越來越多的農民工不再“跨省打工”

“隨著各個省會城市和中心城市的發展，就近提供了更多就業崗位、更高的薪酬、更好的保障或者更優質的公共服務，加上不輕易遠遷的傳統，部分人就不會再舍近求遠，遠赴北上廣了，這其實有利於區域協調發展。”

過去十年間，中國的常住人口城鎮化率從2012年的53.1%上升到2021年的64.7%。未來，從鄉到城的人口流動趨勢仍會持續，更高質量的城鎮化以及相關的改革值得期待



文｜《財經》記者 姚佳瑩

編輯｜朱弢

過去十年間，中國的常住人口城鎮化率從2012年的53.1%上升到2021年的64.7%。

2022年5月12日，在中央宣傳部舉行的“中國這十年”係列主題新聞發布會上，中財辦分管日常工作的副主任韓文秀如此介紹。

國家統計局數據顯示，2012年，中國城鎮化率為52.6%。盡管兩個數據有些許差距，但無論以哪個統計口徑，中國城鎮化率十年間已提升超過10個百分點。

數據背後是上億規模的人口流動，約1.8 億農村人口進城，成為城鎮常住人口。

過去十年，中國的城鎮化成果顯著，未來仍存較大空間。

其一是市民化進程將繼續推進。2012年，中國戶籍人口城鎮化率為35%，到2021年，這一數據為46.7%，盡管戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率仍有差距，但戶籍人口城鎮化率這十年亦提升超過10個百分點，未來提升幅度值得期待。

其二是通過平衡區域發展，能夠為城鎮化發展帶來新動能。目前，城鎮化率高如北京、上海，已接近90%，還有近20個省份的城鎮化率尚不及全國水平，是未來城鎮化率提升的潛力地區。

其三是通過破除城鄉利益格局，可進一步提高城鎮化質量。住房和城鄉建設部村鎮建設司原司長李兵弟曾公開提到一組數據：城鎮地區的商品房大概有270億平方米，社會資產價值約為300萬億元，農村地區的房屋大概有220億平方米，資產價值則隻有20餘萬億元。

針對上述問題，新一版城鎮化規劃已著意展開部署。除了“大中小城市和小城鎮協調發展”，新規劃還提出，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，堅持以工補農、以城帶鄉，推進城鄉要素雙向自由流動和公共資源合理配置。

未來，中國從鄉到城的人口流動趨勢仍會持續，無論是推進存量農村流動人口的城鎮化、讓進城的農村人口找到歸屬感，還是城鄉融合、鄉村振興，更高質量的城鎮化以及相關的改革值得期待。

城鎮化進入新階段

美國城市學者諾瑟姆（Ray.M.Northam）於1979年提出的“S”型曲線概括了大多數國家的城市化發展曆程。該理論將城市化進程分為三個階段：城市化水平低於30%為初期階段，城市化發展速度很緩慢；城市化水平為30%-70%是發展較快的中期階段，主要由工業化推動，人口向城市迅速聚集，其中以50%為界將城市化中期分為加速增長的中前期和增長趨緩的中後期；70%以上則為城市化發展後期，主要靠第三產業推動。

根據國家統計局數據，1992年-2001年，中國城鎮化率由26.37%增長至37.66%，2002年-2011年間，中國城鎮化率以平均每年1.35%的速度快速增長。其中，2011年中國城鎮化率首次突破50%，城鎮人口比重達到51.27%。

數據亦顯示，過去十年中國城鎮化速度已放緩。

2021年的城鎮化率比2020年提高0.8個百分點，這是20年來城鎮化率增速首次低於1%。

以新近公布的數據計算（2012年城鎮化率53.1%），2012年-2021年間，中國城鎮化率平均每年增長速度為1.16%，相較上一個十年，速度明顯放緩。

這意味著，中國的城鎮化進入了中後期發展階段，並將持續一段時間。

2022年3月，國家統計局發言人、國民經濟綜合統計司司長付淩暉曾對此做出回應，由快速城鎮化逐步轉向平穩發展階段，從世界各國發展曆史經曆來看，符合城鎮化的一般規律。

隨著發展階段的轉變，城鎮化質量被日益重視。

2012年，十八大提出走“中國特色新型城鎮化道路”，全麵提高城鎮化質量。2013年12月，中央城鎮化工作會議指出，“城鎮化是現代化的必由之路，推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手”，將“推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量”，首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業、生活的常住人口落戶。

以此為基本理念，2014年，中國第一份新型城鎮化規劃《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》發布，提出到2020年的發展目標，包括常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右；戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小約2個百分點；努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶等。

為推進農業轉移人口落戶城鎮，規劃從放開落戶限製入手：“全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，有序放開城區人口50萬-100萬的城市落戶限製，合理放開城區人口100萬-300萬的大城市落戶限製，合理確定城區人口300萬-500萬的大城市落戶條件，嚴格控製城區人口500萬以上的特大城市人口規模。”

放開落戶限製，代表著中國戶籍製度改革正式開啟，也意味著傳統的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式開始轉變。

實踐比規劃的步伐更大一些。2018年，常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮全麵放開落戶限製。2019年，城區常住人口100萬至300萬的城市落戶限製全麵取消；城區常住人口300萬至500萬的城市全麵放開放寬落戶條件，並全麵取消在城鎮穩定就業生活的新生代農民工等重點群體的落戶限製。此外，在中國人口總量增長幅度有限的背景下，超大特大城市“嚴格控製”人口規模的基調亦有些許鬆動。

