國民黨自南京國民政府建立之後，即宣告實行訓政，依照的是孫中山在《國民政府建國大綱》中的主張。孫中山的所謂訓政，核心是要由黨來引導人民學會行使選舉、罷免、創製和複決各權，使人民可以由下至上地逐漸選舉各級政府，並使之始終處於人民的監督之下，直至最終可以召開國民大會，決定憲法，實行全國大選，造成民選的中央政府。
1、訓政階段的困境
然而，南京國民政府成立之後，到處都是軍權獨大的局麵，國民黨中央不僅不可能隨意向地方派出經過訓練並考試合格之員去協助地方市、縣人民籌辦自治，即使可能派出經過訓練並考試合格之員，也難以去貫徹孫中山關於要使人民享受選舉、罷免、創製、複決四權，自主製定一縣之法律，選舉一縣之官員的主張。
這是因為，國民黨的革命，基本上沒有改變縣以下舊有的統治秩序和政治結構。那些在國共合作期間受到共產黨指導的農民運動衝擊、曾經一度摧毀了舊有統治秩序的農村，在國共關係破裂後也大多又重新恢複了原狀。過去服務於滿清政府和北京政府的縣以下區、鄉、村各級政權，如今又進一步服務於國民黨在各地的統治機關。許多地方的士紳及其子弟，更是搖身一變成了國民黨員。
在這種情況下，國民黨不要說沒有黨化基層政權的綱領和計劃，就是有，也奈何不得各地的那些頭麵人物。因為，大批地方頭麵人物，或者與之關係密切的地方精英加入了國民黨，國民黨就隻能借助於他們來實現對地方的統治和治理。無論是治安還是收稅，繼續依靠傳統勢力治理地方的結果，就使得廣大農村無地或少地的貧苦農民與地主勢力之間的矛盾繼續延續下來。
不要說眾多貧苦農民看不出國民黨新政權與北京政府時期的舊政權有何區別，就是注意到兩者之間的區別，願意按照國民黨的訓政體製自主選舉、監督縣政府的官員，代為執行農村政權的地主士紳也不可能允許農民做出違反其意誌的民主選擇。
當然，國民黨的地方自治方針，就其政策的製定者而言，也並非隻是想要虛晃一槍。根據國民黨中央通過的組織法，他們也確實在市、縣兩級民主參政問題上做出過一些嚐試或努力。1928年和1930年國民黨即曾兩度修訂過市組織法，專門提出了市參議會的設置問題。
2、控製城鄉的基層組織構建
以後又曾公布過市議會組織法和市參議員選舉法及市參議會議事規則等。依照這些法規，市參議員應由市民直接選舉產生，20萬人口的市為15名，超過20萬人口每多5萬人增加參議員1人。凡中華民國人民，無論男女，在市區域內連續居住1年以上，或有住所達2年以上，年滿20歲者，經宣誓登記，均有選舉市參議員之權；而任何一個有市民資格者，隻要年滿25歲，具有初中以上學曆，曾任職業團體職員1年以上，並在地方公益事務中有顯著成績，又無劣跡，均享有被選舉權。
而市參議會為一市人民代表機關，有議決下列事項之權：籌備區長民選及完成市自治，議決市預算、決算，討論市財政收入、募集市公債及其他增加市民負擔的問題，討論其他有關市公有財產及公有營業事業經營事項等。
依據上述規定，市以下之行政區，則分為區、坊、閭、鄰，5戶為鄰，5鄰為閭，20閭為坊，10坊為區。區亦規定設置區民大會、區公所、區民代表會及監察委員等。區民代表會為全區最高權力機關，以本區市公民出席投票行使選舉、罷免、創製、複決四權，由區長負責召集，每年舉行1次。
區民代表會為全區立法機關，由區民大會選舉的代表來組成每坊2人，共20人，每年改選1人。區民代表會設主席1人，由互選產生；設監察委員2人，由區民代表會選舉產生。區以下坊亦應設坊民大會、坊公所及坊監察委員會。
