政治體製改革的曆史與現狀 2011年第2期 炎黃春秋雜誌23
蔡定劍（遺稿）［蔡定劍先生為著名憲政學者，2010年11月22日逝世，終年54歲。］
中國的改革已經進行了30餘年，經濟改革取得了公認的成就，但30年來政治體製改革怎麽樣，則需要回顧、總結，這個問題關係到中國未來的發展。
我是30年的經曆者，同時也是參與者。由於工作機會使我可以接觸一些高層信息。1988年、1989年時，我剛到全國人大不久，也參與了中國政治體製改革的研討。後來我被抽調到十三大報告起草組下麵的社會主義民主專題組，參與了部分十三大報告起草工作。之後我也參與了一些重要的事件，包括全國人大一些製度、憲法的修改。我們曾經試圖在深圳搞政治體製改革，比如深圳特區立法權的授予，和深圳人大的建立。所以，我說我是30年的參與者、經曆者。
一、30年來政治體製改革的回顧
30年來的政治體製改革可分為兩個階段。第一階段是1978年十一屆三中全會到1989年。
1978年是中國政治體製、經濟體製改革的開始。在真理唯一標準的討論期間，黨和國家領導人，特別是鄧小平反複強調，從文化大革命得出的經驗教訓就是要發展民主、健全社會主義法製。這些話至今仍然是經典。民主製度化、法律化，要使這種製度不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法、注意力的改變而改變。這些年來支撐政治體製改革的核心就是這些。在十一屆三中全會上，我們確立要發展社會主義民主，健全社會主義法製，這就是十一屆三中全會至今沒有消失的意義。
此後，我們馬上就進入一些政治體製改革的製度建設。1979年修憲，縣和縣級以上地方人大設立常委會，將縣一級人大代表改為直選。1980年，中共中央政治局（擴大）會議主要討論黨和國家領導製度的改革以及進一步發展社會主義民主問題。鄧小平在會上作題為《黨和國家領導製度的改革》的講話，指出政治體製的弊端是官僚主義、權力過分集中、家長製、幹部領導職務終身製，克服這些現象，既要解決思想問題，也要解決製度問題。
1981年有一部名叫《苦戀》的電影，這是一個軍隊作家寫的電影，寫一個從國外回來的華僑畫家，他很愛國，但是這個電影的背後問了一句，你愛這個國家，但是國家愛你嗎？因為這層意思，這個電影被認為是灰暗、低調的電影，沒有上映。這是當時帶有文化、政治性的事件。
1978～1982年，中國從文化大革命走出來，整個社會煥發出一種解放思想的活力，這是一個要求民主自由、政治改革呼聲比較強烈的時代。在這個時期，進行了30年來第一次中國真正意義上的政治體製改革，這次政治體製改革是製度性的，不是思想觀念性的。我們總結了文化大革命的教訓，最後總結在憲法裏麵的我認為有三條：
第一，在選舉製度方麵實行了差額選舉。從人大代表到國家領導人副職都實行差額選舉，地方的和中央的正職在法律上也實行了差額選舉。還實行了代表跟選民可以聯名提名的製度，過去基本上是組織提名。北大和其他一些高校出現學生主動站出來競選人大代表。北大有一些比較典型的競選人物，在圖書館和飯堂前麵有一些演講，贏得一些掌聲。
第二，加強了全國人大常委會的製度建設，增強人大常委會的能力建設。主要體現在兩個方麵：一，全國人大常委會成為一個主要的立法機關，而且這個立法權在某種程度上比代表大會的還要大。全國人大製定民事、刑事、國家製度和重要經濟方麵的基本法律，除此之外的法律是全國人大常委會製定，而且全國人大常委會還可以解釋憲法，監督憲法的實施，部分修改全國人大的法律。二，設立專門的委員會。我們知道專門委員會對議會的作用，《國會政體》的作者威爾遜有一句話，專門委員會是行政中的國會，沒有專門委員會議會不可以做事。
