“風貌改造”
聚源中學在2005年後獲得了一筆至少20萬元的改造資金進行“標準化建設”，主要是進行了外牆粉刷、綠化等“風貌改造”工作
校舍質量，使人想到多年來拮據不堪的農村教育經費。特別是自上世紀80年代末到2002年以前，中國一直實行以鄉鎮財政為主辦教育的機製，“農民教育農民辦”，而鄉鎮財政在上世紀90年代中期之後一直極為薄弱，基層教育投入嚴重不足。
近年來，經費不足的局麵正在改變，但觀念的轉變則艱難得多。並不很充裕的新增資金，並沒有都用到保證孩子安全的校舍建設上。
教育部於2001年啟動的中小學危房改造工程，從一開始就明確規定，校舍維修標準為每平方米400元；2008年起，四川省又將校舍維修改造測算單價標準提高到每平米500元。當地建築商在接受《財經》記者采訪時普遍認為，這一標準足夠蓋出一個結實的、在地震中不至於瞬間倒塌的房子。在此次地震中屹立不倒的北川劉漢希望小學，其工程造價亦不到每平方米400元。
2005年底中國啟動了農村義務教育經費保障機製改革後，2006年6月全國人大通過了新修訂的《義務教育法》。早在這一年年初，中國西部的農村已經實行了免費義務教育。僅此一項，中央政府就確定從2006年始，五年內和地方共安排2652億元資金。
當年10月8日和11月3日，財政部、教育部分兩次下達2006年中西部地區農村中小學校舍維修改造中央專項資金預算。第一批涉及中西部19個省份，下達中央專項資金預算25.93億元；第二批 涉及5個省份，下達中央專項資金預算3.35億元。其中四川省即占了近3億元。
目前，還無法分析四川省所獲教育資金及危房改造資金的安排。然而，發生在聚源中學的事實引人關注。
聚源中學情況與富新二小略有不同。聚源中學雖然最初也沒有列入“中小學危房”改造工程之列，但在2007年獲得了一筆至少20萬元的改造資金。
然而，根據成都
2004年6月，成都市有關部門在“全麵完成”農村中小學危房改造工作的基礎上，決定對全市410所農村中小學實施標準化建設工程。這項工程曆時三年、投資10億元，平均每所學校建設投入約243萬元，於2007年9月全部完成。
需要說明的是，標準化建設與危房改造並不是一碼事。根據成都市教育局官方介紹，所謂標準化建設的核心內容，是按照“統一投資、統一標準、統一規劃、統一風格、統一設計、統一建設”的原則，對全市農村中小學進行全麵改造或新建。所有新建、改擴建項目學校的建築外牆立麵必須確保灰瓦、白牆，裝飾線條和貼文化石、仿磁磚的做法，體現川西民居特色，以“確保建築風格統一”。
2006年1月，成都市政府下發文件，提出要“繼續實施農村中小學標準化建設工程”，將校舍維修改造專項資金統籌用於農村中小學標準化建設。
聚源中學現任校長穀勝聰告訴《財經》記者，聚源中學也在這次成都全市標準化建設學校之列，但主要是進行了外牆粉刷、綠化等“風貌改造”工作，對教學樓的安全質量僅停留在電力和門窗，並未對牆體安全結構進行檢查或改造。
其實，聚源中學需要的，並不是這樣的“風貌改造”。70多歲的易安成曾在上世紀80年代後期擔任聚源中學校長。他向《財經》記者回憶，1988年興建教學樓時，鎮裏財政很困難，建設資金隻有1萬多元錢，最後由都江堰市教育局規劃科工程師自行設計、當地一位包工頭承包，勉強建成了這座三層12個教室的小樓。至1995年，與之相鄰的四層教學樓建成，時任校長的林明富向市教育局提交了危房自查報告，希望能同時對1988年建成的老教學樓進行重修。但市教育局工作人員來檢查後，隻要求在三樓頂樓加幾根鋼條，以加固頂梁。
