1960年秋至1961年5月中國自加拿大和澳大利亞的糧食進口
作 者：
作者簡介：
瞿商，教授，中南財經政法大學經濟學院；許天成，博士研究生，中南財經政法大學經濟學院
原文出處：
當代中國史研究
內容提要：
1960年秋，鑒於國內嚴峻的糧食供應形勢，中國著手重啟並擴大同加拿大的糧食貿易，此舉得到了加拿大的響應。與此同時，作為世界市場另一主要糧食供應國的澳大利亞，一方麵試圖與加拿大在對華糧食貿易上建立攻守同盟，另一方麵卻堅持其反共疏華姿態。兩國態度的差異，為中國於1961年5月最終爭取到有利的糧食進口條件提供了便利。回顧這段曆史，對中國在新的曆史時期確保糧食安全和促進改革開放事業具有借鑒意義。
新中國成立後，為穩定和保障國內糧食供應，曾采取過“以出養進”的糧食貿易策略，即高價出口高等級大米以進口相對廉價的小麥。早在1954年，中國就曾試購過約2000噸的加拿大小麥。在外方資料中，到1958年第二次出現中國進口加拿大農產品(其中大部分為小麥)的記錄時，其金額已經攀升至700萬美元。根據澳大利亞的資料顯示，1957-1958財政年度，中國自澳大利亞進口了價值5.2萬英鎊的小麥；1958-1959財政年度相應的數字則為23.3萬英鎊。中方記錄則顯示，中國於1958年自加拿大進口了3800萬蒲式耳(約合10.27萬噸)小麥。同時，1957-1958農業年度的世界糧食生產的總體情況是：澳大利亞的收成情況較差，被迫進口加拿大小麥以滿足其國內需求；但法國的麥收情況很好，同時加拿大和美國的糧食剩餘也累積到了創紀錄的新高峰。加拿大政府迫切希望緩解糧食積壓問題，以期得到其西北各省農場主及其協會的諒解與支持。而在經曆了20世紀50年代上半期的連續貿易赤字之後，澳大利亞對華出口也開始重新取得較為明顯的增長，恢複了對華貿易出超的有利地位。由於“大躍進”運動，1959年度和1960年度的中加、中澳農產品貿易再次中斷，但可以據前述情況得出較為明確的判斷，即中加、中澳之間的糧食貿易自有其曆史淵源和現實的推動力。
一、中國與加拿大、澳大利亞的糧食貿易
(一)中國打通從加拿大、澳大利亞進口糧食的渠道與加澳攻守同盟的形成
1960年下半年，中國國內糧食供應形勢異常嚴峻。9月，華潤公司(以下簡稱華潤)接到中國對外貿易部的指示，開始與加拿大小麥局、澳大利亞小麥局、法國路易達孚公司、美國邦吉集團、澳大利亞悉尼戈林戈伊公司等各方進行接觸，準備進口小麥。中方在接觸中詢問了相關國家糧食的可售量、質量、種類及價格，這在西方國家各糧食貿易公司之間引發了競爭。[1960年和1961年，由於中東地區發生了旱災，法國和蘇聯向該地區輸出了部分糧食，導致法、蘇兩國國內的糧食庫存有所下降，這使美、加、澳三國成為中國可能的糧食進口來源國。囿於意識形態和貿易封鎖禁運因素的影響，中國直接從美國進口糧食顯得困難重重。同時，對華持友好態度的美國嘉吉集團的小約翰·H·麥克米蘭於1960年12月23日去世。通過該公司設在美國以外地區的分支機構進口美國糧食的意向也被迫擱淺。短時間內有可能向中國直接輸出大量糧食的就隻剩下加、澳兩國。
至1960年底，中國的糧食供應情況越發緊張。11月29日，李先念給毛澤東、周恩來等寫信，“正式提出進口糧食的建議。此前，陳雲曾向糧食部提出進口糧食的意見。”此時，對於糧食進口的目的和數量的估計尚不成熟。李先念在信中尚認為進口糧食是因為“麵臨著明年春荒的困難”，而“克服這個臨時困難的辦法，除中央一係列方針政策之外，考慮進口12億斤糧食或更多一些的糧食是必要的”。此件由周恩來於12月5日批複為“已告先念同誌照辦”，並轉毛澤東，毛澤東於12月12日批複為“退先念同誌。完全同意。能進口二十億斤，更好”。華潤同澳大利亞小麥局關於進口糧食的談判隨即於12月15日開始。負責談判總體事宜的丁克堅於12月17日赴香港，要求立即大量進口澳大利亞小麥，澳方最終同意以折扣價出售所謂“平均優良品質”的小麥並且接受中方以英鎊現匯付款的條件。至此，中國初步打通了從澳大利亞大批量進口糧食的渠道。
