經濟觀察網 劉亞寧/文近日，《中國社會報》刊發了一篇由民政部區劃地名司司長劉濤署名撰寫的文章《深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神 持續深化區劃地名工作改革創新》，文章中提到“研究特大鎮設市的新路徑、新模式，打造縣域經濟增長點”。
而在今年7月，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全麵深化改革、推進中國式現代化的決定》中也提到了，“深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革”。
“特大鎮設市”話題由來已久，上述關於“特大鎮”最新的政策進展，或許意味著部分特大鎮將被賦予更高的管理權限。
鎮是中國最基層的行政機構，是連接城鄉基地的橋梁，也是統籌城鄉發展的關鍵節點，在行政區劃中具有重要的地位。如今，部分經濟強鎮的GDP總量已經達到千億級別，因此，強鎮擴權成為行政區劃改革的重要方向。
特大鎮經濟不輸地級市，擴權勢在必行
《2023年中國百強鎮》榜單顯示，在百強鎮中，2021年GDP總量達到千億元的鎮有2個，分別是廣東佛山市南海區的獅山鎮和貴州省遵義市仁懷市的茅台鎮。
此外，2021年GDP總量在500億元—1000億元的鎮有14個，其中江蘇占5席，廣東占6席，陝西占2席。廣東佛山市順德區北滘鎮、江蘇蘇州市昆山市玉山鎮和江蘇蘇州市張家港市楊舍鎮的GDP在2021年均突破900億元，進入“準千億鎮”行列。另外，廣東東莞市長安鎮、福建泉州市晉江市陳埭鎮的2021年GDP均突破800億元；廣東東莞市虎門鎮GDP突破700億元。
隨著鎮域經濟的不斷壯大，2024年，中國“千億鎮”的數量已達5個，分別為廣東佛山的獅山鎮、北滘鎮，江蘇蘇州的玉山鎮、楊舍鎮，貴州遵義的茅台鎮。
佛山獅山鎮是全國第一個“千億鎮”，早在2017年GDP就突破千億。2023年，獅山鎮實現地區生產總值1370億元。如果與廣東各地級市的GDP總量比較，獅山鎮的GDP超過廣東潮州、河源和雲浮三個地級市。目前，獅山鎮已經形成七大支柱產業，包括汽車整車及零部件、有色金屬、智能裝備、光電顯示和照明、智能家居、生物醫藥、新材料。其中，汽車整車及零部件製造、有色金屬2個產業年產值超千億，其他5個產業年產值超百億。
北滘鎮是廣東的第二個“千億鎮”，其擁有全球規模最大的白色家電全產業鏈和小家電產品集群。2022年北滘鎮GDP突破千億元，2023年其GDP超過獅山鎮達1453億元，超過廣東5個地級市的GDP總量。
茅台鎮於2020年實現GDP1092億元，成為中國第二個千億鎮，同時也是中西部地區第一個GDP突破千億大關的鎮。2022年，茅台鎮GDP達1400億元，將之與貴州省各地市的GDP總量相比，其GDP總量超過安順市和黔東南苗族侗族自治州。茅台鎮的強盛得益於貴州茅台，2022年茅台集團的營業收入為1275.54億元，同比增長16.53%；淨利潤為627億元，同比增長19.55%。
2022年，昆山市玉山鎮完成地區生產總值約1020億元，突破千億大關，同比增長5.3%。如果將之與江蘇各縣市的GDP總量相比，2022年玉山鎮的GDP超過江蘇省22個縣市的GDP總量，與揚州市高郵市（1014.81億元）的GDP相當。此外，江蘇的第二個千億鎮張家港市楊舍鎮，其於2023年GDP首次超過千億大關，達1001.37億元。
當前，我國鎮級政府財政體製為“鄉財縣管”，即當地鄉鎮收入上交縣裏，由縣政府按照地方預算下撥資金。但在現實層麵，縣級政府拿到的鎮級財稅，不會完全把這些錢投入到這個鎮去使用，反而從事縣級層麵統籌安排，因此會影響這些城鎮基礎設施建設和社會事業的發展。