2008年5月12日下午14時28分，兩棟比鄰而建的教學樓，最終沒能抵擋20公裏之外的震中衝擊波的撼動，先後整體性垮塌。僅位於四層教學樓一側的樓梯通道基本完好，擠在樓梯通道裏的學生幸免於難。
正在聚源中學現場勘察的河北省規劃設計院專家向《財經》記者表示，從尚未倒塌的樓梯間可以看出，該校校舍的大梁構架尚可，關鍵是梁上的鋼筋與樓板之間的鋼筋缺乏勾結，使得地震發生後梁柱整體分離，導致牆體整體坍塌。
責任鏈條
包工頭難以單獨承擔“豆腐渣”工程的整體之失
接受《財經》記者采訪時，江緒銀的手一直在不由自主地抖。20年前，就是他承包建設了綿竹市富新二小那棟垮塌的三層教學樓（原由五福中學使用）。“我最錯的就是做了這個工程。”20年後，江緒銀說。
幾天前，江緒銀剛剛協助綿竹市紀委調查，交出了全部工程圖紙原件和竣工驗收證明。富新二小教學樓整體垮塌後，建造了“豆腐渣工程”的江緒銀頓成千夫所指。
不過，《財經》記者獲得的一份《建築安裝工程竣工驗收證明書》顯示，這座工程編號為“89字005號”的教學樓，總價為15萬元，由江緒銀先行墊資；經過驗收小組1989年6月12日驗收，“工程質量全部合格，同意交付使用”。
在證明書上蓋章的驗收單位，包括建設單位綿竹縣五福鄉中學、建設單位主管部門綿竹縣五福鄉人民政府、施工單位綿竹縣東郊聯合建築工程隊、設計單位綿竹縣建築規劃設計所第三設計室。
在完全坍塌了的富新二小建築廢墟上，專家組成員每天都在取樣分析。地方專家組負責人、德陽市建設局副局長、總工程師鄧寧告訴《財經》記者，這座建築樓質量問題明顯，雖然用了鄰近鄉鎮什地鄉什地中學的設計圖紙，但兩所學校的實際建築完全不一樣。
“最基本的底層牆體和三層的樓麵都不一樣。什地中學樓頂是瓦麵，承重低；富新二小樓頂是樓板，而且加厚過。”鄧寧說。
根據學校要求，這座樓在建設過程中修改了設計方案，兩層蓋成了三層。鄧寧說，就一般樓板而言，兩層改三層可能沒問題，但是對於過分承重的樓板，則比較危險。
鄧寧證實，原什地中學教學樓是三七牆（牆體截麵厚度37厘米）；五福中學“仿建樓”主體牆則變成了二四牆（牆體截麵厚度24厘米），這可能會使得牆體承壓力明顯降低，房屋穩定性受到影響。
調查組還重點檢查了施工質量，對砂漿、磚塊、混凝土灰漿飽滿度均進行了取樣抽查，看是否滿足國家標準。“比如說，幹磚上牆就是建築質量有問題。現場幹磚顯而易見。”鄧寧說。
四川禾力建築工程質量檢測有限公司也受專家組委托，對教學樓的“磚混黏合度”進行獨立檢測，結果顯示不合格。禾力公司從垮塌樓房結構的各種部件，一共選取十個點的樣品。其中5月26日這天選取了六個點，每個點取三個樣，六個點的“磚混黏合度”指標全部低於80％的合格標準。
不過，江緒銀並不認為自己對建築質量負有全部責任。按照他的說法，教學樓倒塌主要是結構問題。
“圖紙就沒有設計構造柱，也沒有設計屋頂，隻有圈梁和大梁。再加上是走廊式的房子，本來穩定性就差，整個結構根本不滿足任何抗震強度，更別說重大地震了。”江緒銀說。
據江緒銀稱，五福中學教學樓的設計圖紙是由縣教育局拿出來，他自己連原圖都沒有看到，就直接拿著複印圖進了工地。“設計的時候就全部都是磚砌的，樓板越加越厚主要是後麵沒有管理好。”他說。
這座教學樓的驗收日期為1989年6月，當時新修訂的抗震標準“89規範”尚未出台，鄉鎮小學處於鄉鎮自籌資金建設的窘迫時期。竣工報告證實，出於節省經費和增加教學樓容量的考慮，教學樓開工後，建設單位和施工單位曾多次協商，對設計施工圖紙大幅修改，除加蓋三層，還將矩形梁部分的設計斷麵從500×240平方毫米改為500×200平方毫米、將小青瓦屋麵改為空心板平頂屋麵等。