但僅從澳大利亞進口糧食尚不足以完成前述100萬噸糧食的進口計劃，加之該進口計劃的目標已於12月底提高至150萬噸，為此，中國將進一步尋求糧食進口的目光轉向加拿大。1961年1月3日，在加拿大溫尼伯訪問的華潤代表表達了希望進口加拿大小麥和大麥的意向。[11]中方希望使擬議中的中加糧食貿易協議在最為廣闊的範圍內為外界所知，以便通過國家間的貿易競爭，從加拿大糧食種植者與貿易商聯合遊說團體處獲得對於該協議的支持。因此，中方提議在溫尼伯展開一些先期的事務性談判。為向加方強調其必須與澳大利亞小麥局在中國的糧食市場上展開競爭，華潤還於次日在香港簽署了一份進口澳大利亞麵粉的合同。然而，就在加拿大小麥局與華潤於溫尼伯舉行談判前，1961年1月17日，美國農業部農產品信貸公司向加拿大小麥局首席專員W·C·麥克納馬拉傳達消息稱，該機構希望中加糧食談判取得成功，並且希望這種成功能使美方將來也能參與到這種貿易當中。[12]麥克納馬拉據此認為美國政府也在考慮向中國出口糧食。因此，對於加拿大小麥局而言，關鍵是要搶在美國之前與華潤達成協議。兩天後，加拿大小麥局同意向中國出售大麥。中國又開拓了從加拿大大批量進口糧食的新來源。
1960年底至次年2月末，中國按國際通行的現匯貿易方式向加、澳等國訂購了大量糧食(見下頁表)。澳方注意到，中國的貿易行為等發生了顯著轉換，同時，中國對外貿易的國別分布情況也發生了較大變動。而且，中國對社會主義陣營國家的貿易中有很多是無償援助或半無償的性質，貨幣價格僅為定價後的估算值，若將其扣除，中國對資本主義國家和地區的貿易額幾乎與中國對社會主義陣營的貿易額等量齊觀。據此，澳方開始擔憂中國貿易的可持續性及國際支付能力等問題。澳大利亞小麥局主席蒂斯代爾尤其憂慮“此類貿易將使澳大利亞過於依賴中國(的小麥市場)”、“中國在缺乏覆蓋風險所需的保險的情況下履行其承諾的能力有不確定性”。畢竟，以現匯對華出口糧食是一回事，在賣方信貸的基礎上對華出口糧食又是另一回事。1961年3月底至4月初，澳大利亞小麥局和加拿大小麥局的官員們通過外交電報密集交換了意見。為了防止中方利用兩局都推銷剩餘糧食而爭取於中方有利的貿易條款，他們考慮為加、澳兩國的對華糧食出口設立信貸限製；雙方還同意，此後一旦兩國的信貸政策有任何變動，都會通知對方。
值得注意的是，加拿大小麥局和澳大利亞小麥局都屬於半官方的糧食貿易促進組織，隻是在執行委員會人員的構成中，存在現任和退任政府官員兼職的情況。但這兩個半官方機構的舉動在多大程度上代表了其政府的立場和意誌，則需加以區分。就兩國政府所采取的姿態而言，雙方尚存在一定程度的分歧和立場差異。以時任加拿大農業部部長阿爾文·漢密爾頓為首的一批官員和國會議員希望引起外界對於加拿大政府在加中糧食貿易中所扮演的角色的注意；他們同時認為，對華出口剩餘糧食將有助於縮小加拿大不同地區間的經濟發展差異和彌補農場主同居住在工業中心城市的居民之間的巨大收入差距。漢密爾頓本人也比較熱心於向加拿大政府爭取對華糧食出口貸款。而澳大利亞政府雖然也傾向於將其國內過剩糧食出口給中國，卻同時又試圖公開表明澳大利亞政府與澳中之間的這種貿易保持了相當距離，其原因要歸結於當時澳大利亞國內外的政治狀況。當時的澳大利亞政府依賴澳大利亞民主工黨的支持，而澳大利亞民主工黨采取右翼政治立場，反對同“紅色國家”進行交易。因此，澳大利亞政府強調，其小麥局是一個自治的推銷組織，而政府對於該組織沒有控製力。但由於以賣方信貸為基礎的小麥出口已經涉及澳大利亞的國家利益，在實際貿易操作中，“澳大利亞小麥局在做出出口決定前，都一定要向澳大利亞政府報備”。澳大利亞政府這種自表中立的說辭其說服力是很有限的。
(二)中國爭取有利貿易條件與加澳攻守同盟的破裂
