國有及國有控股公司治理研究：產權契約分析的視角

第二節 國內外研究現狀

　　關於國有企業治理現狀、問題和對策研究，學術界取得了不少成果。但國內外已有的研究仍然存在許多缺陷，主要體現在以下幾個方麵：

　　一、國外關於國有及國有控股公司治理現狀、問題與對策的研究

　　國外關於國有及國有控股公司治理結構問題研究，主要集中在三個方麵：

　　第一，發達國家（如法國和意大利等）的國有及國有控股公司治理結構重視合同管理和股權控製。法國的國有及國有控股公司治理結構中的合同管理是指國家與企業之間在自願、平等的基礎上簽訂契約，規定彼此之間的責任和義務。合同管理使國家的監督與企業自主管理結合起來。法國從20世紀60年代開始在國有企業中推行合同製管理。法國國有企業實行合同製管理有其深刻的背景。“二戰”後，法國沒有統一的國有資產管理機構，也沒有製定統一的管理章程。主要在國家多頭管理和監督之下，在工商法和國有資產管理條例下從事經營管理。為了解決國家對企業的控製和國有企業自主管理之間的矛盾，1967年法國財政總管諾拉在其國有企業報告中首次提出了合同製建議，通過合同製確定政府和企業之間的關係。其合同製的基本原則主要包括：國家可以強製要求企業承擔某些經濟目標和社會義務；國家賦予企業更大的管理自主權；強調注重投資效益等。1977年，在由拉熱尼埃勒領導的第7計劃小組提出的國有企業報告中，重新提出了合同製建議。法國推行合同製的目的是促使國家對國有企業的管理由直接管理向間接管理轉變。合同的形式有項目合同、企業合同和計劃合同等。Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2000）根據對國有製造企業的調查分析，在20世紀80年代後期隨著國有企業融資約束由軟約束體製向硬約束體製的轉換，為了應對金融壓力，國有企業在硬預算約束環境下采取提高勞動生產率和減少雇員手段對國有企業實施治理。認為已有的產權理論、公共選擇理論和企業的管理與行為理論等把公有企業作為私有企業的特例，強調私有化的重要性。但在轉軌經濟中，一些擁有公有企業的發展中國家和已經工業化國有企業中實行私有化是不理想和不合適的。認為提高內部和外部激勵可以增強國有企業的效率。政府可以選擇改變公有企業目標、實施績效評估製度、引入與績效相聯係的經理人員報酬製度和提高管理和部門之間契約的競爭性等措施提高公有企業效率。強調在產品市場的約束下，金融壓力對於公有企業的行為具有重要影響。Elisabetta Bertero（2002）認為軟預算約束體製增加了經理人員的恣意性，促進了經理人員與有投票權的政治家之間的共謀，導致投資的大量浪費。在硬預算約束體製下，國有企業減少了共謀和過度投資的恣意性。所謂經理人員的恣意性是指經理人員選擇和追求不同於所有者的戰略和目標。在軟預算約束體製下，國有企業和國有銀行存在政治聯係，政府幫助國有企業解決困難，政府成為了一個全能的“保險公司”。在這種情況下，國有企業產生嚴重的代理問題，其中官員腐敗是最嚴重的代理問題。管理人員和政治家之間的共謀導致了大量缺乏效率的過度投資。

　　第二，重視轉軌國家（如俄羅斯、東歐等）國有及國有控股公司治理結構私有化問題和內部人控製研究。西拉·M。普費爾和丹尼爾·J。麥克卡塞在《俄羅斯公司治理的產生》一文中對俄羅斯從20世紀80年代後期到現在的國有公司治理結構變化進行了分析，認為俄羅斯國有公司治理結構變化經曆了四個階段：商業化階段（20世紀80年代後期～1992年）、私有化階段（1993年～1994年中期）、寡頭階段（1994年中期～1997年）和穩定階段（1998年至今）。商業化階段。就政府管理來說，致力於發展合作性企業、小企業和風險型企業，在較大程度上發揮市場定價功能，改變國有企業非效率問題。在俄羅斯轉軌的商業化階段，沒有出現市場經濟形式的治理。在1917～1991年，俄羅斯主要實行高度集中的計劃經濟體製，企業不被股東擁有，而是被政府所有，其目標是服從公共利益。企業高層主要對工業管理部門、共產黨和其他政府組織負責。在這一階段，企業負責人由工人選舉產生，並開始增強其獨立性，擴大其決策權。私有化階段。向管理人員、工人和公眾出售國有企業資產，政府實行私有化，把許多國有企業產權變成私人股權。許多管理者立即變成企業所有者，以最小的成本積累大量財富。寡頭階段。刺激向新的私人企業投資，國有產權委員會以拍賣的方式出售國有股份。政府致力於發展非幹預的資本主義。政府試圖把更多的股份轉讓給個人，市場經濟向積極方向發展，不斷吸引外國直接投資。外國投資有利於發展俄羅斯股票市場，增加企業股東數量。由於考慮產權和不確定性，投資私營企業的股份很少。管理人員繼續積累財富，權力的濫用達到了極點。政治和經濟權力牢固地掌握在諸如寡頭的內部人手中。穩定階段。在1998年之後，通過政府幹預和規製穩定經濟和金融。在經曆了1998年葉利欽政府的盧布貶值之後，經濟得到了發展。普京政府實行了對經濟過多的幹預政策。政府和商業集團致力於製定增加企業透明度的政策。通過製定如2002年頒布的公司行為準則來保護少數股東權利。這一時期，存在濫用少數股東和外國投資者的權利情況。

