周秦漢唐文明簡本

第一節 職官

　　職官製度是文明的重要組成部分之一。至周代職官製度才有了較完備的文字記載。秦統一後，創立的由皇帝製度、三公九卿製及郡縣製構成的職官體係，標誌著我國古代職官製度發展進入一個新時期。隋唐以降，在秦漢官製的基礎上，又有所變革，從而使我國古代職官製度文明達到新的高峰。

　　一、周代職官概況

　　《周禮》記載的西周官製今能見到記載西周官製的典籍，以《周禮》最為係統和詳細。其所述主要是以天、地、春、夏、秋、冬劃分六卿（六官）之製：

　　1.天官塚宰

　　為六官之首，總理國政，統稱為“治官”。“治官之屬”主要有：大宰，“掌建邦之六典，以佐王治邦國”。小宰，“掌建邦之宮刑，以治王室之政令”，輔佐太宰。宰夫，“掌治朝之法”，以正王及官吏之位，具有某種監察功能。

　　2.地官司徒

　　職掌是“帥其屬而掌邦教，以佐王安擾邦國”，被稱為“教官”。“教官之屬”主要有：大司徒，“掌建邦之土地之圖，與其人民之數，以佐王安擾邦國”。小司徒，“掌建邦之教法，以稽國中及四郊都鄙之夫家、九比之數，以辨其貴賤老幼廢疾”。鄉師，“掌其所治鄉之教而聽其治”。

　　3.春官宗伯

　　職掌是“帥其屬而掌邦禮，以佐王和邦國”，統稱為“禮官”。“禮官之屬”主要有：大宗伯，“掌建邦之天神人鬼地示（？）之禮，以佐王建保邦國”。小宗伯，“掌建國之神位，右社稷，左宗廟，兆五帝於四郊，四望四類”。肆師，“掌立國祀之法，以佐大宗伯”。

　　4.夏官司馬

　　職掌是“帥其屬而掌邦政，以佐王平邦國”，被統稱為“政官”。“政官之屬”主要有：大司馬，“掌建邦之九法，以佐王平邦國”。還有小司馬、軍司馬、輿司馬、行司馬等，職掌文闕不詳，估計應與軍事征伐有關。

　　5.秋官司寇

　　職掌是“帥其屬而掌邦禁，以佐王刑邦國”，被稱為“刑官”。“刑官之屬”主要有：大司寇，“掌建邦之三典，以佐王刑邦國，詰四方”。小司寇，“掌外朝之政，以致萬民而詢焉”。士師，“掌國之五禁之法，以左右刑罰”。鄉師，掌本鄉兼掌國中的獄訟。

　　6.冬官司空

　　職掌百工土木。現存《周禮》亡佚此篇，漢代人以《考工記》代替，其實不是一回事。

　　上述六卿之製，排列整齊，組織嚴密，體製完備，漢魏猶所不及，學者頗疑其不實。但是，《周禮》中的一些內容，經參證周秦銅器銘文，卻得到了不同程度的證實，因此該書所述，應該是反映了某些西周官製的真實，隻不過其中摻雜了不少理想化的東西罷了。另，《周禮》中常常可以見到“三公六卿”的說法，但具體論述卻僅有“六卿”而無“三公”。估計此當為原書簡文脫漏所致。

　　其他文獻及金文所見周職官《周禮》之外的其他文獻，對西周官製也有不少記載。特別是金文裏所見的周職官情況，更具有特別重要的價值。

　　據載，周王室的主要職官，有傅、師、保，或作太師、太傅、太保，即所謂的“三公”。他們都是宗族的長老，對王負有指導、輔佐、監護的責任，地位非常重要。王與三公訓誡的話都名曰“誥”，具有同等效力。王對卿士、大夫的規諫可以不聽，但對三公的話一般都得敬從。三公對國家的各項事務、各諸侯國及王族事務，特別是對王畿的治理，均負有全麵的指導責任。當太子年幼不能即位或不能親政時，三公可單獨或共同代行王的職權，曆史上著名的周公輔成王便是適例。