1960年9月至1961年2月底，中國的糧食進口活動絕大多數是以現匯進行支付的。這給國家的外匯收支平衡帶來極大壓力。“怎樣才能做到既進口糧食和其他必不可少的物資，又做到外匯收支大體平衡，這就是一九六一年對外貿易麵臨的主要問題。”[14]同時，鑒於日益嚴峻的國內糧食供應形勢，1961年2月，中共中央批準了財貿辦公室《關於一九六一年對外貿易若幹問題的請示報告》，決定降低中國的對外農產品出口並確保“吃飯第一、穩定國內市場”。[14](p.242此舉進一步削弱了中國通過米麥套利交易“以出養進”取得糧食進出口差額的能力。對此，中央提出的解決辦法是：在削減除糧食以外各項原物料進口總額的同時，出口81萬兩黃金和700萬匹布；對於仍然存在的貿易逆差部分，則一方麵通過“在對外貿易工作中爭取多進口一些原料加工成品，向資本主義國家出口，賺取外匯；另一方麵，可以在進口糧食談判中爭取做到一部分糧食延期付款和分期付款”的辦法來解決。所以，中國在同澳大利亞的談判中表示，盡管在使用外匯和黃金儲備進口糧食的問題上中方存在困難，中方卻仍將通過出口紡織品、大米、大豆等來保障進口糧食所需的國際支付能力。華潤在香港向澳方提議“此類交易應由為期6個月至12個月的貸款來提供短期融資”，但澳方卻並不熱心，從而在實質上拒絕給予中方所期望的半年至一年期貸款。其結果是，雖然中方確實簽署了一份進口澳大利亞燕麥的合同，但中澳雙方卻因為價格和付款條件存在分歧，致使談判於1961年2月23日破裂。作為替代方案，華潤方麵派駐香港的工作人員聯係了正在香港的加拿大小麥局官員。鑒於加、澳在國際糧食市場中的出口競爭者定位，中方希望能從對華態度較為緩和的加方獲得貸款。
在同加拿大小麥局進行接觸的過程中，中方表示，通過1958年對西方國家小麥的“試購”，已經能夠確信這樣的貿易是可靠的而且應該得到擴展。由於中方需要立即進口糧食但直到5月才能出口大米，故而要求采取靈活的付款方式。[16]1961年2月25日，華潤向加拿大小麥局建議，由雙方商談期限為30個月的以賣方信貸方式進口600萬噸～700萬噸糧食的協定。[17]受到這一消息的刺激，澳大利亞小麥局總經理C·J·佩雷特設法取得了中國糧油食品進出口公司(以下簡稱中糧)的邀請，於3月9日在北京同中糧副總經理傅興、張平等人就擬議中的澳中長期糧食貿易協定一事進行了會談。[18]加拿大內閣獲知澳方派團前往北京的消息之後，擔憂自己在對華糧食貿易的競爭中處於不利地位。加方已經知道澳方不願意對華提供貸款，故而認為可以通過由加方提供此項貸款，來爭取到對華糧食貿易的優勢地位。因此，加拿大內閣決定，如果加拿大小麥局未能與中方達成更多的現匯糧食出口合同，內閣將考慮為中國提供為期6個月、總額為5000萬加元的貸款擔保。[19]為進一步促使加、澳兩國競爭以爭取於中方有利的貿易條件，對於加方所提出的貸款條件，中方雖不滿意，但也沒有急於表示拒絕。中加雙方仍舊在香港緩慢推進糧食貿易談判。對中加談判進展密切關注的澳大利亞小麥局據此調整了澳方關於貸款事宜的態度，於3月22日向澳大利亞內閣提出申請，請內閣比照加拿大事例，考慮為中國提供為期6個月的貸款擔保，以便加速促成未來澳中之間的大額小麥買賣。中方因此在同加拿大小麥局的談判中堅持要求由加方提供(比澳方所提條款更為寬鬆的)期限為9個月的賣方擔保貸款，4月7日，中方正式拒絕了加方此前提出的關於提供為期6個月的擔保貸款的提議。[21]這在加拿大內閣中引發了爭議。
在此之後，澳大利亞收到有關方麵的報告稱有一家未經確認的美國公司(很可能是美國ITC公司)已經向華潤提出建議，通過華潤在香港的業務機構運送幾乎是“無限量”的小麥；該公司還承諾，隻要中方同意進口這些美國糧食，該公司對於獲得美國政府的出口許可一事是有把握的。4月10日，澳大利亞內閣拒絕了澳大利亞小麥局於3月22日所提交的申請，並將此件退回澳大利亞小麥局，要求其自行處理之。[22]4月11日，阿爾文·漢密爾頓促成加拿大政府同意向中國提供期限為9個月、總額為5000萬加元的賣方擔保貸款。從中我們可以得出一個結論，即澳大利亞小麥局並未將自己於4月初所收到的這份報告以及澳大利亞政府關於出口信貸的不積極政策向加拿大小麥局進行通報。