江緒銀表示，當時鄉裏建學校，資金各方麵都困難，就在設計方麵能省一點是一點。“反正隻有三層，這個基礎的荷載也不高，起初大家都覺得沒問題。”江緒銀說。
記者輾轉找到了當年的五福鄉黨委書記兼教辦主任、現綿竹市政協副主席孫安泉。孫安泉表示，當時提出“人民教育人民辦”，縣政府隻出了5萬元，其餘資金隻能靠鄉政府自己籌措，再由教辦負責具體設計、建設。
他回避了自己作為鄉黨委書記和鄉教辦主任是否有主管領導責任這個問題，僅表示，工程驗收是多個單位一起做的，負責質檢監督的是質檢組。而正在富新二小坍塌現場檢測的專家組負責人鄧寧告訴《財經》記者，1989年教學樓建成時，當地政府質檢站還沒有成立，所以也沒有全麵的質檢報告。
不過，江緒銀提供的竣工報告在驗收規定中注明：工程交工前，施工單位應邀請建設單位（即五福鄉中學和五福鄉政府）進行一次全麵的預驗收工作；交工驗收，由建設單位負責，有關單位參加。
報告附件中包括13份砂漿、混凝土試壓報告單和19份分層分項質量驗收表。這份顯然是由江緒銀草擬的報告自稱工程質量合格率達到85％，“在資金極端困難的情況下，保證了施工質量和規範要求”，並敦請“建設單位（在工程交工後）認真考慮付款問題”。
這一工程延期五個月交付，報告中稱原因是“工程款拖欠延付所致”。
富新二小的遭遇並非孤例。都江堰市聚源中學倒塌的那棟三層教學樓，亦是屬於建成即危房的問題校舍。
《財經》記者還輾轉獲得一份什邡市《關於部分垮塌房屋圖紙收集的情況說明》。說明稱，此次地震中發生垮塌的紅白小學教學樓、鎣華仁和小學教學樓均為市教育局計財股自行找人設計；湔氐中學使用的是通用圖，具體哪一套圖紙不詳；由於上述教學樓均係上世紀80年代及90年代初工程，教育係統為節約經費，均未作地質勘查。
這一棟棟帶著天然缺陷的教學樓，被教育和行政部門一一驗收放行；而其結構則因著主管部門的思路和資金所限隨意改變；其責任也在這係統內的內部循環中被一一消解。“豆腐渣”工程成為當年包工頭難以承擔之重。
而放任這些問題校舍建成、又在驗收報告中簽字，且不斷錯失危房改造良機的校舍建設管理部門，則選擇了集體失語。
公共工程安全隱患
建設係統與教育係統關於校舍倒塌問題初步調查結論的不同，凸顯出中國公共建築長期以來由各係統自行建設的體製，所帶來的標準之失、安全之患已十分突出
“512”汶川大地震後，建設係統和教育係統均派出專家組赴震區調查房屋倒塌、特別是校舍大麵積坍塌的原因。但是兩個係統得出的初步調查結果並不相同。
5月28日，四川省教育廳自行對外公布了校舍倒塌初步評估結果，稱校舍大麵積倒塌的首要原因是這次地震超過了預計強度，學校校舍抗震（設防標準）難以抵禦；教室樓麵負荷大，疏散時又集中在樓梯間、走廊等相對薄弱地帶；此外，校舍老化，學校建築本身也存在著抗震設計方麵的先天缺陷。
省建設廳調查組實地調查後發現，地震房屋損毀最嚴重的就是學校、醫院、政府機關等公共建築，其中校舍大麵積倒塌原因有三：一、抗震標準不達標；二、結構設計不合理；三、施工質量不合格。
6月5日，建設部副部長齊驥在出席國務院新聞辦公室發布會時，亦公開否定了有關“學校的建築比其他建築更容易倒塌”的說法，明確表示：“我是學結構的，我不這麽看這個問題。”
建設係統與教育係統關於校舍倒塌問題初步調查結論的不同，凸顯出中國公共建築長期以來由各係統自行建設的體製，所帶來的標準之失、安全之患已十分突出。
四川省代建辦在6月2日上報四川省抗震救災指揮部的文件中明確提出，公共工程的災後重建工程，應該納入政府代建管理係統中。即通過招標選擇委托一家第三方的管理公司作為總承包人，來負責公共工程建設。