　　西周中央政權機構分為卿士寮、太史寮兩大部分。

　　卿士寮為軍政司法部門，長官稱卿士（亦作卿事），通常為二至三人。卿士既是中央政府的最高行政長官，又是軍事將領。其下主要有三個政務長官：司徒、司馬、司空，合稱“三有事”或“三事大夫”。

　　司徒亦稱司土，負責管理公田、山林及征發役徒。當時役徒主要耕種公田，也擔負築城、修路等。征戰時，役徒充任步卒，故司徒有時也為軍事將領。司徒之下有許多小吏分管具體事務，如司民掌戶籍，田？（或稱農正、田大夫、農大夫）負責公田耕種，場人掌管場圃及瓜果蔬菜的種植、收藏，廩人掌管穀物的收藏與支出，虞人掌管山林川澤，牧人掌管放牧牲畜，封人掌公田疆界，職方掌管地圖，等等。

　　司馬職掌征收軍賦，並管理軍馬及軍事行政。當時戰車、軍馬和作戰武器、甲胄等，均由司馬管理。養馬者“圉人”亦歸司馬管轄。此外，司馬還負責低級武官的選擇，作戰時並協助主帥管理軍隊。

　　司空又稱司工，掌管工程營建。當時最重要的工程是建築設防城市，亦即建國。另，從京師到各諸侯國之間以軍用為主的大道，以及公田灌溉、排水用的溝洫，都由司空率領役徒修建。

　　司空的僚屬主要有陶正和工師，前者管理製陶，後者掌管各類工匠。

　　三有事之外掌管司法的官叫司寇。外事方麵，掌管天子與諸侯之間朝覲聘問等事務的官為大行人，受王命出使者叫行人（也稱行理、行李），在邊境迎接賓客的叫候人，掌管關隘者叫關尹，負責語言翻譯的稱舌人。在有關禮儀的場合，每有一臨時設置卻很重要的官叫做相，輔佐王掌管禮儀。

　　太史寮是掌管曆法、祭祀、占卜、文化、教育等事務的部門，長官稱太史。史官本從夏商時期的巫職發展而來，與神事有關。西周時，史官地位雖較夏商時期有所下降，但太史寮與卿士寮仍處於並列地位。

　　太史掌管曆法，起草政府文件，記載王、三公的言論和國家大事。其職務世襲。每年春耕、除草、秋收等關鍵時節，太史必須提前把節令通知主管農事的官。國家的重要活動如祭祀、戰爭、太子即位等，太史都要參加，祝辭、誓辭、王命等大多由太史起草並宣讀。天子遇有重要國事，也常常向太史請教。太史的言論、著作通常都作為貴族學習的課本，甚至當做經典引用。

　　太史的同僚與屬吏主要有：太宗（或稱上宗、宗伯、太祝、宗祝），掌王族祭祀；太卜，掌占卜吉凶；司商，掌授氏姓；喪史，掌貴族的喪葬禮儀；眚史，掌察軍士的過失；內史（或作冊內史、命內史、內史尹），掌管策命卿大夫；禦史（又稱中史、中禦史、柱下史），掌保存官府檔案；樂師（或稱樂正、太師），掌音樂及教育國學子弟。

　　在王的左右，還有一些負責保衛，侍從及王室雜務的官員。這些王室侍衛地位較低，但因經常接近王，故而也就具有特別的功能，甚至直接受王命參與某些政治事務。

　　總管王室事務者稱宰（另有太宰、塚宰等稱呼），其下膳夫掌王家膳食，綴衣掌製作王室衣服，太仆掌管國王平常乘坐的車，禦是為王駕車的車夫，趣馬（或做走馬）掌養王馬。比較而言，膳夫與太仆更受王的重視。負責王室警衛者稱師氏（或單稱師），其還掌教王子武藝並領兵出征或戍邊。王宮衛士稱虎賁。掌看守宮門負責其開閉及掃除者稱門尹，王的近侍隨從稱小臣，掌後宮雜務的宦者稱寺人（又稱巷伯），掌管宮內侍女的婦官稱九禦，掌庭燎（即宮中照明的大燭）者稱火師，掌宮廷用酒者稱大酉。

