的財務關係企業合同，一般是3～5年。該合同規定可根據情況變化簽署合同補充條款和修改條款，因而該合同是不完全合同。法國國有企業治理的企業合同也是不完全合同。該合同是針對經營困難和麵臨財務問題的企業，中長期的3～5年，短期的2年。合同規定考慮可能遇到的情況變化，合同包括修改和保護條款。這種不完全合同治理關係反映合同治理的靈活性，降低了治理成本。

　　（4）政府采取股份製控製國有企業。股份製是國家控製國有企業的基本形式。法國所有國有企業都采取股份製的形式組建，政府和國有企業之間的關係是股份持有者和企業經營者的關係。國家一般不直接控製分公司股份，一般直接控製總公司股份，由總公司控製分公司股份。根據國家控股的數量不同，法國國有企業分為三類：第一類是國家100%控股的公司，第二類是國家控股51%的公司，第三類是國家控股51%以下的公司。

　　（5）法國對國有企業的監督管理分為事先管理和事後管理。事先管理包括兩個方麵：一是財政部向國有企業派駐國家監督員。國家監督員具有重大決策的簽字權和參加董事會會議的權力。二是國家製定規劃合同，明確國家和企業之間的責權利之間的關係。事後管理主要由國家審計院行使，主要對經營結果進行審計和監督，如果審計發現國有企業有問題，其會在年度報告中向國會進行陳述。

　　（6）法國國有企業治理的製度環境是有計劃的市場經濟體製。與美國國有企業治理的混合所有製製度環境不同的是，法國國有企業治理的製度環境是有計劃的市場經濟體製。法國是“二戰”後西歐主要資本主義國家中唯一實行有明確的國家經濟計劃和社會計劃綱領的國家。法國經濟計劃的主要特點是指導性、間接性、協商性和靈活性等方麵。法國經濟計劃的指導性表現在它對國有企業具有一定的約束力。法國經濟計劃的間接性是指指導性和協商性采取間接手段實現。這些間接手段包括利率、補貼、稅率和合同等手段。法國經濟計劃協商性表現在其經濟計劃與國有企業、非國有企業、經濟中介組織和研究機構等進行廣泛協商的基礎上製定計劃。法國經濟計劃的靈活性表現在其計劃可以調整和修改。

　　（二）法國國有及國有控股公司治理存在的主要問題

　　（1）法國國有及國有控股公司治理主體分散。法國國有及國有控股公司在政府多頭管理和監管之下，沒有統一的國有資產管理機構和統一的規章製度。法國對國有及國有控股公司的管理主要有三種體係：一是業務主管部門的管理。如各個業務部門有權任命所管轄的公司董事會成員。二是國有及國有控股公司資產統一管理機構的監督管理。國有資產的統一管理機構負責監督管理國有資產，與資產經營公司之間的關係是授權和被授權的關係；資產經營公司與投資企業是股東和企業法人之間的關係；國有資產的監督機構與管理機構是監督與被監督之間的關係。三是財政部等職能部門的管理。

　　（2）法國國有及國有控股公司對主管部門和經理人員的責任未做出明確的規定。國家雖然是計劃合同的股東，但政府隻是把國有及國有控股公司作為國家的一種總體政策手段。由於國有及國有控股公司的投資、生產和經營等活動受到政府的保護，企業經理人員缺乏責任心。

　　（3）法國國有及國有控股公司的自主經營與國家直接幹預存在衝突。國有及國有控股公司要求自主經營，而國家要求企業服從國家的總體利益和目標。國有及國有控股公司由國家直接管理和經營，不以追求利潤為主要目標和不以競爭為主要手段，受製於國家行政當局的嚴格控製和約束。特別是對壟斷性國有及國有控股公司的管理，法國政府的控製更加嚴格，企業虧損由國家補貼，價格由國家確定，企業很少自主權。

　　（4）法國對國有企業管理權限過於集中。20世紀80年代末，法國對國有企業的直接幹預較多，管理權限過於集中，企業缺乏自治管理權。政府對國有企業嚴格控製導致企業缺乏自主決策權。特別是國家壟斷性公司，公司管理自主權小。由於法國國有企業管理權限過於集中，導致企業缺乏應有的活力。

　　（三）法國國有及國有控股公司治理對策

　　從20世紀60年代以來，法國政府對國有及國有控股公司實行合同管理。法國大多數國有及國有控股公司與政府簽訂了各種類型的合同。這些合同規定了國家與國有及國有控股公司之間的關係。根據這些合同，法國國有及國有控股公司完成政府的中期計劃，政府實現其治理目標。法國國有及國有控股公司合同管理的特點主要表現在以下幾個方麵：

　　（1）合同管理類型多樣化。法國國有及國有控股公司的治理經過了一個從行政機構監護到合同的發展過程。1967年，在“公營企業部際專門委員會的工作小組”所起草的“諾拉報告”中，國家對國有企業管理要同行政機構的監護傳統相決裂、建立一種推廣協議和合同的製度，進行了一次新的“權力分配”。1969年，國家同法國國營鐵路公司簽署了一個合同。根據合同，該公司1973年成為財務獨立的公司。1970年，法國政府同法蘭西電力公司簽署的合同規定該公司要在提高生產率、增加自由資金和投資資本的最低利潤率方麵承擔義務。同時，該公司在決定價格、投資和參股方麵擁有更大的自由。

　　法國國有及國有控股公司的合同主要包括項目合同、企業合同和計劃合同等。法國政府對國有及國有控股公司的合同製管理主要指政府和國有及國有控股公司之間在自願和平等的基礎上簽訂合同，規定彼此之間的責任和義務。合同製管理把國家的幹預和企業的自我管理有效地結合起來，是實現法國政府對國有及國有控股公司由直接幹預向間接幹預轉變的有效形式。法國政府合同製主要包括計劃合同製、項目合同製和企業合同製等形