坊民大會為全坊最高權力機構，由全坊市公民組成。坊公所置坊長1人，由坊民大會公選，下設調解委員會，委員若幹人，由坊民大會選出。另設監察委員會，委員3-5人，亦由坊民大會選出。再以下，閭、鄰各以居民會議為權力機關，閭設閭長1人，鄰設鄰長1人，均由居民會議選舉產生，任期1年，不得連任。
而自區以下，各級代表或委員均非公職，不享受津貼。同樣，在縣一級，1928年亦公布有組織法，次年進行修訂，均規定縣有設置參議會之必要。以後公布的縣參議會組織法、縣參議員選舉法，基本方麵與市參議會組織法和市參議員選舉法相同，隻是縣參議員任期為2年，而市參議員任期為1年。
縣參議員的名額，在人口未滿15萬的縣為15名，超過15萬者每多3萬人增加參議員1名。縣以下單位，則各省辦法不同，廣東地區縣以下設區，5戶為鄰，5鄰為裏，4一10裏為1個鄉鎮，40-50個鄉鎮為1個區。區有區代表大會，鄉(鎮)有鄉(鎮)民會議，裏有裏民會議，鄰有鄰民會議。其他地區則多設區、鄉、閭、鄰4級。每10個鄉鎮或50個鄉鎮則組成區。而縣內百戶以上之村則為鄉，百戶以上之街市則為鎮。
3、不切實際的基層組織
自1928年以後，國民黨不斷試圖推進地方自治，製定了各種辦法且幾度修訂以求完善和便利實行。但實際上，這些辦法在農村幾乎無法切實推行，在城市中也隻有個別城市進行過相應的嚐試。
如北平市於1928年冬即依照市組織法開始籌備自治事宜，將城、郊劃為15區，以後又開始實行區坊自治職員民選，1933年3月完成市參議員選舉，選出參議員37人，8月1日參議會正式成立，開始議事。上海市1930年著手將全市劃為40個自治區，並開始進行坊、閭、鄰之劃分，卻因1932年“一.二八"事變發生而停頓；7月後再行籌備，先後成立了40個區公所，坊以下則未能進行，市參議會亦未能選舉成立。
在縣方麵，隻有西南政務委員會曾經著手過相應的推行工作。它將廣東全省劃分為786個區、403個鄉、784個鎮、185468個裏，每縣設參議會，並且還成立了省參議會。除此之外，未見其他省、市有過類似的嚐試。而西南政務委員會的這種做法，在相當程度上也是出於與南京中央分庭抗禮的一種政治需要，並沒有也不可能真正從訓練人民實行四權、建立基層民主政府的目的出發，因此，其選舉的結果不僅沒有觸動縣以下舊有的統治秩序，對廣大農民參政意識的提升與政治地位的改善也毫無助益。
4、控製農村的嚐試
國民黨政權與社會底層相脫節，甚至相衝突，最典型的衝突反映在縣以下的農村。由於戰亂頻繁，災禍橫行，各地地主把各方軍閥的橫征暴斂和苛捐雜稅統統轉嫁到農民頭上，不可避免地一步步加速了農村的破產過程。
1927一1930年，動用的兵力總數達到10萬人以上的各種內戰就有20次左右，1928一1934年各種水旱災害遍及全國，災民數千萬，僅1931一1934年全國因饑餓而死的難民就將近700萬人。正是麵對這種嚴重的情形，30年代初全國自發地組織起來幫助農民和從事鄉村改良運動的團體，就達到了600多個，他們建立的鄉村實驗點或實驗區有上千處。
對此，國民黨和國民政府自然也看在眼裏。還在1931年國民黨四全大會的政治決議案中，就高度強調國家建設必以便利農業之發展與農民之生計為要點。1932年蔣介石也明言：中國曆來以農業為立國之本，所賴以增值財富者，首推農民；國命所托，實在農村。政象的康寧與變亂，決定於農民的安樂和農村的安寧與否。據此，1932年國民政府召開了第二次全國內政會議，決議實施縣政改革。
1933年則進一步成立了農村複興委員會，試圖將方興未艾的鄉村改良運動納入到政府的軌道中來，通過救濟農村來達到控製農村的目的。
