經濟強省廣東的這個區，為何降級了？

近日，廣東潮州的楓溪區“撤區設鎮”，劃入潮安區，成為楓溪鎮。

值得注意的是，此前楓溪是潮州的一個區，行使縣級區職權，行政級別上屬於正處級單位，此輪“撤區設鎮”後，變成了鄉鎮級。

廣東潮州城市風光 圖/圖蟲創意

在“撤區設鎮”前，潮州市政府官網的資料顯示，楓溪區為功能區，行使縣級區職權，轄長德、路東和路西3個辦事處，共4個居委會和26個村委會。轄區總麵積24.47平方千米，據第七次全國人口普查結果，常住人口數量為15.8萬人。

楓溪為何降級了？

“撤區設鎮”

回顧曆史，楓溪區的誕生與撤銷，與潮州乃至整個潮汕地區近三十年行政區劃的變遷，息息相關。

1991年12月，汕頭市“一分為三”，分治為今天的汕頭、潮州、揭陽三市，潮州正式升格為地級市。彼時，潮安縣下轄楓溪、古巷等16個鎮和萬峰林場。而當時潮安縣政府駐地位於楓溪。

到了1995年12月，中共潮州市委、潮州市政府決定設立楓溪區，其行政領導機關為“潮州市楓溪區管理委員會”（行政正處級單位），是市的派出機構，行使縣級區職能。潮州湘橋區的池湖、蔡隴，也歸屬了楓溪管委會。

2013年，潮安縣“撤縣設區”，楓溪區從潮安區中劃出。而此次“撤區設鎮”之後，楓溪再度回歸潮安區管轄。

不少業內專家表示，原楓溪區雖然行政級別與普通地級市所設的建製區相同，但不論機構設置還是管轄權限，都有區別，實際權力也小得多。比如，原楓溪區雖然行政級別上是正處級單位，但名義上隻是潮州市的派出機構，其權限受到了較大限製。

廣東省社科院經濟學研究員丁力告訴中國新聞周刊，近二十年不少地方為了大力發展經濟，規劃出了不少類似的功能區，顯著特點是一般由各類管委會管理，而管委會通常不具有獨立的行政主體資格。

“行使縣級區職權的功能區，與縣級行政區區別較大，其一般不具有普通縣級行政區的管理權限。此外，一般縣級行政區的設立與撤銷，需要經過國務院的批準，這類區則不同，可以由地方決定。”中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱對中國新聞周刊表示。

不過，在楓溪鎮正式掛牌後，其原在市政務服務中心、市級各政務服務分中心或原楓溪區公安、稅務、民政、人社（社保）等政務服務分中心辦理的政務服務事項辦理渠道，仍然保持不變。

鎮域經濟與“百千萬工程”

“撤區設鎮”後，潮安區政府網站的相關文章提到，楓溪鎮回歸潮安區管轄後，潮安區將以楓溪鎮為縣域副中心，引領聯動周邊陶瓷產業重鎮，打造輻射帶動潮安全域的重點鎮、特色鎮發展的重要增長極。

潮安區政府一位工作人員告訴中國新聞周刊，這次“撤區設鎮”與楓溪想打造陶瓷產業強鎮息息相關，以鎮的形態能夠更好促進陶瓷產業發展成為大家的共識。

在丁力看來，如果鎮的形態能更好促進當地經濟發展，“撤區設鎮”雖然行政級別降低了，但鎮畢竟是獨立的一級人民政府而非派出機構，對發展經濟有更強的決策權。

今年年初，廣東發布了《中共廣東省委關於實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”促進城鄉區域協調發展的決定》（下稱《決定》）提出，以廣東全省122個縣（市、區）、1609個鄉鎮（街道）、2.65萬個行政村（社區）為主體，全麵實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”（以下簡稱“百萬千工程”）。

《決定》提出，到2027年，城鄉區域協調發展取得明顯成效，縣域綜合實力明顯增強，一批經濟強縣、經濟強鎮、和美鄉村脫穎而出。

在公眾印象中，廣東一直以鎮域經濟發達而聞名全國，但不久前由賽迪顧問和賽迪四川聯合發布的“2023鎮域經濟500強”，展現出廣東鎮域經濟的另一麵：其評選的2023年500強鎮中，廣東共有81席，不敵江蘇的137席、浙江的86席；“百強鎮”中，廣東的33席也低於江蘇的37席。

實際上，廣東“千億鎮”領跑全國。目前，全國僅有的4個GDP超千億元的建製鎮中，珠三角獨占兩席，均在佛山，分別為南海區獅山鎮、順德區北滘鎮。廣東也是目前全國唯一擁有兩個“千億鎮”的省份。

然而，廣東33座全國百強鎮中，有29座集中於兩座城市，其中東莞16座，佛山13座。所以在全省更多地區培育有潛力的經濟強鎮，成為近年來廣東的重點工作之一。

而關於鎮域經濟的發展，《決定》提出，要集中資源力量，培育更多全國經濟強鎮，要建設一批強中心鎮、專業鎮、特色鎮，突出發展一批區位優勢較好、經濟實力較強、未來潛力較大的中心鎮，有條件的打造成為縣域副中心、發展成為小城市。

11月6日，廣東召開推進“百萬千工程”促進城鄉區域協調發展現場會。現場會上，廣東省宣讀了“百千萬工程”首批典型縣鎮村名單，22個縣、110個鎮、1062個村入選。

具體到楓溪，在此次“撤區設鎮”的官方報道中，潮州多次提及“要為全省‘百千萬工程’鎮級改革創新提供楓溪樣本”。

潮州有“中國瓷都”之稱，楓溪擁有1300多年的陶瓷生產曆史，明代已形成陶瓷之鄉，中國瓷都陳列館和潮州陶瓷研究院就位於楓溪。目前楓溪擁有陶瓷生產及相關配套企業5000多家，楓溪的鬆發、四通、長城、順祥4家企業曾獲評2018年度中國輕工業陶瓷行業十強企業，占據全國十強席位的近一半。

“雖然級別降低丟了‘麵子’，但如果能呼應好‘百萬千工程’，推動鎮域經濟的發展，實際上獲得了‘裏子’。”丁力分析。

“準行政區”新參考？

事實上，除了楓溪之外，全國目前還有多個縣級功能區，這些區域或因經濟發展而設立，或因解決當地曆史遺留問題而設立，往往未得到國家民政部批準和國家層麵的認可。

不少業內人士坦言，近年來，由於各類開發區以及各類派出機構設置得過於繁多，這類功能區的發展並沒有預想的好。

以原楓溪區為例，其並不是國務院批準和國家民政部認定的法定行政區，隻是當地人民政府認可的行使縣級行政區管理權限的“準行政區”。此前《潮州日報》曾發文指出，啟動楓溪區撤區建鎮，為潮州發展掃清曆史障礙。

除了楓溪，在全國其他省份，還有多個類似的功能區，比如河北省張家口市的塞北管理區、察北管理區，內蒙古錫林郭勒盟烏拉蓋管理區，湖北荊門市屈家嶺管理區、黃岡市龍感湖管理區，河南省信陽市雞公山管理區，河北省唐山市漢沽管理區，廣東省汕尾市華僑管理區等。對於這類區域未來的發展，不少業內人士認為，楓溪提供了新的參考。

汪玉凱提到，在楓溪之前，浙江的龍港鎮，雖然行政級別依然是鎮，但卻被國務院賦予了縣區一級的管轄權。他說，“行政區劃的調整，不論是‘升級’還是‘降格’，都要全麵考量當地經濟社會發展的情況。”