第三，擴大了地方的自治權，設置了常委會。1982年憲法裏很重要的製度安排，實際上是地方建立了一個常設的議會。在西方很多單一製的國家都沒有這麽大的權力。它有立法權，這個權力是很大的，隻要跟國家的憲法、法律不相抵觸，根據本地的實際情況可以製定地方性法律。國家沒有列的也可以做。當然我們習慣於中央集權的思維方式，總是看到上麵領導有什麽指示才立法，這不是憲法製度的安排。其實我們地方立法權比英國、日本、法國單一製的國家的自治權力要大得多。我去英國專門研究過英國地方自治的問題，英國到1999年才開始權力下放，原來地方沒有議會，沒有立法權。
第四，廢除領導職務終身製。解決了領導職務終身製的問題，就解決了領導人權力轉移的問題。1976年毛主席逝世的時候，我們覺得天都塌下來了，國家怎麽辦啊？那年很多人排隊買黑紗，整個國家都一片黯淡。如果沒有一個穩定的權力交接製度，我們不可能有這30年的經濟社會的發展，所以我認為改革最重要的製度成果，是1982年憲法固定和總結下來的。
接下來，由於自由、開放了，有些新的生活方式出現了，包括西方的生活方式，也可能是人的本性的生活方式，比如穿喇叭褲、跳舞，聚集在一塊，這些事情都出現了，包括一些社會治安的問題。1983年9月2日，第六屆全國人大常委會第二次會議通過了《關於嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》、《關於迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》，我們把這個叫做嚴打。在發展的過程中，我們一直可以看到關於人性與人道主義的兩種思想在交鋒。1983年4月份，發生了關於人性與人道主義的爭論。周揚是當時的□□部顧問，他在中央黨校做了“關於人性與人道主義”的報告，批評檢討我們過去對人性、人道主義的問題太“左”了，後來遭到黨內另外一些同誌的反對。1984年，胡喬木針對人性、人道主義的問題做了一個報告——《關於人道主義和異化問題》。
在1986年9月3日、13日、29日和11月9日，鄧小平連續四次談政治體製改革。他先後指出不改革政治體製，就不能保證經濟體製改革的成果，就會阻礙四個現代化的實現。政治體製改革總的目標是三條：鞏固社會主義製度、發展社會主義生產力、發展社會主義民主。改革內容首先是要黨政分開，要解決黨如何領導的問題；第二個問題是權力下放，解決中央和地方的關係問題；第三個是精簡機構。1986年進一步提出，我們要講民主，但不要搬用資產階級的民主，不搞三權分立那一套。
以上是第一階段的政治體製的改革。
這一階段的政治體製改革，其背景是反思我們國家的曆史，特別是文化大革命的曆史經驗教訓，要民主，要法製，要政治體製改革，要解決個人集權和個人專斷的問題，要解決中央權力過於集中的問題。改革的動機就是要防止文化大革命那樣的事情再次發生，我們不應該再有文化大革命那種亂批人、亂鬥人、亂抓人的現象，要從製度上解決問題。
改革的特點是以傳統人文知識分子為主導發起的一場又一場觀念的變革。比如關於人道主義、異化問題，實際上是在哲學層麵上談人性、人道的問題，從馬克思主義的理論中挖掘人道主義的因素，用這樣一些東西來啟蒙社會。
在前十年的過程中，一方麵中央最高領導人推動政治體製改革，另一方麵學生、社會、知識分子也在講政治體製改革。但這兩種政治體製改革思路有不一樣的內涵。在知識分子、學生看來，更多的是自由、民主、競選這些東西。但在政治領導人層麵上，主要是在我們現有製度下，怎麽能夠發揚一些民主。人文知識分子強調的觀念上的頭腦風暴的改革，與權力驅動的改革是不一樣的。那個時候沒有對權力的要求，隻知道民主是好的，西方的一些東西是好的，學生也不了解西方。這種改革是自上而下的，政府在發動、推動，這次改革成功體現在1982年憲法裏麵。改革的普遍共識也是政治體製改革應該與經濟體製改革相協調。
1989年至今，是中國政治體製改革的第二階段。
