昭宣時代

第一節 完善“中外朝”製度

宣帝治國理念的核心，就是人們耳熟能詳的“漢家自有製度，本以霸王道雜之”的宣言。所謂“霸道”與“王道”，本是一個古老命題。“霸道”原本是指法家的富國強兵之術；而“王道”體現的則是儒家以仁義治國的理念。漢武帝將兩者雜糅在一起，成為漢家新的治國方略。宣帝所謂“漢家自製度”，當本於此。也正是在這一治國理念的指導下，宣帝完善中外朝製度，推行“循吏”政治，“尚德緩刑”，平議石渠，凡此種種，無不體現出這一原則。“霸王道雜之”，成為宣帝勵精圖治、中興漢室的有利思想武器。

霍光自後元元年（前88）受武帝遺詔輔弼昭帝以來，至地節二年（前68年）去世，運作漢廷朝綱整整二十年，其間廢帝立帝，權勢熏天，為西漢之時前所未有的權臣，儼然是一位無冕之王。在君權至上的古代社會中，霍光所為顯然已經嚴重侵犯了皇帝的權威。如果說昭帝在位期間，由於受到上官父子、燕王劉旦奪位的威脅，不能不全力支持霍光，以致形成“成王不疑周公，孝昭委任霍光，各因其時以成名”的局麵，霍光也博得了一個漢廷“周公”美名的話；那麽，昭帝死後，昌邑王在劉賀、宣帝次第即位，已經不存在著其他權臣覬覦朝政的情況下，權臣與君主的矛盾則立即凸顯出來。劉賀征立後不顧王吉等人的良苦告誡，企圖重用昌邑群臣，旨在褫奪霍光的權力，反映出急於解決這種矛盾的傾向。宣帝則汲取了劉賀輕舉妄動、重蹈覆轍的教訓，以“垂拱無為”的姿態，拒絕霍光的“歸政”表示，暫時緩解與霍光的權力之爭，但是君臣矛盾依舊存在，不過是將爆發的時間推遲到霍光死後三年而已。但從問題的另一方麵考察，霍光所以能夠如此運作漢廷朝綱，除受武帝遺詔輔弼幼主這一因素外，更深層的原因與西漢中期內朝勢力的興起，以及以外朝權力的衰落這一製度性的變化密不可分。

漢承秦製，中央政府實行宰相製度。宰相“掌丞天子，助理萬機”，權限極大。特別是西漢中期以前，宰相均由功臣列侯擔任，更是強化了相權。到漢武帝時期，由於漢初功臣列侯死亡殆盡，加之武帝為削弱相權，進一步打擊列侯勢力，元朔五年（前124），公孫弘出任丞相，開創“布衣丞相”之例，標誌著漢代相權已呈衰落之勢。然而，對相權影響最大的，則是出現於武帝後期的內朝製度。至於內朝畢竟由哪些官員組成，學界的看法並不一致，但是中外朝的分野還是清楚的，如顏師注引孟康語：“中朝，內朝也。大司馬左右前後將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏為中朝。丞相以下至六百石為外朝也。”但在內朝製度初建之時，內朝官的主要職責是在皇帝左右顧問政事，駁難公卿大臣，並不直接與外朝抗衡，換言之，既沒有在製度上淩駕於外朝之上。真正在製度上發生變化的，則是以武帝晚年遺詔以霍光為大司馬大將軍，領尚書事，輔佐昭帝。正是以此遺詔為標誌，內朝才真正形成可與外朝抗衡的權力中樞。

然而紬繹武帝臨終安排，雖然指定大將軍霍光為首輔政，其本意可能更看重的是霍光“出入禁闥二十餘年、小心謹慎”的持重性格，似乎並不希望出現內朝獨大的局麵，這也同時指定外朝官首領丞相田千秋、禦史大夫桑弘羊同時輔政，這亦是在昭帝初期，“每公卿朝會”，霍光屢次向田千秋表示“今光治內，君侯治外，宜有以教督，使光毋負天下”的一個重要原因。但是，如上文所述，由於禦史大夫桑弘羊因謀反族誅，丞相田千秋險些因“擅召中二千石以下，外內異言”的“罪名”而獲罪，經過這次打擊，外朝勢力進一步衰落。元鳳四年（前77），丞相田千秋去世，禦史大夫王訢繼任丞相，次年病卒，此後，楊敞、蔡義、韋賢遞為丞相，徒居相位，碌碌無為，完全唯大將軍霍光馬首是瞻。至此，中外再無異言，外朝勢力之衰，為西漢一朝所未有。這種局勢，一直維持到霍光去世，宣帝親政後才發生根本改變；而改變的契機，則是以魏相代韋賢出任丞相後出現的。

