普選權的實現與代議民主的危機

民主”是個極其時髦的詞，人們幾乎每天都見到它，聽到它。說到“民主”理念的實現方式，人們首先聯想到的恐怕是一人一票的選舉，是自由的、不受約束的、競爭性的、多黨之間的選舉。在很多人的理解中，民主與選舉幾乎是同義詞：民主就意味著選舉，選舉就表明有民主。選舉說到底就是挑出一批精英治國。“民主”不再意味著由占人口絕大多數的平民自己直接當家作主，而意味著人民拱手將治國理政的權力交由一小撮獲得較多選票的精英打理。

經過底層民眾一百多年的爭取，到二十世紀六、七十年代，普選在歐美各國終於基本實現了。 ³這時，有人開始意識到，即使完全實現一人一票的普選，代議民主也未必是真正的民主。

1956年，當賴特•米爾斯出版《權力精英》一書、揭開美國民主麵紗背後的軍事、經濟、政治精英網絡時， ⁶他曾遭到不少批評家的嘲諷，認為他的研究不夠專業。⁷但四年之後，謝茨施耐德（1892-1971）出版了《半主權的人民》一書，從另一個角度揭示出相同的事實：民主、共和兩黨的動員對象主要是社會的中上階層，忽略了人口的另一半——幾千萬不參與投票的選民。他對風行一時的多元民主理論提出了強烈的批評，指出：“那種認為有壓力集團的存在就可以自動代表所有人的看法不過是個神話”；“多元主義天堂的問題在於，在天堂合唱中，上層階級的音調太響亮”。⁸謝氏那時剛剛卸任美國政治學會主席，誰也無法以不專業為借口挑他研究的刺。

20世紀60年代末，這樣的出版物多了起來。1967年，心理學家威廉•多姆霍夫（1936-）出版了《誰統治美國》；⁹  1969年，政治學家西奧多•羅伊（1931-2017）出版了《自由主義的終結》；  前一本書十分暢銷，後一本書引起學界熱議；兩本書都再次對多元民主理論產生巨大衝擊。的確，雖然社會中存在種種利益集團，但它們之間並不存在多元民主論所說的平等競爭。相反，在政治影響力的角逐中，某些有強大財力做靠山的利益集團占據壓倒性的優勢地位：它們可以雇傭專業遊說人士，可以為選舉提供金錢支持，可以用種種方式對政府決策施加影響（比如威脅政府把投資移往別處）。這些強勢利益集團也許會擺出一副追求公眾利益的姿態，但那不過是掩蓋其尋租行為的幌子。利益集團之間這種不對稱的競爭，根本不是民主，隻會導致公共政策的議程設置被少數人綁架，使政府成為特定階級的工具。

在20世紀60年代末、70年代初，“政治精英”（Political Elite）、“權力精英”（Power Elite）、“精英主義”（Elitism）引起了人們極大的關注。也許是意識到票選內在的局限性，一些人群開始通過動員的方式推動體製外活動，由此形成了一輪政治參與高潮和所謂“新社會運動”的高潮，如反戰、反核、環保、女權、少數族群、社區等運動。¹⁰投身社會運動，使一大批民眾迸發出參與政治的極大熱情，展現出非凡的能動性。¹²一波接一波的遊行、示威、靜坐、抗議、占領突破了西方既有體製的束縛，將一係列以往被遮蔽的經濟、社會、政治問題提上議事日程；用德國學者克勞斯•奧菲（1940-）的話說，“新[社會]運動的行動空間就是非製度化政治的空間，這是被自由民主與福利國家的理論與實踐排除在外的空間”。 

當時占統治地位的代議民主理論對蓬勃興起的參與熱潮無法作出內恰的解釋。 如此一來，新社會運動的興起不僅造成社會運動理論生機勃勃的局麵，¹⁴也激發一批理論家開始反思代議民主理論，提出一些倡導民眾直接參與政治的新理論，如“直接民主”（Direct democracy）、“參與民主”（Participatory democracy），以及後來出現的“協商民主”（Deliberative democracy）