1989年以後有幾年，無論是經濟上還是政治上，中國都處於徘徊的狀態。1992年，鄧小平南巡打破了這種局麵，一下子把經濟體製改革推到了最前沿，市場經濟改革就是社會主義市場經濟改革。這期間發生了蘇聯東歐解體的事件，對中國老百姓，特別是領導人產生了非常大的影響，也是我們下一場改革很重要的背景。在東歐解體以後，很多人認為中國不能搞西方的民主，要吸取前蘇聯解體的教訓，提出穩定壓倒一切，沒有穩定，我們什麽事都幹不成；在經濟上提出一部分人先富起來，效率優先兼顧公平的社會發展政策；一心一意發展經濟，在國際上采取韜光養晦的政策。
第二階段的改革給中國帶來了什麽？是經濟的發展和社會財富的增加。在第二階段，每一次十幾大（黨代會）的報告文件裏麵也談政治體製改革，但實質上我們沒有看到製度上的安排。整個社會埋頭搞經濟建設，帶來了財富的增加，但我們的價值體係基本上是崩潰的，人與人之間的誠信瓦解。我們迎來了世界資本，我們產生了一代富豪，但是我們增加了貧富差距和代溝。我們實現了一百多年來中國趕超西方強國的夢想，2008年的奧運會給中國人長了民族骨氣。同時我們也有非常高漲的民族主義情緒，民族主義是一把雙刃劍，它有好的方麵，也會傷害一些東西。舉個很簡單的例子，清末的義和團就是這樣，它打著愛國的旗號，不分青紅皂白見洋人就殺，給國家製造了麻煩。民族主義是個雙刃劍，不能說因為“愛國”所做的事情就是正確的。
改革帶來了政治職能的轉變，但是政府本身的利益也在增加，政府本身也是利益主體，跟社會爭利益。政府有更強的能力，一方麵我們說市場經濟改革要轉變政府的職能，要縮小、限製政府的權力；但是由於經濟能力和其他管理製度的變革，實際上政府的能力在提升。我們產生了一個富有階層，但是我們有些富有階層不太需要改革。我們國家的政治體製改革走向何方呢？我認為，過去那場靠觀念支撐的改革已經死亡了，已經過去了，我們過去的青年知識分子、學生熱衷於改革，但是他們沒有利益的支撐，是觀念性的改革。但是我認為新的改革正在萌生，就是市場經濟土壤中產生的，來自社會層麵的極力要求的政治改革正在萌生。
總結第二階段，1989年以後，（在錢與權結合推動下的）經濟體製改革在 1992年後單兵突進。張五常先生說中國經濟發展的奇跡就是縣級的競爭，我寫了文章批評，我認為最大的東西就是權與錢的結合。地方政府推動經濟改革，用各種政策、優惠辦法來創造投資的環境，這個環境不是法律的環境，也不是民主的環境，是一種資源的環境，以勞動力環境、資源、土地為代價的環境。這是權力與資本的蜜月期。同時，政治體製改革停滯、轉向。知識分子與政府的聯盟出現裂痕，傳統人文知識分子迅速邊緣化，一部分強調經濟效率的經濟學家登上舞台。在意識形態淡化的同時，傳統的、新中國建立的道德體係和信念也在消失。隨著經濟改革取得成果，部分政治精英、財富精英和知識精英在政治上日趨保守。在這期間一些與政治改革有關的行政、司法改革都無果而終，如基層民主自治、機構改革、公務員製度、司法改革、公車改革、反腐敗等，來自政府自上而下的改革日漸式微。中國經濟改革成功了，要不要進行政治體製改革卻成了一個問題。
二、對當前政治體製改革的一個判斷
我認為當前政治體製改革是處於一個停滯萎縮的狀態。為什麽這樣說呢？前麵已經說到了一個大的背景，還因為高層對政治改革的看法跟當年不一樣了，前蘇聯和東歐國家搞改革，結果蘇聯解體了。現在高層最擔心的是這個，所以話語也變化了。這裏我就簡單地引用一下過去領導人的講話，看看從中能看到什麽信息。鄧小平在1986年9月3日、13日、29日和11月9日，四次談到政治體製改革，當時本來是在反自由化很熱的時候，鄧小平在1986年一下子熱衷於談政治體製改革，我們當時也覺得不是很好理解，他當時一直在考慮政治體製改革的問題。
現在經濟體製改革每要向前走一步，就會深深感到政治體製改革的必要性。政治體製不改革就不能保證經濟改革的成果，不能使經濟改革繼續向前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。我們要知道，那一代人，特別是鄧小平，他們的目標非常清楚：要實現四個現代化，要國家富強起來。政治體製改革是為了達到國家富強的一種手段，這是非常明確的一個共識。