　　青木昌彥（1995）等把轉軌國家的公司治理歸結為內部人控製。認為內部人控製（或者由管理人員，或者由工人控製）是轉軌過程所固有的一種潛在可能現象。其形成是由20世紀70年代和80年代的中歐和東歐隨著中央計劃當局的逐步放權，企業經理在企業內部構築了管轄權威。內部人控製具有兩種內涵，一是在私有化的場合，指多數或相當大量的股權為內部人持有；二是在企業仍然屬於國有企業的場合，指在企業的重大戰略決策中，內部人的利益得到有力的強調。對內部人控製問題的解決對策可采用主銀行的相機治理。當借款企業無力履行償債義務時，牽頭銀行為了重組企業可以更換管理人員、裁減工人和清算資產等。

　　第三，國有及國有控股公司普遍存在政治幹預過多、管理層次過多和官僚主義問題，國有企業改革的出路是私有化和公司化。國有控股公司的弊端表現為政治幹預過多、管理層次過多和官僚主義等問題。為了避免政府幹預，應該把國有企業的決策權下放給所屬企業董事會，根據不同的控製目標決定國有企業規模大小等。Mary M。Shirley（1999）分析了發展中國家國有企業的私有化和公司化兩種改革思路，認為國有企業的私有化的定義是指國有資產的出售，國有企業的控製權由政府轉移給私人。而國有企業的公司化改革是指其經營像私人企業一樣麵臨競爭性的市場，或者如果形成壟斷的話，建立有效的規製。即公司化不僅包括使國有企業按照與私人企業相同的商業法律組成公司法人組織，而且使國有企業與私人企業處於同樣的競爭條件以及麵臨相同的激勵。對國有企業的批評包括以下幾種觀點：一是產權理論認為國有企業的剩餘請求權不清晰，沒有人對國有企業的管理負責，因而存在嚴重代理問題。二是公共選擇理論認為公共經理人員、官僚和政治家將利用他們掌握的國有企業的控製權，最大化自身利益，而不是國有企業的效率。

　　二、國內關於國有及國有控股公司治理現狀、問題與對策的研究

　　國內關於國有及國有控股公司治理研究主要有以下幾種觀點：

　　第一，從資本雇傭勞動視角研究我國國有及國有控股公司治理。張維迎從國有企業的經理是由政府官員而非資本家選擇和國有企業不能保證最有才能的人選拔為經理出發，認為以國有股為主導的公司化不能解決國有企業的弊端，國有企業的唯一出路是民營化。其主要觀點：一是盡管改革提高了國有企業經理人員追求短期利潤的激勵，但未能夠解決經理人員長期激勵問題；二是國家持股製度不能解決經營者選擇問題，認為國資委和國有持股公司的人員仍然是政府官員而非資本所有者；三是國家持股製度不能解決政企分離問題，政企不分的關鍵原因在於政府既是管理者又是資產所有者；四是國家持股並不能夠保護國有資產不被侵蝕，國家作為剩餘要求者，要想得到剩餘收益，就必須監督經理，但國資委和國有持股公司的官員是國家唯一的代理人，沒有最終剩餘索取權，很可能與經理合謀侵蝕國有資產；五是破產和債務不能夠有效約束國有企業的經理人員。