魏相（？-前59），字弱翁，濟陰定陶（今山東定陶西北）人，昭帝時曾任河南太守，是時丞相田千秋已死，其子為雒陽武庫令，“自見失父，而相治郡嚴，恐久獲罪，乃自免去……相獨恨曰：‘大將軍聞此令去官，必以為我用丞相死不能遇其子。使當世貴人非我，殆矣！’”果然，大將軍霍光因此責過魏相曰：

“幼主新立，以為函穀京師之固，武庫精兵所聚，故以丞相弟為關都尉，子為武庫令。今河南太守不深惟國家大策，苟見丞相不在而斥逐其子，何淺薄也！”後人有告相賊殺不辜，事下有司。河南卒戍中都官者二三千人，遮大將軍，自言願複留作一年以贖太守罪。河南老弱萬餘人守關欲入上書，關吏以聞。大將軍用武庫令事，遂下相廷尉獄。久係逾冬，會赦出。複有詔守茂陵令，遷揚州刺史。考案郡國守相，多所貶退。

從《漢書》本傳所載魏相仕宦經曆看，任河南太守時因得罪霍光，險遭不測，與霍氏不無怨隙；河南吏民願為太守贖罪、上書，表明魏相治郡有方，頗得民心；任刺史時多所貶退郡國守相，又顯示出其“為人嚴毅”的一麵。加之魏相“明《易經》，有師法”，熟悉漢家製度及前人“便宜章奏”，明於此，也就不難理解宣帝親政後，以魏相代韋賢為丞相，以期調整內朝獨大的政治格局的良苦用心。而這一調整過程則始於霍光死後，時為禦史大夫的魏相先後兩次上奏封，前者籠統建議損奪霍氏其權，“破散陰謀”，已見前述；後者則是從製度層麵入手，建議廢除“副封”：

故事，諸上書者皆為二封，署其一曰副，領尚書者先發副封，所言不善，屏去不奏。相因許伯白，去副封以防雍蔽。宣帝善之，詔相給事中。霍氏殺許皇後之謀始得上聞。

正是由於“副封”的存在，領尚書事者才可以“雍蔽”言路，摒棄不合己意的奏章；由此也不難理解，魏相兩次奏封為何都通過許皇後父上奏的原因所在，因為經過正常的渠道不可能上達天聽。因此廢“副封”事，對職掌中朝的霍氏集團打擊甚大，霍山曾深為怨望地說：

今陛下好與諸儒生語，人人自使書對事，多言我家者。嚐有上書言大將軍時主弱臣強，專製擅權，今其子孫用事，昆弟益驕恣，恐危宗廟，災異數見，盡為是也。其言絕痛，山屏不奏其書。後上書者益黠，盡奏封事，輒下中書令出取之，不關尚書。

於是“霍氏怨相，又憚之，謀矯太後詔，先召斬丞相，然後廢天子。事發覺，伏誅”，從中不難看出，“副封”製的廢除，確實在宣帝翦除霍氏集團過程中發揮了重要作用。

對於魏相奏廢“副封”事，後世史家評價頗高，宋人甚至將魏相廢“副封”比之為唐太宗“司門式”：

漢魏相白去尚書副封，以防壅蔽，而宣帝得以知禍變之微，為漢明主。唐太宗躬勤政理，明於聽受，著司門式雲：其無門籍，人有論奏者，皆令監門司馬引對，不許關礙。又製：大臣入論事，輒引諫官隨入。或對問之，言有虧理道，即從而諍之。此唐文帝致太平之跡也。