那麽他說到改革的內容是什麽呢？首先是要黨政分開，要解決黨如何領導的問題，這是關鍵，要放到第一位。第二，要權力下放，解決中央跟地方的關係。第三，是精簡機構，這跟權力下放有關係，就是把中央政府的權力放下去。政治體製改革總的目標有三條：一是鞏固社會主義製度；二是發展社會生產力；三是發展社會主義民主，調動廣大人民群眾的積極性。這些非常清楚，所以當時改革是以改變黨的領導方式為主。當時的政治體製改革談到黨政關係問題，主要談的是黨政分開。當時我一直有一個想法，就是黨政分開是不是有點兒太保守。那時我在全國人大工作，我覺得黨政分開不是關鍵問題，我覺得最關鍵的問題應該是黨與人大分開，而這才是關鍵的問題。但是就連黨政分開的改革都沒有走下去。後來十六大我們也談政治體製改革，話語是前進了，但內容很少。
十六大談政治建設，改革主要任務是堅持完善社會主義製度，加強社會主義法製，改革完善黨的領導方式和執政方式，改革完善決策機製，深化行政管理體製改革，推進司法製度改革，深化幹部人事製度改革，加強對權力的製約和監督，維護社會穩定。比如它說，要發展民主，健全民主製度，是改革的內容。具體的是要健全民主製度，豐富民主形式，擴大有序的政治參與，保障人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權力。比如說，每次改革都會講到要完善人民代表大會製度，我在人大工作，很關注這個，到底講了什麽實質性的內容沒有？每一次講到的時候，完善人民代表大會製度，就是要保證立法和決策更好地實現人民的意誌，就比較空泛。所以我們每次都懷著期望，一看內容又不知道做什麽。比如講要改革黨的領導，改變黨的執政方式，但具體內容做什麽？黨總攬全局，協調各方的原則，規範黨委、人大、政府、政協和人民團體的關係，支持人大依法行使國家權力機關的職能，經過法定的程序使黨的主張變成國家意誌，使黨組織推薦人選成為國家機關、領導機關的領導人，並對他們實行監督，都是一些比較原則性的東西，這是十六大談政治改革。
十七大也談政治改革，也說擴大民主，保障人民當家做主，人民當家做主是社會主義民主的本質和核心，要豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法執行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，發展基層民主，落實依法治國方針，加快行政管理體製改革，建立健全監督機製，保證政府在陽光下運行，建立問責製。看下來，仔細琢磨這個東西的話，有實質性內容的基本上還是一些政府機構的改革，比如說要實行陽光化，要建立問責製，服務型政府等等。這個是比較實的。
溫家寶總理在多個場合談到了政治體製改革。在2004年“兩會”記者招待會上就比較全麵地談了政治體製改革，他說：“社會主義隻有吸收世界一切先進的文明成果，才能使自己發展”。談到具體的改革的時候，他說：“從我上任的那一天起，就確立了政治體製改革的三個目標。第一，就是要建立科學民主決策的機製，包括集體決策的製度、專家谘詢的製度、社會公示和公證的製度、責任追究製度。第二，我們政府還要依法行政，建設法治政府。隻有依法行政，建設法治政府才能依法治國，建設法治國家。我們要使政府依法行政，做到合理、合法，程序完備、公開公正、便民高效、誠實守信、責權統一。第三，我們要接受各方麵的監督，包括人民代表大會的監督，政協的民主監督，聽取各方麵的意見，包括社會輿論和人民群眾的意見。”這是他對政治體製改革的比較全麵的一個觀點。他這個改革基本上還是在民主決策機製層麵上，主要是政府行政改革。所以溫總理上任以後，依法行政綱要的推行是很重要的目標，在這個大的框架下推進政府依法行政，實行政府的轉型等等，所以溫總理的政治體製改革更多的是政府改革，而不是在政治的層麵上、黨的層麵上改革。現在，基本上改革還是處於政府的層麵上，這是我的基本看法。為什麽會這樣？就因為前麵說的大的背景沒有解決，改革會不會帶來不穩定問題，會不會帶來國家解體等等，穩定問題是最重要的顧慮。
