消費稅改革將成財稅改革“第一槍”？專家建議消費稅征收環節後移

消費稅是價內稅，作為產品價格的一部分存在，稅款最終由消費者承擔。圖為江蘇省淮安市一珠寶首飾店內，市民在細心選購。IC供圖

近日，審計署、財政部先後發布了《國務院關於2023年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》和《國務院關於2023年中央決算的報告》。兩則報告均提到:“謀劃新一輪的財稅體製改革。”

此後，業內頻頻猜測“消費稅改革或成為財稅改革‘第一槍’”。多位專家結合地方財政實際情況對南都記者表示，近年來，房地產市場呈疲軟態勢，土地市場自2021年開始遭遇衝擊，在新一輪財稅體製改革中，建議消費稅征收環節後移並逐步劃轉給地方，充實地方財力。

改革背景

“土地財政”麵臨下行壓力

審計署在《國務院關於2023年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中披露:“稅務和海關部門組織財政收入不到位，征管不夠嚴格和製度漏洞造成稅款流失……財政收入方麵要加大稅費征管力度。”對比以往的審計署報告中的表述可見，此前多表述為“推動積極的財政政策加力提效，保持必要的支出強度，加大轉移支付力度”，也就是強調如何“花錢”，而今年發布的報告表述為“加大稅費征管力度”，強調如何“收錢”。

另一個背景是，自1994年分稅製改革以來，疊加商品房市場的啟動，“土地財政”在地方政府資金中的占比不斷提升，土地出讓收入成為支撐地方政府的重要資金，地產在經濟中占比明顯提升也帶動土地出讓收入在財政收入中明顯提升。另外，2016年5月以後，我國全麵實施“營改增”改革，作為地方主要稅種之一的營業稅被取消，轉為增值稅由央地共享，當前地方已無主力且獨享的稅種，加之近年來房地產的深度調整，土地出讓收入持續收縮，地方財源缺失的問題凸顯。

據公開數據，全國土地出讓成交價款從2020年的8.04萬億元跌至2023年的5.06萬億元，累計跌幅37%；相應地，政府性基金中的土地出讓收入從2021年的8.7萬億元跌至2023年的5.8萬億元。

對此，粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅誌恒表示，2021年以來土地收入下行持續時間長、跌幅深、區域衝擊大，“土地財政”陷入困境，加劇地方財政緊平衡的態勢，地方財政運行穩定性下降。財政部數據顯示，1月至5月，國有土地使用權出讓收入12810億元，同比下降14%。

土地出讓金和房地產相關稅收均屬於地方政府可以靈活使用的資金，從近期數據來看，這兩部分資金有所減少。同時，增值稅、企業和個人所得稅作為中央和地方共享的稅種則相對穩健。對此，有觀點表示，不同財源占比的結構性變化，令中央和地方之間財政資源的分配出現一些新的變化，即地方相對中央的財政實力因地產深度調整而趨弱。

呼籲稅改

消費稅作為中央獨享稅有改革空間

南都記者關注到，消費稅改革早在2019年就有布局，後又在“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中被再度強調，另外，今年3月公布的《關於2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》也提出:“在保持宏觀稅負和基本稅製穩定的前提下，進一步完善稅收製度、優化稅製結構，研究健全地方稅體係，推動消費稅改革，完善增值稅製度。”

近期，在推進新一輪財稅體製改革的呼聲中，消費稅改革的聲音最為“響亮”。

推進財稅體製改革，為何要從消費稅改革談起?據了解，消費稅是以消費品流轉額作為征稅對象的一種稅收，一般是在生產環節和進口環節征收。消費稅是價內稅，作為產品價格的一部分存在，稅款最終由消費者承擔。依據消費稅暫行條例及相關法律法規，目前征收消費稅的有15個稅目，分別是煙、酒、高檔化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮焰火、成品油、小汽車、摩托車、高爾夫球及球具、高檔手表、遊艇、木製一次性筷子、實木地板、電池、塗料。

南都記者了解到，增值稅、企業所得稅、消費稅、個人所得稅是我國稅收收入的四大稅種，占比居主導地位。以2023年的數據為例，上述四大稅種的收入占比高達78%，其中增值稅占比為38.3%，企業所得稅占比為22.7%、消費稅占比為8.9%，個人所得稅占比為8.2%。但是，增值稅央地五五分成，企業所得稅和個人所得稅央地六四分成，隻有消費稅，作為貢獻第三的稅種是中央獨享稅。地方稅收收入中，當前尚無主力獨享稅種。據申萬宏源研究高級宏觀分析師賈東旭測算，最高的土地增值稅僅占地方稅收的8.3%。

賈東旭分析認為，消費稅本身獨特的地位也令其改革的可能性在增大。消費稅改革可在增加稅源、彌補地方財源，激勵地方發展消費等方麵一舉多得。

如何改革

建議將征收環節後移並劃轉地方

南都記者關注到，2019年10月9日國務院公布《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，其中明確提出“後移消費稅征收環節並穩步下劃地方”。

近日，多位業內專家也就此發出呼籲和建議。在專家們看來，消費稅已具備新的改革基礎。隨著當前地方缺失主力稅種，以及財稅信息化程度的提高，令消費稅征收環節後移以增加收入，增量歸地方以緩和地方財政收支壓力成為可能。

具體怎麽改革?賈東旭對南都記者表示，消費稅改革可能還是按照之前政府推出的明確方案來實施，稅收環節更多安排在批發零售環節而非如現在更多集中在生產端。在稅收央地分配方麵，根據之前的安排，增量全部歸屬於地方政府，其認為可能更多部分集中於省以下地方政府，另外針對存量，中央或考慮和地方政府分成。同時針對改革前後地方政府其他稅費的變化，中央實施稅收返還或者轉移支付來保證改革過程中地方財力不會受損。

除了征收環節後移和進行央地分配以外，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文針對稅目公開談及，從學術角度來看，消費稅改革一個可能的方向是，在征管可控的情況下，將部分品目的征收環節後移。比如經過論證以後，基於穩妥實施原則，可先從高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目進行改革。

談及稅目，賈東旭對南都記者表示，對地方政府來說，消費稅稅收當前更多集中於煙、油、車、酒等，全社會消費總量對價格的彈性整體較低，地方政府促進消費的抓手仍不明確，特別是在新能源汽車不繳納消費稅的背景下。後續如果消費稅改革進入到擴充稅目的階段，則消費稅央地分配的財稅激勵機製更加明確，地方政府財政收入和消費的相關性逐漸變大，在中長期更能發揮地方主動性和消費穩定增長的正向循環。

“對稅收來說，在不改變消費稅稅率的前提下進行征收環節後移改革，增量稅源主要為征收從價稅的應稅商品，對應增加的稅基是批發零售價格和出廠價格的價差，短期對財政收入的影響更多是對衝部分下行壓力，而非大量稅源的創造。”賈東旭說。

消費稅改革一個可能的方向是，在征管可控的情況下，將部分品目的征收環節後移。比如可以先從高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目進行改革。——中國政法大學財稅法研究中心主任施正文