昭宣時代

第二節 推行“循吏”政治

前麵述及，武帝晚年頒布的“輪台詔”，對於穩定是時動蕩的政局起到重要作用，其所體現的“與民休息”的宗旨，基本為昭帝、宣帝兩帝所繼承。但在施政風格上，雖然昭宣時代均奉行漢家“霸王道雜之”的風格，但似乎還是有所差異的。其中一個重要原因，就是昭帝時期較多沿襲了武帝時期“俗吏尚嚴酷以為能”的遺風，而宣帝時期則更多顯現出“循吏”的施政風格。

在名為昭帝，實為霍光當政時期，雖然也曾屢行寬政，見諸《昭帝紀》者，如始元二年秋八月詔，“往年災害多，今年蠶麥傷，所振貸種、食勿收責，毋令民出今年田租”；始元四年秋七月詔曰：“比歲不登，民匱於食，流庸未盡還，往時令民共出馬，其止勿出。”始元六年二月，“詔有司問郡國所舉賢良文學民所疾苦。議罷鹽鐵榷酤”。元鳳二年六月，“其令郡國毋斂今年馬口錢”。元平元年二月，“有司奏請減（口賦錢）什三，上許之”，等等。這些寬政的實施，對於穩定自武帝後期以來的動蕩時局、與民休息無疑具有積極的作用，並產生了一定的社會效果。因此，班固於《昭帝紀》“讚”曰：“（孝昭）承孝武奢侈餘蔽師旅之後，海內虛耗，戶口減半，光知時務之要，仍輕徭薄賦，與民休息。至始元、元鳳之間，匈奴和親，百姓充實。舉賢良文學，問民所疾苦，議鹽鐵而罷榷酤。”

然而，昭帝在位僅有十四年，對於修補武帝後期遺留下來的嚴重社會問題的時間畢竟太短。況且是時匈奴雖然表現試圖和親的意願，於始元六年（前81）將被扣壓在匈奴十九年的漢使蘇武等人送歸漢廷，但與漢廷希望以臣服為前提的和親要求相去甚遠。特別是武帝晚年宣布不再出兵遠征之後，匈奴麵臨的軍事壓力驟然減輕，於是胡騎又在漢朝邊塞之外出現。元鳳元年（前80），匈奴發左右二部二萬騎兵，分為四隊侵入邊塞劫掠，就是明證。可見班氏所謂“至始元、元鳳之間，匈奴和親，百姓充實”雲雲，雖然道出部分事實，然有過溢之嫌。司馬光《資治通鑒》於“百姓充實”後補“稍複文、景之業焉”，描述的似乎更為準確。

不過，除上述昭帝為政時短，漢匈關係尚未完全修複等客觀因素外，是時所存在的“俗吏上嚴酷以為能”的問題，當與霍光與上官氏爭權，“遵武帝法度，以刑罰痛懲群下”的施政風格不無關係。雖然從理論上講，統治者上層的權力之爭一般不會擾及下層百姓，但對於吏治的影響卻不可以低估。霍光誅除輔政大臣上官桀與桑弘羊，複假侯史吳案進一步鏟除不附己意的外朝高官，由是造成滿朝肅殺，再無敢違忤霍光旨意者的局麵，不僅朝中如此，對於地方官吏治的影響亦頗深。《漢書·黃霸傳》載：

自武帝末，用法深。昭帝立，幼，大將軍霍光秉政，大臣爭權，上官桀等與燕王謀作亂，光既誅之，遂遵武帝法度，以刑罰痛繩群下，繇是俗吏上嚴酷以為能，而霸獨用寬和為名。

是時黃霸僅為河南太守丞，竟以“寬和為名”，從中不難反映出當時吏治普遍崇尚嚴酷的事實。再因之霍光本人多蒙“不學亡術”之名，元帝時諫大夫貢禹曾批評霍光不知“禮正”，違背文帝薄葬故事，厚葬武帝與昭帝，並且牽涉及宣帝時曰：

武帝時，又多取好女至數千人，以填後宮。及棄天下，昭帝幼弱，霍光專事，不知禮正，妄多臧金錢財物，鳥獸魚鱉牛馬虎豹生禽，凡百九十物，盡瘞臧之，又皆以後宮女置於園陵，大失禮，逆天心，又未必稱武帝意也。昭帝晏駕，光複行之。至孝宣皇帝時，陛下惡有所言，群臣亦隨故事。