然而，國民黨的這些做法仍未能真正達到效果。不僅國民黨依舊無力控製縣以下政權，不得不照舊借助於地主鄉紳的力量；就是縣政府一級，國民黨對已有的體製也未能做徹底的改革，以致縣政府下設各局局長因由省主管廳直接委任，全然不把縣長放在眼裏，且自成體係，各自為政，縣長即使不貪不黑，亦是處處受牽製，難有作為。
5、通過公務員控製城市的嚐試
在這方麵，作為一個更多地依賴於城市，且與清王朝和後來的北洋政府相比具有一定現代特性的新政權，南京國民政府在城市中的作為，明顯地要比它對農村的工作有成效一些。南京國民政府建立不久，就著手醞釀試行西方行之有效的公務員製度，頒布了《公務員任用條例》，對各級官員的任用、選拔作出具體的規定。
在一些省、市率先試行的基礎上，1931年1月8日，國民政府進一步頒布了《高等考試普通行政人員考試條例》，規定依據《考試法》凡具有大學和專科學校畢業證書，包括具有同等學力經鑒定考試及格者和確有專長或著作經審查及格者，均有資格參加普通公務人員高等考試。
這次全國性的公務人員考試於6月15日至7月5日為報名時間，7月15日為正式考試時間。此次考試全國報名並經審查合格者2185人，平均年齡28歲。其中江蘇省418名，湖南省240名，浙江省219名，安徽省189名，邊遠省份報名較少。
7月6日國民政府任命的主考官戴季陶等在國民政府大禮堂舉行了隆重的宣誓就職禮，15日正式開始考試，15-22日為普通行政人員考試日期，21一30日為財務行政、教育行政、外交領事官考試日期。
8月9日公布了錄取名單，共錄取了100名，16個省榜上有名，其中，江蘇省29名，湖南省17名，福建省7名，湖北省6名，廣東省6名，河南省、山西省各1名。其中在校生，尤其是名牌大學考生被錄取的比例最高，如上海交通大學被錄取人數占考生人數的25%，北京師範大學被錄取人數占考生人數的23%，中央大學被錄取人數占考生人數的16%。
為顯示考試和錄取之公正，考試院院長兼本次主考官戴季陶等就考試委員會最初錯登了一位本應及格人員的分數之事，向國民政府常務會議自請處分。
公務員考試任用製度的實行，在國民黨山頭林立、派係紛擾的情況下，嚴格說來並不容易落到實處。從考試院的角度看，確實堅持嚴格把關，一絲不苟，凡考取者，亦盡量分發安排到相應機關工作。
但一來錄取人數極其有限(如1931年第一次高考，2185人僅錄取100人，1933年第二次高考，2630人僅錄取101人)，與國家每年因死亡、罷免和考察不及格而開缺需補足之數，相差不止百倍；二來即使錄取，也未必能夠得到相應的職位，1931年高考錄取的100人中，到1934年僅8人得其所求之職，有的未能得到任用，有的雖被分派到部，卻久久得不到任用。
對此，考試院副院長邵元衝曾有一說明：“考試的責任固然由考試院去擔負，而對所錄取之人任用，就非考試院一院所能擔負，而需中央和各地方政府共同去擔負的。"這也正是國民政府嚴格限製錄取人數的一個重要原因所在。
正如胡適所說：
“今日任官的方法全由於推薦介紹，而考試製度至今最多隻能有萬分之一的補救。”
公務員考試製度的建立，從另一個方麵也顯示了南京國民政府所具有的從民國以來的“武人政治”“分贓政治”，向兼容“精英政治”和“專家政治”過渡的特點。事實上，單純的公務員考試製度還隻能解決一般公務員的擇優錄取問題，高級專門人才的利用尚須另辟途徑。
南京國民政府從成立之初，就很強調在不同政府部門中專業背景的重要性。如1928年開始組織立法院時，國民黨中央政治會議就明文規定立法委員其在黨內之曆史，但亦需要“對法律、政治、經濟有相當之學識經驗者”。
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