三、政治體製改革的阻力
當前政治體製改革的阻力主要體現在兩個方麵：一是思想阻力，二是既得利益阻力。
思想的阻力，首先是要不要政治體製改革的問題。中國經濟成功了還要不要搞政治體製改革？是不是已經證明成功了，中國的道路已經創建了，所以中國的發展道路不需要民主，把經濟搞好了，也可以建立一個長久穩定的社會了？因此，到底需要不需要搞政治改革，這個問題我們必須要回答。
中國經濟改革30年的成就，被有些人用來證明中國可以不搞政治改革。經濟發展的成就，竟成為不要搞民主的一個理由，我不知道這是什麽邏輯。
沒錯，經濟發展不一定需要民主，經濟發展有很多的因素。我覺得耶魯大學陳誌武教授的觀點是對的。他講一個國家經濟的發展，有四個很重要的基本要素：第一個是製度資本，法製、民主、管理等製度資本。第二個是自然資源，比如石油。第三個是勞動力資本。勞動力充裕，取之不竭、用之不盡，也可以創造價值，很大程度上我們就靠這個。第四個是土地遼闊，土地是資源，澳大利亞、加拿大人們也不怎麽勤快，也挺富裕的。任何一個要素特別強，都能促進經濟的發展。資本的要素是一個軟的東西，不是直接產生GDP的，對經濟的增長能起到一個持續的作用。比如：新加坡，香港，就是所謂的製度資本比較雄厚，其他的什麽都沒有，也能夠發展，但是像美國這樣的四個要素都具備了，就誰也搞不過。
我們過去30年的經濟發展靠什麽？我們經濟發展得怎麽樣？我們靠的是自然資源，不惜成本、代價地使用我們的資源，把河流汙染了，很多土地汙染了。我們靠勞動力資源發展，豐富的勞動力、便宜的勞動力，創造很便宜的價值，中國的產品走遍了世界。
我們經濟成功了，我們能維持嗎？有可持續性嗎？我們都知道原來的西方國家搞低端的產業，現在不搞了，轉移到亞洲四小龍；亞洲四小龍發展了幾十年搞不下去，就轉移到中國來，中國二三十年還想維持這種生產模式是不可能的。我們必須要製度轉型，這就需要我們政治、法律環境等軟製度提高。我們要提高四個要素中的第一個要素，就是製度資本要素。日本、韓國、中國台灣、新加坡沒有土地，也沒有自然資源，靠什麽發展呢？為什麽它們的發展能持續呢？中國香港、日本、韓國靠的都是法製製度的東西。沒有這種東西我們能再這樣發展二三十年？我覺得是不可能的。
曆史的經驗也充分證明，沒有民主的經濟繁榮是不可持續的，沒有民主製度的大國是不可以成為強國的。30年時間，隻要統治者勵精圖治，不打仗，讓人民休養生息，完全可以創造一時的經濟繁榮，古代一朝君王在任時就可以創造所謂的盛世。我國近代也有過。西方國家在戰後，東亞四小龍都是用30年左右的時間創造了經濟繁榮。世界曆史上，有過不少的國家經濟繁榮的大國崛起：西班牙、葡萄牙、荷蘭、英國、法國、德國、美國、日本等。那些民主製度沒有過關的國家，崛起了又趴下了。可見，隻有建立起民主的製度並保障人權的國家，經濟的繁榮才能持續下來。托克維爾曾說：“在行政集權的一定時代和一定的地區，可能把一個國家的一切可以使用的力量結集起來迎來戰爭的凱旋，但卻無補於一個民族的持久的繁榮。我相信民主政府經過時間的推移一定能顯示它的實力，如果一個民主國家，由共和政府管理一個世紀，那麽在這個世紀結束的時候它一定會比相鄰的專製國家更富有，更加人丁興旺，更加繁榮。”我非常讚同這個觀點。
中國古代也曾有過不少繁榮和盛世，漢代唐代、清代都有盛世，但都在曆史的硝煙中灰飛煙滅。晚清洋務運動中的改革開放，創造了工業、交通通訊和國防的相當程度的現代化。但是，由於政治民主化製度沒有過關，經濟改革的成就毀於一旦。在西方發達國家的曆史中，工業化和民主化的發展方向大體是並行的，德國民主化落後於工業化，國內危機導致德國兩次發動世界大戰。日本也有相似的情況。曆史告訴我們，在威權國家，經過一個時期的經濟高速增長以後，如果不及時進行民主化轉型，經濟發展勢頭將很難長期保持下去。