　　西周地方行政分為國、邑兩級。國為諸侯封地，皆築有城。邑是大夫封地，為居民點。大夫的宗廟所在稱都。一般說來，諸侯國官製略同中央；司徒、司馬、司空、司寇、行人、太史、太宰等官職，多數諸侯國都有，而內史、禦史則大都沒有。大夫封邑的機構更為簡單，通常由家臣進行管理。其家務總管和管理私邑者都稱宰，另有家臣分掌軍賦、工匠、駕車、祭祀等，稱做馬正、工師、禦騶、祝宗等。

　　二、秦漢職官的新發展

　　秦代確立的集權型職官製度秦統一後，在原秦國官製基礎上，進一步確立了完整的集權型職官製度。其具體由三部分構成：

　　1.皇帝製度

　　秦統一前，各國最高統治者一般都以王相稱。秦王政掃滅六國後，認為原來王的稱號已不能顯示他至高無上的權勢和地位，因此更名號，把古代傳說中至上神的稱號“帝”與“皇”合二為一，號稱皇帝，從而把君主權力神化。自此，皇帝便成為曆代王朝最高統治者的稱號。與此同時還規定皇帝自稱“朕”，“命”稱“製”，“令”稱“詔”，“印”稱“璽”，並廢除子議父、臣議君的“諡法”，又規定皇帝按照世代排列，第一代稱始皇帝，子、孫繼位，為“二世、三世，至千萬世，傳之無窮”。皇帝擁有至高無上的權力。舉凡立法、行政、司法、監察、軍事等各種權力，均操其手，“天下之事無大小皆決於上”。

　　2.三公九卿製

　　在皇帝之下，設三公九卿，組成中央政府。三公指丞相、太尉、禦史大夫。丞相是百官之長，“掌丞天子，助理萬機”，分左、右丞相。太尉掌軍事。禦史大夫“掌副丞相”，主要管監察。九卿有奉常，“掌宗廟禮儀”；郎中令，“掌宮殿掖門戶”；衛尉，“掌宮門衛屯兵”；宗正，“掌親屬”；治粟內史，“掌穀貨”；少府，“掌山海池澤之稅以給共養”。此外，還有諸卿，如中尉，“掌徼循京師”；將作少府，“掌治宮室”；典屬國，“掌蠻夷降者”；主爵中尉，“掌列侯”；內史，“掌治京師”，等。三公、九卿及諸卿，各有自己的一套機構，處理日常工作。大事總匯於丞相，最後由皇帝裁決。

　　3.郡縣製

　　秦帝國在地方上全麵實行郡縣製。初滅六國時，設置了三十六郡，至帝國末期，增至四十餘郡（京畿內不設郡，以內史管轄，以資區別）。郡設郡守，為一郡的最高行政長官，掌管全郡政務，直接受中央政府管轄。另有郡尉，輔佐郡守，並掌軍事；還有監禦史，為中央派遣的監察官吏。郡下設若幹縣，萬戶以上的縣設縣令，不滿萬戶的設縣長，掌管全縣的政事。另有縣丞，掌文書、刑法等事；縣尉，掌軍事。縣以下分若幹鄉，鄉以下有若幹裏。一般認為，裏就是村落。《漢書·百官公卿表》稱：“鄉有三老、有秩、嗇夫、遊徼。三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦稅，遊徼徼循禁賊盜。”裏的頭人為裏正。鄉、裏官吏雖不由皇帝或官府任命，但卻要由地方推擇當地富庶人家的適齡人員充當。