加拿大小麥局的代表們在香港同華潤完成階段性的接觸之後，在北京開始了第二階段的談判(改由中糧負責)。在4月19～22日的會談中，中糧通知加方，澳大利亞小麥局已於4月18日在香港向中方提出了更新後的報價。該價格比澳方對英國和歐共體的報價還要優惠並且這筆擬議中的交易的付款期限為12個月。這使加方誤以為澳大利亞小麥局已經或很快將在香港同華潤達成類似的協議，但實際上這隻是中方為爭取有利貿易條件而營造的氛圍。在這種使加方倍感不安的氛圍中，中糧同加拿大小麥局達成了一份有效期為30個月的糧食進口協定。按照協定，中國得以使用總額1億加元、期限為9個月的加拿大賣方信貸並附加相當於貸款額25%的中方現匯，進口約300萬噸～500萬噸加拿大小麥和61萬噸～300萬噸加拿大大麥(具體數額在後期分批次合同中再行商定)。
為防止啟程返回香港的加拿大小麥局談判代表團同正在由港來京途中的澳大利亞小麥局代表團互通消息，尤其是為了防止兩個代表團將其分別同中糧和華潤進行接觸與會談的記錄進行比對，中方想方設法使這兩個代表團的行程安排絕無交集。這一安排非常成功，加方直到談判結束後幾天才獲知澳大利亞小麥局同華潤並未簽署加方懷疑的那類協議。[26]4月22日，阿爾文·漢密爾頓前往香港，討論加中糧食協定的金融安排事宜。[27]澳方獲悉此事後反應非常激烈，該國政府直接授意由其設立的澳大利亞聯邦商業銀行批準一筆混合對華擔保貸款，以便能夠搶在5月的第一周內同中國簽署對華糧食出口協定。按照協定，中方得以使用澳方提供的賣方信貸進口該國76.2萬噸小麥，同時中方還享有視自己需要情況而定於本年度稍晚一些時候進口該國254012噸小麥的期權。該協議所涉及的付款條件比加拿大給予中國的又有進一步鬆動。中方為此僅需支付10%的現匯，40%貸款的期限為6個月，剩餘的50%貸款期限則長達12個月。
二、各項糧食進口合同的後續影響
在1960年12月中旬中國和澳大利亞達成糧食進口合同後，到1961年1月底已有部分小麥到港，但此時國內出現了港口裝卸不暢、運輸堵塞的現象。為此，中共中央要求“有關地區和部門必須立即采取有效措施加以疏通，並且保證以後不再發生”。為了能夠以最快的速度接卸到港的進口糧食，中共中央決定要求機械化、半機械化、純人力等“一切方法都同時使用”，並且“港口上的交通部門和糧食部門的裝卸工具要集中使用，統一調度；同時，要把基本建設單位可以用於接卸糧食的工具，盡可能地抽調出來接卸糧食，工業部門要保證接卸糧食的足夠的電力需要”。[14](pp.156，157)
1961年2月底，鑒於糧食進口形勢有所改善但進口付款方式必須改變的實際情況，中央一方麵強調從國外進口糧食的計劃對於挽救重災區人民生命和保住城市及各工礦區最低限度需要的意義，另一方麵又同時指出糧食進口工作在現匯吃緊且貿易計劃逆差很大的條件下並沒有比較充分的把握。從《關於一九六一年對外貿易若幹問題的請示報告》所反映的情勢來看，中國對外貿易的重心已經開始從蘇聯、東歐國家轉向西方國家，外貿工作的中心任務從進口建設用原物料和維護同社會主義國家間的關係轉變為盡力取得外匯以便滿足糧食進口急需。在1961年3月16日召開的港澳出口工作會議上，李先念的講話就要求“外貿工作今年首先要保證以足夠的外匯進口500萬噸糧食”，並肯定“今年中央決定進口500萬噸糧食……從當前看是很有力的措施，是英明正確的”，3月20日召開的廣州工作會議再次確認了這一點。
1961年5月7日的中國和澳大利亞糧食協定達成後，加、澳兩國關於對華糧食貿易的攻守同盟實際上已經破裂。兩國爭相提供優惠貸款條件的行為，也在西方各糧食出口國中引發了給予中國的賣方“信貸賽跑”。法國、聯邦德國、阿根廷等國也逐漸加入到以條件較為寬鬆的賣方信貸為基礎、向中國出口原糧或麵粉的行列中來。在這種有利的外部環境下，陳雲在中共中央於5月21日至6月12日召開的工作會議上再次指出：“進口糧食很有必要，但從目前情況看，超過一百億斤有困難，因為沒有那麽多的外匯，也沒有那麽大的運輸力量”。比照糧食部黨組於1961年9月12日提交給中共中央的報告中提到的“今年年初向國外訂購糧食一百零四億斤”的數字，我們可以發現後者比前者多留有20萬噸的機動空間。這個空間來自於8月2日中央所做的批示。應當說，這種審慎的糧食進口計劃實際上是一種從緊的預計。而從1961年中國糧食進口工作的實際執行結果來看，共進口糧食580萬噸。這比糧食部於該年第三季度所預計的上限又有所突破。至此，在中國當年的對外貿易中，對西方國家的貿易比重超過了對蘇聯、東歐國家的貿易比重，為滿足吃飯問題而進行的生活資料的進口也壓倒了以進行建設和投資所需的進口。