突破代議民主框框的政治參與對現有經濟、社會、政治秩序構成巨大挑戰，引起保守思想家們的憂慮、甚至恐慌。他們認為，在常規政治之外，各個社會群體的“非常規”政治活動（即選舉投票以外的活動）對政府提出了“過多”的要求，導致政府管的事越來越多，政府財政不堪重負。¹⁶更嚴重的是，這些“非常規”政治活動嚴重削弱了政府的權威，人們對政治領袖與政治體製的信任度急劇下滑。保守派在學界的代表人物塞繆爾•亨廷頓（1927-2008）於1975年發表的一篇文章用“民主瘟疫”來形容當時的局麵，他確信，“六十年代展現出來的民主活力給七十年代的民主提出了統治能力（governability）的問題”。 ¹⁷同一年，亨廷頓與一位歐洲學者、一位日本學者代表美、歐、日三邊委員會提供了一份報告，題為《民主在危機中》。報告第一段話為西式民主描繪了一個近乎四麵楚歌的圖景。雖然報告聲稱對“民主製度”仍有信心，但它所說的“民主製度”有特定的含義。¹⁸亨廷頓嚴詞駁斥這樣一種說法：“治療民主罪惡的唯一處方是更多的民主”；他堅信，在當時情況下，用這個處方隻會火上澆油，造成更糟糕的局麵。在他看來，當時各種問題的根源是“過度民主”；其處方隻能是用兩種策略對民主進行限製：一是很多問題不必政府管、不必用民主的方式處理；二是民主製度的有效運作需要一定程度的政治冷淡、需要一些人與一些社會集團不參與政治。如果實在做不到第二點，他希望所有社會集團都能自我約束；¹⁹顯然，這無異於緣木求魚。

很快，隨著撒切爾夫人於1979年擔任英國首相、裏根於1980年贏得美國大選，一場新自由主義風暴席卷全球。²⁰打著“私有化”與“自由市場”的旗號，新自由主義實行的就是亨廷頓推薦的第一種策略：“讓國家縮水”。²¹這實際上就等於“把民主私有化”， ²²“讓民主縮水”，²³ “消解人民”，²⁴ “民主的終結”。 ²⁵亨廷頓推薦的第二種策略無法大張旗鼓地推行；作為替代，歐美各國（尤其是美、英兩國）采取了一種以攻為守的策略：向全球推銷西式民主（亦即代議民主），其潛台詞是告訴本國人民：你們擁有的政治製度就是丘吉爾所說的、唯一的、最不壞的選擇。從二十世紀八十年代初起，創立於1941年、預算主要來自美國政府的“自由之家”開始變得空前活躍起來；1983年，美國政府又新設了美國國家民主基金會。這一策略至少在短期內產生了效果。從圖二我們可以看到，從20世紀70年代末到整個80年代，關注“直接民主”的人減少了，對“參與民主”的討論沒有增溫。

 

在那個年代，撒切爾夫人有一句口頭禪：你別無選擇（There Is No Alternative）。據有人統計，她在講話中使用這個口頭禪達五百多遍，以至於有人給撒切爾起了個綽號，就叫TINA。她所謂“別無選擇”是指，除了在經濟上的私有製、自由市場，政治上的代議民主，世界已別無選擇。1989年初夏，美國國務院日裔官員福山把撒切爾“別無選擇”的說法上升到了曆史哲學層麵，發表了一篇題為“曆史的終結”的論文。在這篇名噪一時的論文中，福山說：“二十世紀開始時，西方對自由民主的最終勝利充滿了自信；到二十世紀接近尾聲時，似乎轉了一個圈又回到了原點。結局不是像某些人曾預料的那樣，出現了‘意識形態的終結’或資本主義和社會主義之間的趨同，而是經濟和政治自由主義完完全全的勝利”。

福山之所以敢大膽預測“曆史的終結”，是因為在他看來，人世間已不再有關於“大問題”（例如資本主義還是社會主義）的鬥爭與衝突；人類社會已抵達意識形態演化的盡頭，西式自由民主製度已無可爭議地變為各國獨一無二的選擇。此後，人類麵臨的唯一問題是如何實施西式自由民主的具體技術細節。在那篇文章的結尾，福山幾乎難以掩飾自己的得意，但卻故意流露出一絲勝利者不再有對手的失落感。據他說，曆史終結以後的世界將會變得非常無聊：不再有藝術與哲學；隻有在博物館裏才能看到它們的痕跡。²⁶

福山文章發表後不久，蘇東前社會主義國家紛紛易幟，發展中國家也紛紛踏上了“民主化”的道路。一時間，“民主化”成為西方社會科學研究的顯學，曆史似乎真的走到了盡頭：雖然代議民主不能盡如人意，但它仿佛是人類的唯一選擇。