盡管貢禹的批評雖有些言過其實，特別是昭帝之死事發突然，陵寢經營“用度未辦”，霍光親信大司農田延年則因多取營建陵寢僦錢被迫自殺，平陵經營似乎不可能過分奢華。但貢禹所言畢竟昭宣時不遠，不可能完全厚誣。可見霍光當政雖然能夠矯正武帝某些過失，但因本人及家族“尊盛日久，內不能善”，兼以“刑罰痛繩群下”，在修正武帝嚴酷的吏治方麵，並沒有多少令人稱道之處。這似乎是昭帝在位十四年間，更無一吏入選《漢書·循吏傳》的主要原因。

從“俗吏上嚴酷以為能”，到“循吏”之風興起，所謂“漢世良臣，於是為盛”的顯著變化，當發生宣帝當政時期。

“循吏”概念始見於《史記·循吏列傳》。司馬遷將“循吏”定義為“奉法循理”之“吏”，司馬貞“索引”：“謂本法循理之吏也”。“循吏”是與“以嚴削為能”的“酷吏”相對而言的。不過，《史記·循吏列傳》所載的孫叔敖等五位循吏均與漢代無涉，而《酷吏列傳》所載郅都等十位“酷吏”則均是漢人，兩傳形成如此鮮明之反差，或可反映出在司馬遷心目中其生活的時代，當是“酷吏”縱橫而鮮見“循吏”的緣故。《史記會注考證》引陳子龍語：“太史公傳循吏，無漢以下者。傳酷吏，無周以前者，寄慨慷深矣。”又引陳仁錫語：“漢之循吏，若吳公、文翁不為傳，亦一缺事。”可見後人雖對《史記》兩傳的入傳的標準不甚讚同，或歸結為史遷個人之原因，或以為是一缺憾之事。除此之外，對史遷關於“循吏”的定義則是認可的。

班固《漢書》循《史記》之例，亦有《循吏傳》，而且彌補了史遷之“缺事”，列舉文景時行事如循吏者有河南守吳公、蜀守文翁，武帝時有江都相董仲舒、內史公孫弘、兒寬，宣帝時則有王成、黃霸、朱邑、龔遂、召信臣五人。

班固對循吏並沒有提出新的解釋，似是認同史遷的“循吏”定義，而顏師古注“循吏”曰：“循，順也，上順公法，下順人情。”顏注與《史記》“索引”之解並無不同，不過將“理”釋為“人情”，更為通俗易懂。《漢書》所記六位傳主之行跡，與《史記》所載孫叔敖等循吏相比，在“奉法循理”的表象之上又增添了許多儒學色彩，但不是“不達時宜，好是古非今，使人眩於名實，不知所守”的所謂“俗儒”，而是兼通律令與經術、善於推行教化的官吏。在“法”、“理”（或曰“公法”與“人情”）之間，以“教化”為介將兩者溝通起來。列於《漢書·循吏傳》之首的蜀守文翁就是這樣的典型。史載：

文翁，廬江舒人也。少好學，通春秋，以郡縣吏察舉。景帝末，為蜀郡守，仁愛好教化。見蜀地辟陋有蠻夷風，文翁欲誘進之，乃選郡縣小吏開敏有材者張叔等十餘人親自飭厲，遣詣京師，受業博士，或學律令……數歲，蜀生皆成就還歸，文翁以為右職，用次察舉，官有至郡守刺史者……繇是大化，蜀地學於京師者比齊魯焉。至武帝時，乃令天下郡國皆立學校官，自文翁為之始雲。

與景帝末年蜀守文翁以推行教化，開啟“蜀地辟陋”民風略有不同的是，宣帝一朝王成等五位循吏，更多體現出以“教化”修正“上嚴酷以為能”，重點在於治理民生的特點。地節三年（前67）春三月，宣帝下詔最先褒揚“治甚有聲”的膠東相王成：

蓋聞有功不賞，有罪不誅，雖唐虞不能以化天下。今膠東相成，勞來不怠，流民自占八萬餘口。治有異等之效。其賜成爵關內侯，秩中二千石。

盡管其後有人揭發王成“偽自增加”招徠流民口數，“以蒙顯貴”，但從“宣帝最先褒之”，以及同月頒布的另一詔書“鰥寡孤獨高年貧困之民，朕所憐也。前下詔假公田，貨種、食。其加賜鰥寡孤獨高年帛。二千石嚴教吏謹視遇，毋令失職”來看，宣帝所以褒獎王成，旨在表明今後將著力推行循吏政治，因此對王成偽造計簿行為並不準備查問。從《漢書·循吏傳》記錄王成以降的黃霸等循吏的事跡看，宣帝推行循吏政治的意圖基本上得以實現。例如，黃霸任潁川太守時：

