經濟觀察網 記者 杜濤11月8日，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》（下稱《意見》）。《意見》明確，PPP項目應全部采取特許經營模式實施。PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。
自今年2月全國PPP項目核查以來，財政部的PPP項目管理庫已經暫停8個多月，這導致許多存量項目無法更新，新項目不能審批，需要融資的項目停滯，PPP幾近停擺。
隨著《意見》的發布，始於2013年年底的PPP模式在2023年11月邁入了新機製時期。
清華大學投融資政策研究中心首席專家王守清認為，《意見》與10月初國辦轉發的財政部和國家發展改革委“關於存量PPP項目分類處理意見”相配套，明確闡述了中央和主要部委對PPP的原則和導向，為地方政府、社會資本、金融機構和谘詢機構等PPP相關方釋疑解惑，提振了各方的信心。
《意見》在付費模式、聚焦領域、主管部門等多方麵作出了一係列新的規定。比如明確了國家發展改革委要牽頭推進特許經營模式工作，並規定所有PPP項目將采取特許經營的模式實施，其中最為顯著的改變體現在項目付費模式要求和對民營企業角色的強調。
在以往的PPP項目中，主要存在三種付費方式，分別是政府付費、可行性缺口補貼以及使用者付費。其中，政府付費和可行性缺口補助這兩類PPP項目的數量和投資額在全部PPP項目中占比超過90%。《意見》明確指出，未來的PPP模式應“聚焦使用者付費模式”。
一位PPP行業人士告訴記者，完全使用者付費的項目數量很少，而且與專項債項目高度重合。在特別國債發行的背景下，短期內這類項目可能不會采用新的PPP機製來實施。
在此前的PPP項目中，國央企很大程度上扮演了“社會資本”的角色，這也引發了外界對於PPP模式初衷的質疑。此次《意見》明確提出了要“堅持初衷、回歸本源”“優先選擇民營企業參與”，其中市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；而對於關係國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低於35%。
新機製
《意見》明確了特許經營的主管部門為國家發展改革委，這改變了此前PPP由財政部和國家發展改革委雙頭管理的模式。上述行業人士表示，自此以後，財政部門在PPP中不再參與項目管理，而是主要聚焦於履行預算管理和政府債務管理。
在項目方麵，《意見》中明確規定，政府和社會資本合作項目全部采用特許經營的模式實施，項目必須要有收益，沒有政府付費類的項目。政府將鼓勵使用者付費能全部覆蓋的特許經營項目，政府付費隻能按規定補貼運營，而不能補貼建設成本。
王守清認為，《意見》強調未來PPP項目屬於使用者付費，首先這裏的“使用者付費”也包括穿透看屬於使用者付費的項目。比如，社會資本特許經營的供水廠所提供的水雖然是賣給控製管網的政府或相關國企，但後者最終是賣給老百姓。穿透看，仍然是使用者付費。其次，不管采用什麽投融資模式（即使完全是政府或其國企投資項目），但涉及國計民生的項目，仍然需要政府補貼，這種與投融資模式無關的行業性補貼項目，也可以認為是使用者付費，比如地鐵。最後，如果使用者付費不足甚至缺失，但政府合法合規地使用其他資源（而非現金）補償社會資本，也可以算作使用者付費。
在項目範圍上，《意見》明確了PPP的投資範圍，政府和社會資本合作應限定於有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮汙水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，具有發電功能的水利項目，體育、旅遊公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。
《意見》還要求，項目要優先選擇民營企業參與，並給予了明確的占股要求。對於市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關係國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低於35%。
在《意見》最後所附的支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）中，應由民營企業獨資或控股的項目共有九類，分別是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目；園區基礎設施項目；公共停車場項目；物流樞紐、物流園區項目；農業廢棄物資源化利用項目；旅遊農業、休閑農業基礎設施項目；林業生態項目；體育項目；旅遊公共服務項目。此外，還有十三類民營企業股權占比原則上不低於35%的項目以及八類積極創造條件、支持民營企業參與的項目。
王守清稱，由於過去幾年投資PPP失敗案例較多，民營企業的興趣和信心較低。此外，民營企業融資難、融資成本高等問題沒有得到完全解決。地方政府出於對民營企業的擔心和降低自身風險的考量，在過往的實際操作中，更傾向於國央企。在目前的條件下，很難期望民營企業會像2014年剛推廣PPP時那樣蜂擁而上。
“而且使用者付費的好項目已經不多了，三類項目清單的邊界也有賴於各省發改委進一步細化和明確。”王守清說，因此，PPP新機製對民營企業的政策激勵最大，而央企的項目機會還是更可期。但一些地方國企的角色則可能有點微妙——在政策紅利上不如民企，在實力上不如央企。
在王守清看來，目前PPP迫切需要能夠挖掘市場潛力，切實搞好項目運營，能把項目需求做實做穩做大並提高項目全過程供給效率的社會資本。
一位地方財政人士在與央企相關人士交流後告訴記者，《意見》並不是禁止央企參與，而是更鼓勵民營企業參與。“之前央企已經承擔了太多的基礎設施項目，而未來PPP將更加注重特許經營。對於央企來說，小型項目可能沒有興趣，而高速公路、鐵路等大型項目，民營企業很難與央企競爭。”
疑問
雖然《意見》從四個方麵對PPP的未來發展提出了要求，但一位PPP業內人士仍對《意見》提出了一些疑問：“新機製裏‘鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規範參與盤活存量資產，形成投資良性循環’，是否允許本級國有企業進行盤活？基層在未來選擇中介機構的時候，有哪些限製？”
此前，財金〔2022〕119號文件中規定，地市級、縣區級地方人民政府實際控製的國有企業（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作為本級PPP項目的社會資本方。
由於新機製的建立，之前的財政相關規章已經廢止。因此，上述基層人士希望對此有一個明確的認定。
其次，在新的機製形成後，財政部門不再負責項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證，也不再執行每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的規定。
“那麽執行運營補貼時，財政該如何操作？流程性文件上需要辦理哪些手續？是否需要直接出具紅頭文件納入預算？”上述基層PPP人士表示，這些具體問題仍然需要政策的進一步明晰。此外，他還在執行端提出了一些疑問，例如在重點領域外，有經營性收益的項目是否也可以納入PPP範圍之內？
盡管PPP新機製剛剛出台，但不同的行業人士也在給出不同的判斷。
一位PPP谘詢人士告訴記者，PPP新機製將補貼運營而非補貼施工，客觀上將極大地降低地方財政的支出壓力，同時防止隱性債務的形成。
但上述地方財政人士認為，特許經營項目大部分資金無財政資金兜底（隻有補貼，相當於財政不用安排預算資金），在這種情況下，項目能否做起來，還有待進一步觀察。