我們既然意識到這個道理，就應該盡早地在時機、條件比較好的時候來進行製度轉型。近代史給了我們什麽教訓？1840年鴉片戰爭以後，強敵強製打開中國的大門，強製改革開放。19世紀60年代以後，中國以政府為主導實行經濟改革；19世紀末，我們原以為富國強兵就可以達到強國的目的，但是甲午戰爭我們潰敗，這是製度的問題。於是才反思，才有戊戌變法。落後不僅僅是因為經濟落後，是因為製度落後。日本戰勝，是因為有明治維新，有憲法。所以才學習西方的政治製度，才提倡開議會、立憲法。如果不是保守政治勢力的阻礙，如果戊戌變法、清末君主立憲改革能夠成功的話，清朝也不至於崩潰，中國就沒有後來40年的戰爭了。加上建國以後又搞階級鬥爭，一直到上個世紀80年代，中國花了整整70年的時間付出代價，國家已經搞得民不聊生。所以我們要在大好形勢下，有一些憂慮，有一些危機感，不要以為經濟改革取得成就就不需要政治改革了。
思想的阻力，還體現在“穩定壓倒一切”和“國情特殊論”。你一談政治體製改革，馬上有人說穩定壓倒一切，免談，改革就不穩定了。一談政治體製改革，馬上就有人說中國的國情特殊，中國的國情是要中國特色。
穩定能不能壓倒一切？穩定當然是很重要的，因為一個社會經濟發展，沒有一個穩定的製度環境是不可以的，中國改革開放之所以取得這麽大的成就，就是因為有一個穩定的環境。這點毫無疑問。我們需要穩定，誰也不想動亂，但是穩定也不可能是壓倒一切的。
《代議製政府》的作者密爾，講了一個非常深刻的道理。他說，一個政府，世界上任何一個政府要做的事情其實就兩個事：一個是保持秩序，使一個社會有秩序；一個就是推進進步。但是秩序跟進步之間是有矛盾的。如果過分地強調秩序的話，社會的進步可能就會緩慢，或者不能進步，甚至倒退了。如果推進進步的話，可能會給秩序帶來一定的危險，但是一個好的政府是能推進進步的，而不單單尋求秩序。如果一個社會僅僅尋求維持秩序的話，這個社會就會僵化、死亡。這是密爾的理論。他就講了怎麽在秩序和進步之間保持平衡。
穩定不能壓倒一切，也不能以犧牲一些人最基本的權利為代價。比如我們拆了老百姓的房子，為了穩定壓倒一切你就不要補償吧，不要上訪吧！這種穩定帶來的深刻的社會後果是極不穩定，所以為了穩定隻好采取很多的措施，包括奧運期間采取的辦法，從中央派了很多幹部到各省去接訪，然後給錢，多年沒解決的問題就給錢，隻要不上訪就給錢。付得起嗎？不管是不是對，也不管公正不公正，司法的秩序就打亂了，這個穩定不是一個長久時期的穩定。所以穩定不是壓倒一切的，特別是人的基本權利，還要維護人的最基本的權利，穩定壓倒一切就能犧牲個人的利益、個人的要求、個人合法的權利，而犧牲個人權利的後果是積壓更多的不穩定因素。這個道理是那麽的簡單，老是用控製的辦法就能保持穩定嗎？這是一個不需要詳細論證就能明白的道理。
搞民主會不會引起社會動蕩？很多人都覺得搞民主會引起社會動蕩。所以他們看到世界上有很多現象，大都是在民主的國家。一會兒講拉丁美洲，一會兒又是東南亞國家。這些都作為論證民主可能造成不穩定的引證論據，我認為是非常片麵的。我隻能說，在一個不完全民主的國家向民主過渡的時候，會出現高度的不穩定，這確實是個問題，但一旦進入民主軌道以後，事實上是穩定的，這個不用證明，真正民主的國家，社會數百年持續穩定。所以不穩定是在民主過渡中的不穩定，不能把民主和動亂必然聯係起來，隻能說向民主過渡會有不穩定的危險，所以我們不是要不要民主的問題，而是解決向民主過渡時怎麽避免不穩定的問題。