選擇良吏，分部宣布詔令，令民鹹知上意，使郵亭鄉官皆畜雞豚，以贍鰥寡貧窮者。然後為條教，置父老師帥伍長，班行之於民間，勸以為善防奸之意，及務耕桑，節用殖財，種樹畜養，去食穀馬。米鹽靡密，初若煩碎，然霸精力能推行之……霸以外寬內明得吏民心，戶口歲增，治為天下第一。

黃霸治郡則以宣帝為依據，再因之潁川具體情況製定若幹“條教”。盡管黃霸製定的“條教”細碎繁瑣，當時即有“米鹽靡密”，但在黃霸“精力”推行之後，很快就行之於潁川，所謂“戶口歲增，治為天下第一”，則是對黃霸實踐循吏政治的一個最好注解。

再如北海太守朱邑，傳載：

少時為舒桐鄉嗇夫，廉平不苛，以愛利為行未嚐笞辱人，存問耆老孤寡，遇之有恩，所部吏民愛敬焉。遷補太守卒史，舉賢良為大司農丞，遷北海太守，以治行第一入為大司農。

雖然朱邑治郡具體事跡未見記載，但從其為小吏鄉嗇夫時，就因“廉平不苛”等行為得到所部吏民愛敬，顯然朱邑是深諳為吏之道的。

原昌邑舊臣龔遂，一生經曆頗為坎坷，因受昌邑王劉賀牽連，免為庶人，年七十餘歲複得朝臣推薦，出任“盜賊並起，二千石不能禽製”的渤海太守。龔遂雖因年邁，再加之“形貌短小”，受到宣帝輕視，但多年宦海之沉浮，積累了豐富的政治經驗，麵對急於求成的青年皇帝，應對有理有據，於是宣帝“甚悅”。辭行前，龔遂請求宣帝“無拘臣以文法，得一切便宜從事”。於是，龔遂單車赴任，開始了一位七旬老者治理劇郡精彩的一幕：

移書敕屬縣悉罷逐捕盜賊吏。諸持鋤鉤田器者皆為良民，吏無得問，持兵者乃為盜賊。遂單車獨行至府，郡中翕然，盜賊亦皆罷。渤海又多劫略相隨，聞遂教令，實時解散，棄其兵弩而持鉤鋤。盜賊於是悉平，民安土樂業。遂乃開倉廩假貧民，選用良吏，尉安牧養焉。遂見齊俗奢侈，好末技，不田作，乃躬率以儉約，勸民務農桑，令口種一樹榆、百本薤、五十本蔥、一畦韭，家二母彘、五雞。民有帶持刀劍者，使賣劍買牛，賣刀買犢，曰：“何為帶牛佩犢！”春夏不得不趨田畝，秋冬課收斂，益蓄困實菱芡。勞來循行，郡中皆有蓄積，吏民皆富實，獄訟止息。

直至東漢時期，仍以“前有召父，後有杜母”的南陽太守召信臣，則以長於理水、化解糾紛而著稱：

為人勤力有方略，好為民興利，務在富之。躬勸耕農，出入阡陌，止舍離鄉亭，稀有安居時。行視郡中水泉，開通溝瀆，起水門提閼凡數十處，以廣溉灌，歲歲增加，多至三萬頃。民得其利，畜積有餘。信臣為民作均水約束，刻石立於田畔，以防分爭。禁止嫁娶送終奢靡，務出於儉約。府縣吏家子弟好遊敖，不以田作為事，輒斥罷之，甚者案其不法，以視好惡。其化大行，郡中莫不耕稼力田，百姓歸之，戶口增倍，盜賊獄訟衰止。吏民親愛信臣，號之曰“召父”。

從上述王成等五位著名循吏的主要治績看，雖然各自治郡方法或有不同，但無不是在顏師古所謂的“公法”與“人情”之間尋求一個平衡點，在不違背“公法”的前提下，似乎更偏重於所謂“人情”，以期達到勸善防奸、獄訟止息、耕稼力田、戶口增殖、安土樂業、民俗儉約的治理效果。