　　漢代的中央官製兩漢官製基本承襲秦代，故有“漢承秦製”之說，不過更加充實，並有新的體製上的變化。

　　漢中央官製，於三公之上設太師、太傅、太保，皆金印紫綬，作為大官的榮譽頭銜。三公的名稱也累有改易，試分述如次：

　　漢初置丞相，有時改稱相國，或分置左、右丞相，金印紫綬，秩萬石，為最高行政長官。其重要屬官有長史，佐助丞相，署理諸曹，為眾史之長，實是相府總管；司直，掌佐丞相，主管監察檢舉；諸曹掾屬，即相府幕僚，大多由丞相自辟除，如丞相徵事、丞相史、東曹掾、西曹掾、丞相少史、集曹掾、奏曹、議曹、侍曹、主簿、丞相屬、大車屬、從史、令史、計相、計室掾史等。西漢前期，丞相權位重，禮遇隆。武帝時削弱相權，丞相地位有所降落。成帝時，設置大司空、大司馬與丞相構成三公，丞相權力一分為三。至哀帝朝，連丞相之名也被廢掉，改稱大司徒。東漢以降，尚書台成為中央的權力機關，丞相（實稱司徒）有名無實。東漢末，權臣董卓、曹操複相國、丞相之職，但其權力實高於皇帝，已非人臣之位，屬於特例。

　　西漢之太尉，金印紫綬，秩萬石，為掌武事的最高長官，與丞相、禦史大夫並稱三公。但其職時置時廢，具體工作僅相當於皇帝的軍事顧問，官屬較少，不置時大抵並入丞相府。武帝時置大司馬代太尉。東漢光武帝複太尉職，與司徒、司空並稱三公，且地位最尊，常與太傅錄尚書事總領朝政。曹屬主要有：長史、西曹、東曹、戶曹、奏曹、辭曹、尉曹、賊曹、決曹、兵曹、金曹、倉曹、黃？主簿、令史（？下令史、記室令史、門令史等）、禦屬、官騎。

　　西漢的禦史大夫，銀印青綬，秩中二千石，為三公之一。內承朝廷風化，外佐丞相統理天下，主管圖書秘籍、四方文書，握有考課、監察和彈劾百官之權。皇帝製書、詔書，多由禦史大夫承轉，然後才下達丞相；丞相缺位，亦多由禦史大夫遞補。屬官主要有：禦史丞；禦史中丞；侍禦史，分為符璽禦史、治書（持書）禦史、繡衣禦史、五曹禦史（即令曹、印曹、代曹、尉馬曹、乘曹）。另還有其他屬官，如禦史掾、禦史屬、主簿、少史、柱下史、禦史中丞從事等。西漢前期，禦史府與相府被稱作“兩府”或“二府”，國家一切政務，多歸於此。西漢末，禦史大夫更名大司空，改為金印紫綬，祿比丞相，地位有所提高，但實權卻早自武帝時期便逐漸轉移於尚書，變成虛位。東漢隻稱司空，掌水土營建等事，與原禦史大夫職權無甚關聯。但禦史中丞出為禦史台長官，禦史台成為專門的監察機關，又名憲台，轉屬少府，與尚書台（中台）、謁者台（外台）並稱三台。

　　漢代九卿名稱較秦人也有所變更，主要者如奉常改太常，郎中令改光祿勳。廷尉曾多次改稱大理。典客改大鴻臚，治粟內史改大司農等。雖然這些機構的職能、屬員均基本維持原樣，但個別地方也有較大變化。如太常所屬博士，原來僅備皇帝顧問，自武帝時變為兼掌教育之官。特別是少府屬官尚書，到東漢時由原來僅僅給皇帝傳遞文書的事務官變成處理具體問題的政務官，有尚書令、尚書仆射、尚書郎等大批官員，並分曹辦事，掌握實權，故有“政歸台閣”之說。

　　對於諸卿名稱，漢代亦做了一些更動。如更名中尉為執金吾，更名將作少府為將作大匠，分內史為左、右內史，又分別更名為左馮翊、京兆尹，更名主爵中尉為都尉，又更名右扶風等。一些職官名稱更動後，職掌亦有變化。此外，漢代還新設了一些官職，如水衡都尉（掌上林苑）等。