避免不穩定有很多社會的條件，時機是很重要的。我常常打這個比方，當然曆史不能再重演，如果清末戊戌變法成功，中國很可能會成為一個君主立憲製國家。為什麽？有兩個很重要的條件。第一個，當時的清王朝，包括慈禧太後、光緒皇帝，都還有權力和威信掌控國家，改革完全能在掌控之下來運行；再一個很重要的因素，當時的社會，包括知識分子精英都非常支持改革，包括像孫中山這樣的人都支持君主立憲製，他是在夢想破滅以後才革命的。當時知識分子跟政府是比較一致的，當時的改革是中國民主的一個好機會，中國很可能搞君主立憲製，那時到現在一步一步地發展，一年改那麽一點點，恐怕也比現在好多了。沒有後來的革命，戰爭，搞得經濟重新建設；沒有後來的文化大革命，搞得經濟又要重新建設。即便經濟建設不是太難的，而一個製度的維持就非常困難。可惜這個時機就錯過了，後來到1905年、1908年再來搞憲政，戊戌變法以後知識分子跟政府已經分裂了，而向民主過渡的時機也錯過了。所以說不要一說民主就動亂，不是那麽回事，關鍵是我們要正確地總結曆史。
再一個就是“國情特殊論”。我們的國情那麽特殊嗎？我看也沒有那麽特殊。首先人都是一樣的，基本的要求都是一樣的。不要把我們跟整個人類社會分開了，都是差不多的，沒有什麽太大的區別。凡是人類都有基本共同的理念，我們必須承認這一點。人類有一些共同的，包括最根本的哲學價值層麵的理念：民主、自由、平等。這怎麽不是共同的呢？所以我覺得沒有什麽太特殊的。
還有人說中國公民素質太差了，不適合搞民主。2002年，我出版了《中國選舉狀況的報告》一書，是專門批駁這種觀點的，當然不是從理論上批，是用調查的結果來批判。首先中國老百姓素質太差了不能搞選舉，我就不認同。我們搞了很多調查，去了很多地方，調查結果很明顯地顯示，對比農村居民、城市居民對於選舉的積極性、主動性，是農村高而不是城市高。你去看看，事實就是這樣。為什麽會這樣呢？道理很簡單，城市的選舉，選居委會你會去參加嗎？我不會去參加，這個選舉有什麽用處呢？毫無意義的東西。農民為什麽選舉呢？農民選舉是關係到自身的切身利益。到北京來上訪，一次又一次，說農民沒有覺悟，這些話語都是從想象裏邊捏造出來的。在利益麵前誰都有覺悟，關鍵是能不能建立一個製度的渠道，能不能真正表達公民的利益？如果能，選舉就會有積極性參加了。兩百年前美國的那些清教徒，還有流放到澳大利亞的那些罪犯，他們都投票，跟素質沒有關係。所以說中國公民素質太差、不適合搞民主這個說法很荒唐。如果順著這個荒唐的論調，假設說農村老百姓素質低，城市裏的居民素質高，北京市高，上海市也可以吧，上海也跟世界接軌了，大學生、博士生比例比世界上其他很多地方都高了，那麽是不是可以讓北京、上海先民主起來？讓上海的老百姓民主起來，選個市長什麽的幹幹，是不是可以呢？
我曾幫助聯合國艾滋病規劃署做選舉顧問。聯合國有個全球基金，這個全球基金出了很多錢，要在各個國家防治艾滋病、瘧疾和肺結核三種疾病。根據全球基金的要求，你這個國家必須要成立一個委員會，叫做全球基金國家協調委員會，才可以申請這項經費。中國已經拿了5個億美金，但是人家要求你必須要有選舉，其中5個是政府代表不需要選舉，6個是非政府代表，在6個非政府代表裏麵，人家規定有一個必須是以草根為基礎的NGO（非政府組織）的代表，其他都可以找官方的，這個不行，所以要選舉，選出一個代表。上次選舉鬧到聯合國去了，說你這個選舉不公正，人家就不給你錢，所以要搞一個公正的選舉。在一個公平競爭條件下的選舉應該怎麽來做，這是選舉的技術問題，我們是可以解決的。
很多學者開會時候都談到這個問題：現在既得利益集團對改革的阻力越來越大。我有一個很強烈的感受，現在的政府官員跟 1989年那時候的政府官員完全不一樣。這跟文化沒有關係，這些人都是跟我們一樣在改革開放以後上大學的，受的教育都是現代的教育，這個理念都沒有問題，但是觀點立場完全不一樣。我舉一個很簡單的例子，我有一次去山東講課，課後我們七八個同學聚會吃飯，聚會裏麵有一個同學是律師管理處的處長，有幾個同學是律師，我就談到北京有35個律師要求直選北京律師協會的事情。我說起了這個事，那個律管處的處長就說：“這不行”，他跟我們是同學，原本一樣的，而幾個當律師的同學都說早該直選。就是這麽簡單的道理：地位決定觀點。接受同樣的教育，是利益決定了說什麽話。我跟很多當了官的同學在很多問題上都很難達成一致的看法，包括對社會問題的看法，原因就在於官員們實際上已經成為一個既得利益集團，他們有了基於自身利益的立場，因此以前沒有什麽分歧，現在差距就太大了。