代議民主的頹勢

首先，全球的“民主化”障礙重重。“民主化”開始僅僅幾年後，就有一批國家遭遇了“民主崩潰”（democratic breakdown）或“民主逆轉”（democratic reversals）。剩下了的轉型國家雖然每隔幾年就會來一場轟轟烈烈的競選，但選舉的過程與結果讓西方怎麽看怎麽別扭，出現了一大批非驢非馬的“民主製”。²⁷於是，西方學者不得不煞費苦心為這些“民主製”加上前綴修飾詞，如“非自由民主”（illiberal democracy）、²⁸ “有限民主”（limited democracy）、“受限民主”（restricted democracy）、“受控民主”（controlled democracy）、“威權民主”（authoritarian democracy）、“新世襲民主”（neo-patrimonial democracy）、“軍人主導的民主”（military-dominated democracy）、“半民主”（semi-democracy）、“低質民主”（low-quality democracy）、“偽民主”（pseudo-democracy）等等，不一而足。後來發生的幾場“顏色革命”不僅沒有挽救“民主轉型”的頹勢，反倒加劇了人們對“民主轉型”的疑慮。

第一，代議民主實際上不是“民主”而是“選主”。前文已反複提到，“代議民主”偷換了“民主”的概念：“民主”原指“民治”（by the people）；“代議民主”不是民治，而是由人民選舉產生的代議士行使治權（rule by representatives elected by the people）。換句話說，代議民主不再是人民當家作主，而是由人民選出精英來為自己做主。

第二，代議民主選出來的“主”不是全體人民選出的，不是“民有”（of the people），而是小部分選民選出的。 在三十五個經濟合作發展組織（OECD）成員國中，投票率最低的為38.6%，最高的為87.2%；投票率最高的五個國家中，三個實行強製投票；在三十五國中，美國的投票率排在第三十一位，低於60%。³³這裏的投票率是全國性關鍵選舉的投票率；其它類型選舉的投票率一般要低得多。以美國為例，國會選舉的投票率基本上在40%左右波動；³⁴地方選舉，如州一級，縣一級或者鎮一級的選舉，投票率一般都在25%以下。³⁵別國的情況大同小異。 ³⁶由於當選者得票往往是剛剛超過投票者的半數、甚至低於半數，可以說，代議民主製下選出的“主”幾乎沒人能得到超過半數合資格選民的支持，是少數人而不是多數人選出來的“主”（rule by representatives elected by minority of the people）。

 

第三，表麵看來，選民手中的選票可以決定誰當選、誰落選；實際上，隻有極少的人可以成為候選人；選民隻能在特定候選人中做選擇。在代議民主製下，候選人幾乎都是通過政黨推舉出來的。謝茨施耐德的經典著作《政黨政府》開宗明義在第一段話中便說：“政黨創造民主；沒有政黨，現代民主是不可想象的”; ⁴⁰ 類似的話，還有其他不少著名政治學者重複過。⁴¹他們這麽說的言下之意是，選舉需由政黨組織的；沒有政黨，選舉無法進行。當政黨製度運作正常時，選民要麽支持台上這個黨的候選人，要麽支持幾年前下台那幾個黨的候選人。這好比朝三暮四或者暮四朝三，選民其實沒有多少選擇的餘地；無論他們怎麽選，其結果都是精英統治。

麻煩的是，歐美各國政黨製度的運作越來越不正常，其最明顯的標誌是，認同政黨的人越來越少。1972年以前，超過七成美國人要麽認同民主黨，要麽認同共和黨。此後，對兩黨都不認同的“獨立人士”（independents）越來越多，但依然少於兩大黨中至少某個黨。⁴²2009年以後，美國政黨政治出現重大變化：“獨立人士”的比重既超過了共和黨，也超過了民主黨。假如他們構成一個單獨政黨的話，它已是美國第一大黨，占美國民眾的45%左右； ⁴³但在美國那種“贏者通吃”（winner-take-all）的選舉製度下，這些選民支持的獨立候選人當選的機會微乎其微；在某種意義上，他們手中的選票都成了廢票

第四，由於兩大支柱（選舉製度與政黨製度）都有嚴重的內在問題，代議民主必然是一種“不平衡的民主”、⁴⁸ “不平等的民主”； ⁴⁹是少數人受益的“民主”，而不是“民享”（for the people）的政體。近期一份在西方引起很大輿論震動的研究，分析了美國政府在1981-2002年間製定的1800項政策，其結論是“經濟精英與代表公司的利益壓力集團對美國政府政策有顯著的影響力，而代表普通民眾的利益集團與一般老百姓的影響非常小、甚至完全不存在”。⁵⁰主持該項研究的學者相信，在美國，政治影響力分布得如此不平衡、不平等，它的政治體製實際上已不是民主製，而是寡頭製。

（本文摘自《抽簽與民主、共和：從雅典到威尼斯》，曾單獨發表在《中國政治學》2018年第一輯