　　漢代的軍官比較特殊。從武帝開始，把原來臨時設置的大將軍變為常設，又置驃騎將軍、車騎將軍，皆加大司馬之號，以示尊寵。早在文帝時便置衛將軍，領南北軍，其下沿秦製設左、右、前、後將軍。自大將軍至前、後將軍，均為重號將軍，為皇帝的高級侍衛武官，參與朝議，決定軍國重務，或加領尚書銜總理朝政。另還有級別較低的其他名號如驍騎、護軍、輕車、材官、伏波、樓船等將軍。這些將軍各號多臨時所加，出則領兵或分主特定任務，入則仍為侍衛武官。各將軍一般都有幕府，置長史、司馬、從事中郎等。幕府多為將軍自置，主要職務參與謀議，助理軍務。將軍以下武官有都尉、校尉等。

　　漢武帝為加強中央集權，逐漸收權於自己寵信的近臣，並以之來牽製、壓抑甚至代替三公九卿組成的中央政府的行政權力。這樣，便形成所謂的中、外朝。《漢書·劉輔傳》注引孟康曰：“中朝，內朝也，大司馬、左右前後將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏為中朝，丞相以下至六百石為外朝也。”這就是說，皇帝的各類近臣，形成中朝，而以公卿為主體的中央政府變成了外朝。中朝官對政事有更大的參決權。其議事一般都秘密進行。西漢所謂的加官，大多數都屬於中朝官。

　　漢代的地方官製漢代地方行政采用的是郡國並行製，即郡縣製與封國製同時存在。“七國之亂”後，王國的行政權力收歸中央，封國名義上雖存，但建製已與郡縣相同。

　　京師是較為特殊的政區，秦設內史治之。景帝時分置左、右內史；漢武帝時則更名右內史為京兆尹，更名左內史為左馮翊，又將景帝時由秦主爵中尉更名而來的都尉更名右扶風。這樣，京兆尹、左馮翊、右扶風合稱三輔，共轄京畿之地。三輔長官秩祿與九卿同，得參朝政。東漢遷都雒陽，治京師長官稱河南尹，與西漢不同，但三輔之名仍保留，並與河南尹同轄於司隸校尉部，屬京畿範圍。

　　漢代郡的長官為太守，次為都尉。太守“掌治其郡”，“有丞，邊郡又有長史”，為中央署置，其他曹掾幕僚均用本郡人，由太守自辟除。郡府吏可分若幹類：一曰綱紀，或稱右曹，為位最尊者，如功曹、五官掾、督郵。二曰門下，為親近之吏，如主簿、主記室、少府、門下督盜賊、府門亭長、書佐等。三曰列曹，為具體辦事部門，如戶曹、比曹、時曹、田曹、水曹、將作掾、倉曹、金曹、集曹、漕曹、法曹、道橋掾、兵曹、塞曹、尉曹、賊曹、辭曹、決曹、醫曹等。四曰特設官，如鹽官、鐵官、工官、服官、水官、銅官、木官、橘官、圃羞官、牧師官、樓船官、發弩官等。五曰散吏，如祭酒、議曹、奏曹等。此外還有上計吏、學官等。都尉“掌佐守典武職甲卒”，多與太守別治，亦自開府置吏。都尉府屬佐亦有由朝廷任命之都尉丞及都尉自辟之屬吏如主簿、功曹、議曹、門下掾等。東漢初，都尉並職太守。王國職官，漢初“內史治國民，中尉掌武職，丞相統眾官”。景帝時改丞相曰相。成帝時“省內史，更令相治民，如郡太守，中尉如郡都尉”。

　　縣的長官稱令、長，佐官丞、尉由中央署置，其他掾屬為令、長自署。縣廷屬吏亦可分作若幹類：一曰主吏（綱紀），如功曹、廷掾。二曰門下，如主簿、主記掾史、小（少）府、門下遊徼、門下賊曹、門下掾、書佐等。三曰列曹，如戶曹、時曹、田曹、水曹、將作掾史、倉曹、金曹、集曹、法曹、郵書掾、郵亭掾、道橋掾、廄嗇夫、傳舍嗇夫、候舍吏、守津史、兵曹、庫嗇夫、尉曹、獄司空、賊曹、賊捕掾、辭曹、獄掾史、市掾、盟掾等。四曰校官，如校官祭酒、校官掾。五曰散吏，如祭酒、議曹、從掾位。列侯所食縣曰國，置相“主治民，如令長”。皇太後、公主所食曰邑，有少數民族曰道，置令、長與縣同。1993年尹灣漢墓出土的簡牘表明，漢代置令的大縣分為兩級，令秩千石和六百石；置長的小縣亦分兩級，長秩四百石與三百石；不論大小縣必設丞，而尉不是每縣非設不可；侯國亦分等級。