在過去很長時間裏，校舍作為教育類公共建築，一直由教育部門自行籌資、設計、施工招標、建設、驗收等，教育部門扮演著多重角色，既是投資人，又是建築工程管理人，還是監理人和質檢人，幾乎沒有任何第三方監督。
實際上，根據2000年國務院通過的《建設工程質量管理條例》，關於驗收人員的資質有明確要求，規定“建設單位收到建設工程竣工報告後，應當組織設計、施工、工程監理等有關單位進行竣工驗收”。這裏的“建設單位”，指的是建設工程項目的投資主體。
教育係統對於危房改造和管理不可謂不重視，從教育部到各級教育部門，三令五申，頒布了大量的文件，製定了很多製度。2003年，國家教育部、發改委、財政部聯合頒發的關於《農村中小學危房改造工程的實施意見》明確規定，要建立完善中小學校舍管理數據庫和校舍定期勘察、鑒定工作製度。地方各級政府每年要組織有關部門對轄區內中小學校舍進行安全檢查和危房鑒定，切實做到早發現、早改造。各級教育行政部門和學校要建立完善中小學校舍管理數據庫，確保信息準確。
2001年之後，校舍危房改造還引入了建築行業的統一標準。但由於行業壁壘以及這種內部循環機製的天然缺陷，到了具體執行層麵，種種規定和要求形同虛設，在中西部及農村地區表現突出。
綿竹市教育局官員在接受《財經》記者采訪時承認，驗收房屋的人如果專業水平不夠，就不一定有能力驗收“地震設防”，“地震畢竟是多年不遇。所以地震的設防標準雖然紙麵存在，實際與‘危房’對不上。多年來其實沒有這個概念，也沒有真當回事。”
這種內部循環的模式造成的直接結果，就是即使出現重大問題，問責也僅是教育係統內部行為，責任很容易被層層剝離，難以落到實處。四川省教育廳所發布的“校舍垮塌原因五點結論”，即是如此。
從《財經》記者此次在四川災區走訪的德陽、綿竹、都江堰等地來看，當地教育部門並未建立完備的校舍管理數據庫，也沒有認真執行過例行檢查製度，有的地方連驗收報告都找不到，更別說跟蹤校舍管理，做到及早發現、及早改造了。一旦問題發生，部門內部互相推諉，根本無法問責到人。正在富新二小現場調查的專家鄧方透露，當地政府主管部門至今仍未將倒塌教學樓的竣工報告、驗收證明交予調查組。
財政部財政監察專員辦公室曾對甘肅省一期中小學危房改造資金檢查情況做過通報，顯示出的問題在全國相當普遍。其中一項就明確指出，各縣（區）出於打造“標準化”學校的需要，借“工程”實施之機，隨意調整項目計劃，有些項目超出計劃好幾倍，有限的資金大部分集中在了某幾所重點項目學校。
通報稱，“部分項目沒有嚴格按照計劃執行,存在擅自調減計劃的情況；主要原因就是地方配套資金不到位，集資、攤派等問題比較突出。而項目計劃執行過程中的隨意性比較大，超規模、超投資問題比較突出。”
5月30日，教育部和發改委聯合下發了《關於進一步加強中西部農村初中校舍改造工程質量管理的通知》，要求汲取汶川大地震教訓，對目前正在實施的“中西部農村初中校舍改造工程”提出更嚴格要求；同時要求教育部門、發展改革部門與建設部門緊密配合，確保工程施工質量。
“中西部農村初中校舍改造工程”是繼“全國中小學危房改造工程”之後，又一大型農村基礎教育設施改造工程。“十一五”期間，中央財政將累計投入100億元，地方配套50億元，重點改造7000所農村初中學校。作為牽頭單位，各級教育部門承擔了改造工程的主要建設組織工作。由是觀之，這一教育係統內自我循環的校舍建設改造機製仍在持續。以汶川大地震中的數千名的生命為警示，體製性變革必須來臨了。■
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