雖然廢“副封”有“廣言路”“以防壅蔽”的蘊意在內，更重要的則如馬端臨《文獻通考》所說，則是在製度上的變化。

漢武帝遊宴後庭，始令宦者典事尚書，為之中書謁者，則中書、尚書隻是一所。然考《霍光傳》，光薨，霍山以奉車都尉領尚書事。故事，諸上書者皆為二封，署其一曰副，領尚書者先發之，所言不善屏去不奏。魏相請去副封，以防壅蔽。而光夫人顯及禹、山、雲等言，上書者益黠，盡奏封事，輒下中書令出取之，不關尚書。則其時中書、尚書似已分而為二。蓋尚書在漢時，乃禦前管文書之所……武帝雖令宦者典其事，然其末年，以霍光出入禁闥，謹慎可屬大事，輔少主，則以光領之。光薨而山繼領其事，蓋既以大臣之秉政者領之，則其事始在外庭矣。然則所謂上書者為二封意，正本則徹中書而人主閱之，副封則徹尚書而大將軍閱之，自此始判而為二，而有內外之分。此顯、禹所以有中書令出取之，不關尚書之說歟。

馬氏所言，對於理解廢“副封”而引發的宣帝時中外朝的變化很有幫助。尚書原為少府屬官，由於執掌機密文書奏章，為皇帝近臣，秩輕權重，故於其上或置領尚書事，或置平尚書事，以重臣領之。因此，尚書雖然名義上屬於外朝，但於其權力完全依服於皇帝，實則並無嚴格的內外朝之分。武帝時曾以中書謁者“典事尚書”，故馬氏有“中書、尚書隻是一所”語；而武帝晚年以大將軍霍光領尚書事，則尚書權歸內朝，實則有兼領中外朝之質，故馬氏又有“既以大臣之秉政者領之，則其事始在外庭”語。宣帝為削奪霍氏領尚書事之權力，采納魏相廢“副封”之議，複又扶植中書宦官權力，令中書越過尚書直取封事上達天聽，這亦是霍氏深為抱怨的“不關尚書”的原因所在。

以廢除“副封”為標誌，宣帝親政後除改變了霍氏當政時“臣強主弱”、內朝獨大的政治格局，外朝權力在某種程度上得以恢複。史稱：“上始親政事……令郡臣得奏封事，以知下情，五日一聽事。自丞相以下各奉職奏事，以傅奏其言，考試功能。侍中尚書功勞當遷及有異善，厚加賞，至於子孫，終不改易。樞機周密品式備具。上下相安，莫有苟且之意。”

終宣帝一朝，任丞相者凡韋賢、魏相、丙吉、黃霸、於定國五人。除宣帝初年韋賢以“帝師”為丞相，聽命於霍氏外，其餘四位丞相，在宣帝的支持下，一改昭帝時期外朝庸碌無為的陳習，政事上多有建樹。

魏相為相九年，“數條陳漢興以來國家便宜行事，及賢臣賈誼、晁錯、董仲舒等所言主，奏請施行之”，與禦史大夫丙吉“同心輔政，上皆重之”。

丙吉原為“獄法小吏”時護佑宣帝，又勸諫大將軍霍光擁立宣帝，因之“為人深厚，不伐善。自曾孫遭遇，吉絕口不道前恩”，因此深得宣帝敬重。“地節三年，立皇太子，吉為太子太傅，數月遷禦史大夫”。神爵三年（前59）魏相死後，丙吉繼任丞相。

丙吉雖然“本起獄法小吏，後學《詩》、《禮》，皆通大義”，這一點與魏相頗有相似之處。但丙吉“上寬大，好禮讓”，施政風格與“為人嚴毅”的魏相有所不同。《漢書》本傳載：

掾史有罪臧，不稱職，輒予長休告，終無所案驗。客或謂吉曰：“君侯為漢相，奸吏成其私，然無所懲艾。”吉曰：“夫以三公之府，有案吏之名，吾竊陋焉。”後人代吉，因以為故事。公府不案吏，自吉始。

“公府不案吏”，固然令時人難免有“奸吏成其私，遂無所懲艾”之憂，但鑒於是時“俗吏上嚴酷以為能”的遺風尚勁，再繼之宣帝親政後“練群臣，核名實”，丙吉此舉無疑對整飭吏治具有寬嚴相濟之效。