　　縣以下的鄉、裏組織，大體同於秦製。這裏需要特別說說“亭”的問題。大家知道，《漢書·百官公卿表》關於“大率十裏一亭，亭有長，十亭一鄉”的記載，同應劭《風俗通》（《續漢書·百官製》劉昭注引）“國家製度大率十裏一鄉”互相矛盾，自來令史家感到困惑不解。20世紀50年代，王毓銓發表《漢代“亭”與“鄉”“裏”不同性質不同行政係統說》一文，認為亭不隸屬於鄉，亦不統轄裏，而是與鄉、裏屬於不同性質和不同的行政係統。從尹灣漢墓出土的《集簿》將鄉、裏和亭、郵分別列項統計來看，王說似近是。

　　漢武帝時將全國劃分為十三監察區稱十三州，每州設部“刺史”，以“六條問事”，監察州內郡縣政務。刺史官秩不高（僅六百石），但地位特殊。西漢末，曾有刺史更名牧、又改稱刺史、複更名牧的變化。隨著時間的推移，刺史（牧）權力逐漸增加，並由監察官演變成郡之上高一級的地方行政長官。其幕府成員有主簿、別駕、治中、簿曹、兵曹、門亭長、律令師、月令師、孝經師、部郡國從事史等。東漢末，刺史實為牧伯，仿將軍府置吏，新增屬佐甚多，如長史、司馬、東曹、校尉等。

　　三、隋唐新官製的確立與完善

　　三師、三公與省、寺、監、台經過魏晉南北朝360餘年的發展，古代官製由三公九卿製逐步演變為三省六部製。隋代，這一新官製正式確立，至唐進而完善。

　　隋唐中央官品最高的是三師與三公。三師指太師、太傅、太保，三公即太尉、司徒、司空，蓋仿漢、魏舊製；其“不主事，不置府掾”，“無其人則闕”，是安排權重的功臣的一種榮譽職務。當時實體性中央機構為省、寺、監、台。

　　隋之省主要有尚書、門下、內史、秘書、內侍五省。其中秘書省職務較優閑，內侍省全是宦官，隻有尚書、門下、內史三省握掌實權，職同秦漢時代的丞相。內史省掌職旨擬詔，相當決策機關，長官內史令；門下省掌審核，是審議機關，長官納言；尚書省為執行機關，負責處理日常政務，長官尚書令，副長官左右仆射，下設吏部，禮部、兵部、度支（後改稱民部）、都官（後改稱刑部）、工部六曹，各置尚書，分掌全國政務，令、仆、六尚則合稱“八座”。五省以外，尚有太常、光祿、衛尉、宗正、太仆、大理、鴻臚、司農、太府、國子、將作等十一寺，分掌各項事務。各寺長官稱卿，副長官稱少卿，因主要政務由六曹尚書承擔，故寺卿之權較秦漢九卿為輕。各寺之外，還有禦史、都水二台。前者掌監察，長官禦史大夫；後者掌水利，長官使者，文帝末更名都水監。另國子、將作兩寺於文帝後期及煬帝時亦分別改名為監。

　　“唐之官製，其名號祿秩雖因時增損，而大抵皆沿隋故”。

　　將同隋製相比較，自不難看出二者之間的承繼與變化，其總趨勢則是更加規範化。需要說明的是，唐代專為皇帝和皇室服務的機構較隋有所增多。此類機構主要有殿中省、內侍省、學士院及內樞密使等。