四、政治體製改革的新動力
在新的曆史階段，中國政治體製改革的動力到底在哪裏？
社會還在發展，特別是在2002年以後中國社會發生了一個根本性的變革，這個變革以公民社會的出現為跡象。基層公民的維權推動著中國的政治改革。例如三個博士上書全國人大（建議全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是否違憲），孫誌剛案，還有物業小區維權，村民委員會維權，農民土地問題，城市拆遷問題，不斷地有這樣的事情出現，來自公民社會的動力越來越強烈。人民富裕了，有了一定的經濟地位，成為一個獨立的人，一個有人格的人，一個有經濟利益的人，必定要有一定的保障。我們的政府是比較強的政府，一舉手一抬足可能就會侵害某些人的利益。例如女生告華碩案（首都經濟貿易大學女生黃靜因“勒索華碩500萬美金”被海澱檢察院批準逮捕，在看守所被關押了近10個月），很奇怪的，政府會把一個消費者的事情變成一個刑事案來處理。政府的權力比較喜歡跟資本站在一起，老百姓要告狀很困難，但是機關、單位要告老百姓很容易。
而互聯網的發展，使公民有了前所未有的個人自由表達的空間，成為對公共政策和政府官員形成廣泛的輿論監督的力量。這場改革圍繞的是法律和權利的實現，而不是觀念和理論的討論。對法律和權利的解釋，使政府權力不斷受到來自公民社會的挑戰和約束。如果我們的政府能夠認識到這個問題，這是一件好事。非政府組織，我們不要把它理解為反政府組織。維權是一種好的事情，不是壞事。西方社會早期的時候，是體製外的——革命、衝突、階級之間的鬥爭，這是自由資本主義時代；自由資本主義後期，民權運動就已經開始在體製內來改造社會。
在自由資本主義時代，馬克思號召人們革命，馬克思的預見沒有錯，資本主義如果那樣發展下去肯定會滅亡。但是馬克思沒有預見到資本主義會被改造，也會吸收社會主義的東西，也會吸收馬克思本人的東西。後來恩格斯主張，我們可以有合法的手段，通過選舉、工人運動的方法來取得權利，這就是民權運動，比如西方國家的黑人運動、婦女運動、學生運動、工人運動，使得他們取得政治上的權利。權利鬥爭的結果是獲得了投票權，這就解決了社會最基本的問題——勞資關係的問題。沒有政治權利的時候，工人們通過革命的方法，通過破壞機器的方法得到政治權利；之後，他們通過選票選舉一個代表工人利益的政府上台，社會民主黨就是這麽上台的。
上世紀50年代以後西方社會發生了什麽變化？就是一些非政府組織在進行維權運動。比如環保運動、農民維權運動。農民權益沒有得到保障的時候，把拖拉機開到華盛頓去，就形成了農民協會，鬆散的維權鬥爭組織起來，就形成了對話、談判。我記得有位英國學者寫了篇文章，叫做《有組織的聲音》，有組織的聲音才能與國會較量，拉入到談判桌上，這是維權的結果。維權就是在合法的製度下來維護你的法律權利，如果不搞維權的話那就麻煩了。不搞維權，就會有人拿起武器。我們應該承認非政府組織的存在，讓他們有一個表達的方式，省得我們麵對出租車司機在大街上，不知道找誰來談判，如果我們找到他們的代表談判，也不至於一下子就罷工了，這是我們政治管理、治理的方式，是改革的動力要克服的思想障礙。
中國政治體製的改革已經不可拖延。持續30年的經濟改革創造的社會繁榮，是進行政治體製改革的良好時機。隨著經濟的快速增長，廣大的勞動群眾產生了越來越強烈的、被拋棄的感覺。政府和民眾之間的對立加劇，特別在基層。從現在起進行認真的、腳踏實地深化政治體製改革可能是好的選擇。
（作者為中國政法大學憲政研究所原所長）
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