丙吉為相，最著名的故事則是所謂“宰相不親小事”與“知大體”。《漢書》本傳載：

吉又嚐出，逢清道群鬥者，死傷橫道，吉過之不問，掾史獨怪之。吉前行，逢人逐牛，牛喘吐舌。吉止駐，使騎吏問：“逐牛行幾裏矣？”掾史獨謂丞相前後失問，或以譏吉，吉曰：“民鬥相殺傷，長安令、京兆尹職所當禁備逐捕，歲竟丞相課其殿最，奏行賞罰而已。宰相不親小事，非所當於道路問也。方春少陽用事，未可大熱，恐牛近行用暑故喘，此時氣失節，恐有所傷害也。三公典調和陰陽，職當憂，是以問之。掾史乃服，以吉知大體。”

“宰相不親小事”與“知大體”，是衡量宰相是否稱職的一個重要標準。漢初明相陳平曾有“陛下即問決獄，責廷尉，問錢穀，責治粟內史……宰相者，上佐天子理陰陽，順四時，下遂萬物之宜，外填撫四夷，諸侯內親，附百姓，使卿大夫各得任其職”的名言。丙吉雲雲，直是陳平語錄的翻版。前者強調的是宰相統馭之才，而後者則是對前者的補充。不過，所謂“大體”在漢代所指相當廣泛，僅就吏事而言，一般是謂通曉經術及治理大道為“知大體”；反之或為“不知大體”，或為“無大體”。或如賈誼所言：“夫移風易俗，使天下回心而鄉道，類非俗吏之所能為也。俗吏之所務，在於刀筆筐篋，而不知大體。”成帝時薛宣為相，“官屬譏其煩碎無大體，不稱賢也。時天子好儒雅，宣經術又淺，上亦輕焉。”就是一典型例證。

五鳳三年（前55），黃霸繼任丙吉為丞相。黃霸“少學律令，喜為吏”，昭帝時曾為河南太守丞。其時官吏“上嚴酷以為能，而霸獨用寬和為名”。宣帝即位，因其持法平，召為廷尉正，後出任潁川太守，“以外寬內明得吏民心，戶口歲增，治為天下第一”，征為京兆尹，後為太子太傅、禦史大夫。黃霸“為人明察內敏，又習文法”，久曆郡縣，親理民事，故史稱其“長於治民”，但為丞相，“總綱紀號令，風采不及丙、魏、於定國，功名損於治郡”。

甘露三年（前51），禦史大夫於定國繼黃霸為丞相。於定國亦是習法出身，“為獄史，郡決曹，補廷尉史，以選與禦史中丞從事治反者獄，以材高舉侍禦史，遷禦史中丞”。於定國雖久為治獄之吏，但又承襲以儒術緣飾法令之傳統，“定國乃迎師學《春秋》，身執經，北麵備弟子禮。為人謙恭，尤重經術士，雖卑賤徒步往過，定國皆與鈞禮，恩敬甚備，學士鹹稱焉。”宣帝即位後，於定國任廷尉長達十七年之久，史稱“其決疑平法，務在哀鰥寡，罪疑從輕，加審慎之心。朝廷稱之曰：‘張釋之為廷尉，天下無冤民；於定國為廷尉，民自以不冤’”。宣帝死後，於定國以“任職舊臣”，繼續得到元帝的敬重。

在宣帝親置的四位丞相中，當以魏相與丙吉最為著名，班固讚曰：“近觀漢相，高祖開基，蕭、曹為冠；孝宣中興，丙、魏有聲。”黃霸、於定國為相，雖然在總攬大局方麵不及魏相、丙吉，但對於推行循吏政治、決疑平法方麵則多有貢獻。

總體言之，宣帝親政之後，為了改變形成已久的內朝獨大的政治格局，有意扶持丞相為首的外朝勢力，以期在確保君權的前提下，使中外朝勢力達到某種程度的平衡。盡管班固將魏相、丙吉比之漢初蕭何、曹參之明相，但畢竟自昭帝初期起中外朝製度已經形成，宣帝所為並非是企圖恢複漢初的丞相製度，更多的是削奪內朝過於膨脹的勢力，而不是企圖在製度上恢複漢初宰相率領百官、總攬庶事的政治格局，這一點應是十分明確的。