　　殿中省又稱中禦府，係沿隋殿內省之製，正副長官為監、少監，掌管皇帝衣食車乘等事。內侍省又稱內侍監、司空台，亦沿隋舊，因設在皇宮北麵，或稱北司。其專用宦官，由內侍監、少監、內侍負責，掌傳達詔旨，守禦宮門，灑掃內廷，內庫出納以及皇帝的飲食起居事務。學士院為唐始置。唐初即有一些文詞經學之士位於別院，以備皇帝隨時召見，由於常在北門候進止，故稱“北門學士”。玄宗因之，招攬文章之士，謂之待詔，掌四方表疏批答，應和文章。又因中書製詔常有壅滯，皇帝始選朝官有才藝者入居翰林，供奉別旨，謂之“翰林供奉”。開元末，翰林供奉改稱學士，別建學士院於翰林苑中，專掌內命，即由皇帝直接發出的機密文件。肅宗至德以後，入直以文詞掌詔敕者，號為內相，漸移中書之職。順宗朝，學士入院後加知製誥頭銜，便負責草擬詔旨。憲宗時，置翰林學士承旨（即首席學士），以久次者為之。內樞密使亦唐始置，時在代宗朝，專用宦官，執掌機密章奏，傳達詔旨。

　　特殊的多相製我國古代的宰相製度，自隋開始步入多相製時代。

　　大家知道，秦及西漢前期的宰相稱為丞相、相國（邦），獨相時居多，有時國置左、右二相，相權比較集中。自漢武削弱相權後，丞相的權力逐漸被尚書、中書或侍中所取代。不過從東漢末開始，直到魏晉南北朝，權臣篡位之前，常自命或迫使皇帝命為丞相，這樣丞相就幾乎成了權臣篡位的信號。為防止權臣篡奪皇權的事件重演，隋王朝建立後，遂分割宰相權力，實行三省長官並為宰相的製度。由於尚書令很少授人，內史監署置未久即罷，所以隋代實為宰相的僅尚書仆射、納言和內史令。有時也以他官加“參掌機事”行宰相之職。如此三省並相，又有所分工，形成所謂的多相體製。

　　唐初雖沿用隋製，但很快即對官名有所更動：改納言為侍中，改內史令為中書令。因李世民即位前曾官尚書令，後臣下不敢居此職，遂以左、右仆射為尚書長官，與侍中、中書令並為宰相。太宗朝，因侍中、中書令品位較高，不肯輕易授人，常以他官加“參議朝政”“參預朝政”“參議得失”“參知政事”等名號作為實際上的宰相。高宗以後，則加“同中書門下平章事”或“同中書門下三品”行宰相事；尚書仆射如沒有加銜，反而不是宰相，“但厘尚書省而已”。唐前期，任相職者通常為四至五人，最多達十七人，可稱之曰集體宰相製。宰相議事處名政事堂，先在門下省，高宗時遷至中書省。玄宗開元年間，政事堂改稱中書門下；肅宗以後，又簡稱中書。中書下設吏、樞機、兵、戶、刑禮五房，為輔助宰相處理政務的機要秘書處。

　　唐中葉以後，宰相的實權又有新的分割與轉移，宰相製度呈現出更為複雜的架構。前文曾指出，玄宗開元末設學士院，以翰林學士專掌內命，負責草擬機密詔旨，被稱為“內相”。其後，唐的多相製更加複雜化。特別是置內樞密使後，專用宦官，掌機密章奏傳達詔旨，以至“共參國政”，宰相之權，則多落宦官之手，從而給唐代政治造成極壞的影響。

　　唐代還有以宰相兼任外官及以外官兼任宰相者。這兩種宰相，通稱為“使相”。宰相兼任外官，或因奉使外出，或出兼外官，亦有兼財政等職。外官兼任宰相，通常都是對方鎮一類高官所加的虛銜，表示恩寵之意。有的則加“檢校”字樣以區別真宰相。

　　綜上不難看出，隋唐時期的宰相，實際就是皇帝指定的參與決策政事的官員。由於其人數較多，故而形成多相或曰集體宰相的現象。不過宰相們隻是議政，最終的決定權還握在皇帝手中。