　　第二，從利益相關者共同治理視角研究我國國有及國有控股公司治理。楊瑞龍等人提出我國國有企業治理結構的目標是建立一個利益相關者的共同治理結構。其主要觀點：一是企業是一個關係契約；二是正常狀態下有可能使每個利益相關者的剩餘索取權得到全部實現；三是正常狀態下企業所有權是分散式對稱分布（即最優的所有權安排），認為隻要利益相關者之間存在長期的合約關係，那麽企業治理結構不斷地邊際調整會趨近於企業所有權安排的最優狀態；四是有效的治理結構體現為共同治理與相機治理的有機結合，認為公司治理主體是利益相關者，包括潛在的利益相關者和真實的利益相關者，當潛在的利益相關者對公司投入專用性資產時，才轉化為真實的利益相關者；五是提出了國有獨資公司與國有控股公司共同治理機製與相機治理機製及其具體模式，認為利益相關者是國有企業相機治理的主體，按照專用性資產來篩選相機治理主體。

　　第三，從經濟型治理視角探討我國國有及國有控股公司治理。李維安等人認為行政型治理是轉型時期國有企業治理結構的內在缺陷，要通過建立經濟型治理機製來重塑國有企業治理結構。主要觀點：一是在傳統的中央集權計劃經濟體製下，我國國有企業的治理模式是一種典型的行政型治理模式，其特點是政企不分和企業治理行政化；二是經濟型治理模式是指在市場經濟條件下企業作為獨立的市場競爭主體，以市場為導向，追求通過股權、債權及其他經濟型契約關係所維係的利益相關者的利益最大化，強調把保證決策的科學性作為切入點，基於利益相關者共同治理原則來構建經濟型治理機製，內部治理機製構建應以發展多方監控主體為基礎，追求決策的共同參與和相互約束。外部治理中應發揮銀行相機治理、企業法人持股以及股票市場、企業家市場等機製的作用。

　　第四，從產權多元化視角研究我國國有及國有控股公司治理。沈天鷹（2004）認為國有企業畸形化問題的解決要采取稀釋股權，改變大股東、中小股東在企業治理結構中的權重結構。認為我國國有企業產權多元化改革在兩個層麵展開：一是通過股份合作製、合資等不同形式對國有中小型企業進行改製；二是通過上市、引進國際性企業等不同的方式對國有大型企業實行股權多元化。強調股權稀釋的多渠道：一是引進國際性企業或國際戰略投資者；二是引進有實力的民營企業；三是引進機構投資者。何曉星（2004）主張以產權多元化改革為核心來推進國有控股公司改革。

　　第五，從獨立董事製度構建研究我國國有及國有控股公司治理。認為獨立董事製度是解決目前我國國有控股公司治理結構缺陷的有效手段。王天習（2005）認為我國獨立董事存在以下問題：一是“人情董事”泛濫成災，獨立董事難以做到獨立性；二是“名人董事”現象嚴重，沒有時間履行職責，學者型獨立董事占大多數，企業家型獨立董事目前還不為上市公司所普遍接受；“花瓶董事”比比皆是，許多獨立董事在3～4家公司兼職；責權利不對等，缺乏激勵與約束機製；獨立董事與監事會兩者關係沒有理清，認為獨立董事行使的財務檢查權與監事會的職權重疊。

　　第六，從企業經營者的人力資本評價視角研究我國國有及國有控股公司治理。孫少岩（2004）認為國有公司治理結構的實質問題是經營者激勵機製問題，即經營者的人力資本評價問題。黃群慧（2000）認為我國國有企業企業家的激勵與約束機製由單一機製轉向四種機製有效組合。改革現有的單一的、不規範的控製權機製主導的激勵與約束機製，建立以報酬機製、控製權機製、聲譽機製和市場競爭機製有效組合為核心內容的激勵與約束機製。主張逐步推行國有企業企業家結構多元化的年薪報酬製度，建立有效的報酬激勵與約束機製，控製企業家的隱性收入。

　　第七，從製度環境視角研究我國國有及國有控股公司治理。張維迎（1999）認為企業家是一種特定財產關係下的產物，提出國家所有製下的企業家的不可能定理，包括政企分開的不可能性、所有權約束的無效性、解決經營者行為短期化的不可能、預算約束硬化不可能、經營者與職工製衡關係的不可能性。認為所有製、製度環境與公司治理變革之間存在路徑依賴關係。國有企業治理改革的關鍵是改革所有製等製度環境。