另外，經濟強鎮集聚大量人口，也放大了公共服務供不應求。受製於鎮級體製，經濟強鎮在治安、交通等方麵的公共管理人員往往嚴重不足，需要大量外聘人員來填充行政事業編製人員的缺口，而這些費用均由鎮的本級財政來承擔。
無論是GDP超過千億還是GDP碾壓地級市、縣級市，這樣的經濟強鎮都不能簡單視作普通鄉鎮來看待。作為最基層的行政單位，鎮的錢、權、人、地都不夠，鎮級建製難以適應發展需要，因此經濟強鎮改市或強鎮擴權，在區劃改革中有著重要的意義。
《2023年中國縣域統計年鑒（鄉鎮卷）》顯示，中國戶籍人口超過10萬的鎮有630個，其中廣東數量最多，達154個；廣西和江蘇並列排在第二位，為58個；安徽省戶籍人口超過10萬的鎮數量也超過50個，達54個。
在這些鎮中，戶籍人口最多的鎮是廣東省佛山市南海區的獅山鎮，其戶籍人口在2022年達40.03萬人；河北三河市燕郊鎮的戶籍人口也接近40萬，達39.13萬人。
如果將獅山鎮的戶籍人口與全國各地級市作對比，其人口規模超過雲南迪慶藏族自治州、黑龍江大興安嶺、甘肅嘉峪關市、內蒙古阿拉善盟等11個地級市。經濟、人口規模已與城市沒什麽區別，這樣的鎮，有望成為“撤鎮設市”的對象。
國家發改委曾在“關於2016年推進新型城鎮化的重點任務”的新聞發布會中介紹，“目前超過10萬人的鎮已經有200多個，需要在製度上為這些鎮成為新的中小城市提供支撐”。若按戶籍人口數據來看，目前這630個鎮均可撤鎮設市。
“撤鎮改市”怎麽改？
位於東海之濱的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮，2019年8月獲批直接升格為縣級市，是全國首個“鎮改市”，也是新型城鎮化改革的“策源地”。今年，龍港市迎來撤鎮設市五周年。
五年來，龍港地區生產總值突破400億元，增速連續兩年居溫州前二，浙江前五。此外，龍港鎮率先實現“全域城市化、就地市民化”，常住人口增長21.3%，常住人口城鎮化率達98.2%。
在撤鎮改市中，有的鎮域會蛻變為縣級市，還有一部分則可能變成鎮級市。破格升級為縣級市的鎮除了龍港鎮外，在其餘地區並無什麽明顯進展；而設立“鎮級市”的改革，目前在部分地區則有所探索。
2023年，河南省南陽市發布了培養“鎮級小城市”試點的執行方案，選定了13個縣市中的11個鎮，作為“鎮級市”試點的探索場所。但這種“鎮級市”探索並沒有涉及行政級別的提升，這些鎮域仍然是縣轄的鎮級單位，其行政級別仍是鎮級。
除了在行政區劃上的改革，“擴權”也是“撤鎮改市”的方向之一。廣東省東莞市擁有4街道28鎮，在“2024鎮域經濟全國500強”中，東莞有28個鎮登上榜單。經濟如此發達的東莞，卻沒有設區，所有鎮都是由東莞市直管。
2010年底，東莞根據“廣東省陸續出台富縣強鎮事權改革、簡政強鎮事權改革的文件”，通過授權、委托和調整派駐機構管理體製等方式，在產業發展、城市建設、公共服務等方麵，依法下放鎮級政府575項事權，“擴權強鎮”全麵鋪開，以此解決不斷出現“小馬拉大車”問題。通過簡政強鎮事權改革，到2017年，東莞已經將3500多項事項下放給各鎮（街道、園區）行使，約占市級權限總數的50%，使各鎮街經濟社會管理權限基本達到縣一級政府的水平。
經濟強鎮設市後，將成為城市群中不可忽視的一股力量。但在推進過程中，也存在著不少問題。僅從名字上來說，如果鎮域改成縣級市，那將會出現“廣東省佛山市南海區獅山市”“江蘇省蘇州市昆山市玉山市”等這樣混亂的地名；其次，如果鎮域改成鎮級市，中國城市權力劃分中也沒有縣管轄市的條例和先例。
因此，經濟強鎮改市雖然有望洗牌中國城市群的格局，但其發展之路卻是任重而道遠，因為它對現行的行政管理體製提出了深刻的挑戰。