　　六部二十四司隋唐中央各部門中，以內史（中書）、門下、尚書三省最為重要，是皇帝直接控製的中樞指揮係統。在三省之中，尚書省因其執行機關的地位而更具重要性。

　　唐代尚書省的建製更加完備，其總的辦事機構叫都堂，下屬六部二十四司。“都堂居中，左右分司。都堂之東有吏部、戶部、禮部三行，每行四司，左司統之；都堂之西有兵部、刑部、工部三行，每行四司，右司統之。凡二十四司，分曹共理，而天下之事盡矣。”尚書省長官、副長官之下有左右丞（左右肅機），左右司郎中，左右司員外郎等，協助管轄和檢查各司事務。六部各設尚書（太常伯）、侍郎（少常伯）為正副長官，二十四司各設郎中（大夫）、員外郎為正、副長官。唐前期，尚書省諸司之長官，帶“參知政事”銜者，即為宰相，“午前議政於朝堂，午後理務於本司”。茲將六部二十四司的職掌列表如下：

　　地方官製隋統一後，即將東漢以來的州、郡、縣三級製，改為州、縣兩級製，唐代繼續沿用，並進一步有所完善。

　　唐代的州分為三等：四萬戶為上州，三萬戶以上為中州，三萬戶以下為下州。天寶年間，全國共315州。州設刺史，其屬官有別駕，長史（下州缺），司馬，錄事、司功、司倉、司戶、司田、司兵、司法、司士等參軍事，經學博士，醫學博士等。州之上有道的設置。唐太宗初置10道，為監察區，長官稱觀察使，唐玄宗增至15道。中唐以後，節度史的轄區亦稱道，且成為事實上的最高一級行政區，原監察區的道則有名無實。

　　唐時京都所在稱“京都府”，國內重要衛戍地區稱“都督府”，邊疆要衝地區稱“都護府”。京都府始置於開元年間，為京城、陪都或行都所在，最多達十個。其長官稱尹或牧，副長官稱少尹或治中、司馬，屬官有錄事參軍事（參軍），功曹、倉曹、戶曹、田曹、法曹、士曹等參軍事，經學、醫學博士等。都督府始於唐初武德年間，至玄宗時全國都督府達四十多個，長官為都督，屬官大致與京都府同。都督府分大、中、下三等，管轄十州以上的大都督，例由親王遙領，事務由長史掌管。都護府始於貞觀年間，至中宗時共有六個都護府，正副長官稱都護、副都護，屬官有都統，其他與京都、都督府略同。大都護府亦由親王遙領。

　　節度使為唐人始建之官，因受職之時，由朝廷賜給旌節，可節製所轄區之軍政，故名。前文曾簡介都督府之設置，節度使所轄之道即由都督府發展而來。都督府之都督，最初稱總管，後來才改稱都督，其總攬數州軍事。高宗永徽以後，都督帶“使持節”銜者，實際已是節度使。景雲二年（711）始以賀拔延嗣為河西節度使，至開元年間，朔方、隴右、河東、河西諸鎮均置節度使。當時每以數州為一鎮，節度使即統轄此數州，稱做道，州刺史成為其下屬。節度使又多兼按察、安撫、度支等使。統管軍事、民政、財政等，任高權重。安史之亂後，戰將有功者多授此職，以致節度使遍設於內地，領州多至十餘，少亦不下三四，割據獨立，世稱“藩鎮”。

　　唐代州下之縣，開元年間統計數為1573個，略少於西漢末。縣不分大小，長官均稱令，屬吏有丞、主簿、尉、錄事、司戶、司法、倉督、典獄、博士、助教等。京都或陪都所在的縣稱京縣或畿縣，一般縣分上、中、中下、下四等。縣以下的基層組織是鄉、裏、保、鄰。五鄰為保，百戶為裏，五裏為鄉。鄉置耆老（父老）一人，裏設裏正一人。裏正由地主富戶或六品以下勳官擔任，負責核查戶口，收授土地，監督農業生產，征斂賦役。500戶以上的市鎮設坊，置坊正一人；城郭外設村，別置村正一人，村滿百戶以上的增置一人。