1960年9月之前，中國對外貿易的主要對象是蘇聯和東歐等社會主義國家，在貿易形式和結算形式方麵，絕大多數適用的是政府間貿易協定加記賬結算的傳統形式。這種貿易形態符合社會主義計劃經濟模式中關於貿易的經典性的論述，但未能靈活反映市場變化情況並進而體現價值規律，更不能滿足中國擺脫蘇聯模式影響、探索符合自身實際的社會主義建設和對外交往新路的需求。1960年9月開始的主要麵向以加、澳為代表的資本主義國家的糧食進口工作，不僅緩解了國內對於糧食的迫切需求，同時也使中國對外貿易的重心轉向西方國家。在對外貿易的結算形式方麵，中國在很短的時間內同國際通行的現匯貿易模式接軌並進而開始運用包括出口方信貸在內的各種靈活便利的貿易手段，不僅有利於中國在對外貿易手法和管理技術方麵取得進步，同時也使中國得以在更加平衡的外貿基礎上打開外交工作的新局麵，體現和實踐了《論十大關係》中所蘊含的探索自主發展模式的精神。此外，中國還積極利用香港這一窗口，開展同西方國家的貿易往來。回顧這段曆史，在全球貿易保護主義重新抬頭、世界經濟增長複蘇乏力的今天，對中國與世界各國求同存異，繼續推進中國改革開放事業、靈活利用國際市場緩解國內所需並促進國際國內問題的解決，具有重要的啟迪意義。
①按每蒲式耳小麥標定重量27.216千克計，此數約合73486.2蒲式耳，以1954年上半年美國小麥遠期合約均價2美元/蒲式耳折算，計146972.4美元。
②在與邦吉集團的接洽過程中，該公司表示僅可通過該公司設在巴黎的分支機構繞過美國監管，向中方出口少量非美國所產的糧食。同時，邦吉集團建議中方嚐試接洽嘉吉集團，因為嘉吉集團在加拿大有眾多的分支機構和龐大的業務量，便於提供掩護。
③自1891年至1905年，澳大利亞各州均陸續采用了同一種小麥評級體係(即“平均優良品質”體係)。在該體係下，澳大利亞各州商會將首先進行本年度小麥收成的樣本池抽樣並加以混合，隨後確定一份以英製單位計量的小麥樣品(其中已除去了質量較差的樣品)。“平均優良品質”體係受到了很多批評，因為這種體係的評級每年都會變動。該體係更多表現出的是小麥的重量及其用於製作麵粉的原物料價，而非其用於烘焙食品的最終消費價格。G.Whitwell & D.Sydenham,A Shared Harvest:The Australian Wheat Industry 1939-1989,Melbourne:Macmillan Education Australia Ltd,1991,pp.104; A.R.Callaghan & A.J.Millington,The Wheat Industry in Australia,Sydney:Angus & Robertson Press,1965,pp.349～363.
④此事的主導者是布力架，他是在澳門出生的葡萄牙裔商人、傳媒工作者及政治家，曾任香港立法局首位葡籍非官守議員、香港潔淨局非官守局紳、香港中華電力主席等職。其與內地往來的有關私人文件和藏品現分別存放在澳門文化局和澳大利亞國家圖書館等處。ITC Grain Deal Application Rejected(23 March 1962),MS 4300,Braga Papers,Box 52,National Library of Australia.
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