當然，“循吏政治並不是包治百病的救世良方”。循吏政治能否有效實施，與其所處的地域政治環境關係十分密切。膠東相王成、潁川太守黃霸、北海太守朱邑、渤海太守龔遂、南陽太守召信臣，在他們取得成功的地方都是在關東地區，與之明對照的是，用同樣的方法治理京畿諸郡便很難奏其效。事實也是如此，京畿地區曆來號稱難治，尤其是京兆，史稱“京兆典京師，長安中浩穰，於三輔尤為劇。郡國二千石以高弟入守，及為真，久者不過二三年，近者數月一歲，輒毀傷失名，以罪過罷”。潁川太守黃霸曾以“治以天下第一征守京兆尹”，即以“坐發民治馳道不先以聞”等過失“連貶秩”，數月後複為潁川太守，“前後八年，郡中愈治”，就是一例證。

再者，循吏政治的一個重要特點是強調教化的重要性，故在循吏所頒布的林林總總的各種“條教”中，盡管具有很強的實用性，然而不免存有“米鹽靡密”之譏。更為重要的是，這些“條教”通常具有頒布者的個人色彩，其特點大多是近於“人情”而遠於“公法”，所以不可避免地“同宣帝所堅持的霸道為主、王道為輔的方針也存在著矛盾之處”。況且循吏津津樂道之“條教”，均是行之於一郡，影響畢竟有限，若是將之推行於全國，則立顯局限所在。五鳳三年，當丞相黃霸以“神雀”、“飛集丞相府”之吉兆為由，試圖推行以“條教”治郡經驗時，就遭到京兆尹張敞嚴厲的駁斥：

竊見丞相請與中二千石、博士雜問郡國上計長吏守丞，為民興利除害成大化條其對，有耕者讓畔，男女異路，道不拾遺，及舉孝子弟弟貞婦者為一輩，先上殿，舉而不知其人數者次之，不為條教者在後叩頭謝。丞相雖口不言，而心欲其為之也……臣敞非敢毀丞相也，誠恐群臣莫白，而長吏守丞畏丞相指，歸舍法令，各為私教，務相增加，澆淳散樸，並行偽貌，有名亡實，傾搖解怠，甚者為妖……漢家承敝通變，造起律令，所以勸善禁奸，條貫詳備，不可複加。宜令貴臣明飭長吏守丞，歸告二千石，舉三老孝弟力田孝廉廉吏務得其人，郡事皆以義法令撿式，毋得擅為條教；敢挾詐偽以奸名譽者，必先受戮，以正明好惡。

張敞之奏，特別是將“循吏”賴以成名的“條教”直指為“私教”，認為朝廷如果僅以是否推行“條教”來評判郡吏治績，勢必會造成郡吏“歸舍法令，各為私教，務相增加，澆淳散樸”的不良後果。況且有漢以來，“勸善禁奸”的各種律令“條貫詳備，不可複加”。因此，張敞建議“郡事皆以義法令撿式，毋得擅為條教”。更為重要的是，由於所謂“條教”均是由郡府長官發表，或與朝廷律令有所衝，這就是張敞特別強調太守治郡必須以朝廷律令為準，不得“擅為條教”以取名譽的重要因素。

宣帝時期著力推行的循吏政治盡管有其局限性，但畢竟與武帝時期酷吏縱橫，昭帝時期“俗吏上嚴酷以為能”的政治風格有所不同，基本實現了宣帝與“良二千石”治民的政治意圖，誠如班固在《漢書·循吏傳》“序”中說：

及至孝宣，繇仄陋而登至尊，興於閭閻，知民事之艱難。自霍光薨後始躬萬機，厲精為治，五日一聽事，自丞相已下各奉職而進。及拜刺史守相，輒親見問，觀其所繇，退而考察所行以質其言，有名實不相應，必知其所以然。常稱曰：“庶民所以安其田裏而亡歎息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎！”以為太守，吏民之本也，數變易則下不安，民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化……王成、黃霸、朱邑、龔遂、鄭弘、召信臣等，所居民富，所去見思，生有榮號，死見奉祀，此廩廩庶幾德讓君子之遺風矣。

正因如此，漢宣時期的循吏政治深受後世君臣推崇，例如宋太宗曾感歎道：“朕擇循吏，俟選及三百人，則天下何憂不理，臨禦以來，郡縣未理，由擇人之未當也。”漢宣時期的循吏政治影響之深，由此可見一斑。