　　三、國內外關於國有及國有控股公司治理現狀、問題與對策研究的缺陷

　　綜觀國內外已有研究成果，雖然國有及國有控股公司治理結構已經引起學術界的廣泛關注，但是，已有的研究存在明顯的缺陷和不足。主要表現在以下幾個方麵：

　　第一，研究視角的缺陷。就國有及國有控股公司治理研究來說，以往的理論從產權、製度、融資、經理激勵與約束機製、獨立董事製度等視角予以研究的居多，產權契約視角分析的居少。我國國有企業改革重點是圍繞產權結構和現代企業製度創新層麵展開，因而對於我國國有企業治理的研究從產權、製度和融資等視角展開的較多。這些研究視角注重宏觀製度構建，而忽視了微觀製度構建，忽視了宏觀製度與微觀製度之間的互補和演進關係。實際上，關於國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策分析，需要從產生這些治理問題的根本原因、貫穿整個治理過程的對策來進行分析。產權契約這一分析工具把不完全契約理論與產權理論結合起來，為研究國有及國有控股公司治理問題提供了十分重要的分析工具和新的視角。產權契約分析視角把國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策的研究從宏觀製度創新視角引向一個新的研究視野。

　　第二，研究層麵的缺陷。就目前關於國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策的研究來說，現象描述和宏觀層次分析的居多，而微觀層次分析的較少。如對國有企業經理人員激勵與約束機製分析局限於表麵現象的分析，或者從宏觀層次泛泛而論，缺乏深入具體的對策構建。對國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策的研究來說，宏觀的製度構建固然十分重要，但宏觀製度隻有與微觀的產權契約構建相結合才能建立具有實際激勵效應和約束力的治理機製。製度創新具有路徑依賴特征。國有及國有控股公司治理製度創新具有層次性，包括宏觀、中觀和微觀層次的製度創新。由於我國國有及國有控股公司治理製度創新是以國家供給為主，而國家供給的製度往往是宏觀和中觀層次的製度。因而針對國有及國有控股公司治理的研究往往從宏觀層麵展開的居多，而忽視了微觀層麵的製度創新研究。微觀層麵的製度創新主體是指企業及企業家、理論精英和其他行動團體及個人。產權契約作為國有及國有控股公司治理中的最基本的微觀製度，是一種深層次的製度創新，其構建顯然依靠微觀製度創新主體來推動。以往研究層麵的缺陷正是忽視了這種深層次的製度創新。

　　第三，研究內容上的缺陷。就國有及國有控股公司治理研究內容來說，許多研究文獻從傳統的所有製理論或流行的激勵與約束理論來予以研究，理論分析的居多，對於國有及國有控股公司治理現狀、問題和具體對策分析的居少，特別是缺乏對現狀、問題背後的深層次本質分析。國有企業治理深層次本質的問題是缺乏產權契約關係的構建，未能從根本上擺脫行政關係治理。我國國有及國有控股公司的行政關係治理根深蒂固。以往的研究缺乏對這種治理方式進行徹底的、深入的分析，從而未能提供一個對國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策分析的現實而有效的分析框架。盡管以往的研究注意到了行政型治理的缺陷，但是由於忽視了從產權契約視角的分析，導致在研究內容上缺乏對這種治理模式弊端的深層剖析，缺乏對行政型治理模式的現實而有效的替代模式研究。我們認為與行政型治理模式相對的治理模式應該是產權契約型治理模式。該模式把契約自由精神熔鑄於國有及國有控股公司治理的偉大工程，而徹底摒棄了傳統的行政命令治理模式。

　　第四，研究方法上的缺陷。就國有及國有控股公司治理研究來說，以往的研究方法存在規範分析與實證分析脫節、理論與實際脫節的現象。要麽是零散案例性的調查，要麽是純粹的規範性分析，忽視了國有及國有控股公司治理模式的實踐性和應用性。零散案例的調查固然重要，但實證研究需要與規範研究相結合、理論模型與實際應用相結合才能形成對國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策的共識。從產權契約視角研究國有及國有控股公司治理現狀、問題和對策，有利於提出在決策層、理論界和企業實踐中行之有效的治理模式，把國有及國有控股公司治理現狀、問題與對策的理論研究植根於符合實際的實踐中。

　　上述缺陷表明，從產權契約視角研究國有及國有控股公司治理結構是一個亟待開拓的前沿領域。隻有從產權契約分析的視角才能找到從根本上消除國有企業行政治理的對策，才能構建現實而切合實際的國有企業治理理論，才能從根本上提高國有企業治理績效。