總體而言，第一份新型城鎮化規劃的主要目標大抵實現，新階段的城鎮化發展將邁向更高質量發展。

邁向更高質量的城鎮化

發展水平不均衡是城鎮化進程中的老問題。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》如此描述：“城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配。東部一些城鎮密集地區資源環境約束趨緊，中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘。”

中央提出的解決方案是培育地區增長極，以都市圈帶動周邊地區發展。

規劃描繪了以京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群為全國經濟發展的支撐和引領，以成渝、中原、長江中遊、哈長等城市群推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的藍圖。

過去十年，成渝都市圈的表現亮眼。盡管四川省2021年的城鎮化率為57.8%，不及全國水平，但成都市的城鎮化率為79.48%，遠高於四川省的城鎮化率，已明顯成為領頭羊。

此外，2021年成都淨增人口24.5萬，排名全國第二，結合四川省淨增人口1萬的數據，成都在四川，乃至西部地區的地位可見一斑。從常住人口來看，2021年，四川省常住人口為8372萬人，成都市為2119.2萬人，可以說，四個四川人中便有一個來自成都。

據四川省統計局公布的數據，十年來跨省流入人口為259萬人，增加146.1萬人，省內流動人口為1809.8萬人，向首位城市成都聚集的趨勢較為明顯。

從宏觀上看，都市圈的輻射能力將成為未來城鎮化發展重要的發動機，並有望推動解決區域不均衡發展的老問題。

從目前已公布數據的省份來看，共有19個省份的城鎮化率低於全國水平，包括山東、湖北、四川等。除去地形特殊的西藏自治區，雲南、甘肅、貴州等地城鎮化率剛超過50%，分別為51.05%、53.33%、54.33%，有較大的提升空間。

即使排位靠前的省份，也存在城鎮化發展不平衡的情況。以廣東省為例，其2021年城鎮化率為74.63%，全國排名第四。該省域內，深圳市已實現100%城鎮化——這是全國唯一一座100%城鎮化的城市。此外，佛山、東莞、珠海的城鎮化率已高於90%，緊隨其後的是廣州市和中山市，皆高於80%，但雲浮市、茂名市、湛江市、河源市的城鎮化率尚不及50%，最低的雲浮市城鎮化率僅為44.55%。河源和雲浮緊挨珠三角地區，未來珠三角城市群的輻射能力值得期待。

此外，農村人口市民化進程有待提速。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出，到2020年，戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距要縮小到15%。這十年，戶籍人口城鎮化率亦有明顯提升，但仍與常住人口城鎮化率存在差距。

國際歐亞科學院院士、中國社會科學院大學應用經濟學院院長、中國區域科學協會會長楊開忠向《財經》記者表示，這主要有多方麵原因。

其一是城鄉區位幸福感均等化，這十年，城鄉居民人均可支配收入差距明顯縮小，城鄉可支配收入之比由2.88:1降低到2.5:1。“隨著城鄉基本公共服務均等化，農民不用落戶城市也可以獲取城市教育、醫療等公共服務。雖然農村居民可支配收入及其可及的公共服務與城市仍然存在差距，但農村住房、通勤等生活成本遠低於城市。”楊開忠說。

其二是部分農民對落戶城鎮後，失去土地等原來在村集體所有的權益存在擔憂。

其三是都市圈的發展使農民工的務工通勤更加便捷。“隨著經濟發展、城鎮化和機動化的發展，城鎮核心和周邊鄉村比較普遍形成了日常生活高度一體化的城鎮生活圈，越來越多的人、包括農業轉移人口，可以在這個圈子內的城鄉間自由組合工作地、居住地的區位，城鎮核心周邊鄉村居民可以實現有效通勤，因而進城落戶不再那麽必要了。”楊開忠表示。

2012年，常住人口城鎮化率為52.6%，戶籍城鎮化率僅為35%，前者比後者高17.6%，此後差距有所縮小，在2015年到2019年間，兩者差距一直保持在16%多一點，但在2020年差距提升到18.49%，2021年的差距為18%。

2021年的戶籍城鎮化率為46.7%，這意味著中國仍有超過一半的人口為農業戶口。而未來隨著城鎮化的繼續推進，基本公共提供機製將與居住年限掛鉤，讓更多遷移人口享受到城市的公共服務。

“人口流動起初是為了追求經濟收入的提高，當經濟收入達到一定程度時，下一代的教育、醫療、老年保障都會納入視野。這些年，人口遷移從單槍匹馬變為家庭的整體遷移，倘若城市能提供適應人口增長的基礎設施和公共服務，讓遷移人口可以平等享受城市的各類優質資源，那將有更多的農業人口願意留在城鎮。”中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、應用經濟學院教授張耀軍向《財經》記者表示。

新的十年即將開啟，在城鎮化速度放緩的趨勢下，為實現區域協調發展，城鄉融合，持續提高城鎮化質量，城鎮化發展的路線圖逐漸清晰。

以縣城為載體推進城鎮化

2022年3月12日，《經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（下稱《綱要》）發布，除了放開放寬落戶限製，還要求提升公共服務對城市人口的全覆蓋。

過去十年，公共服務全方位普及普惠。據國家發展改革委副主任胡祖才介紹，教育方麵，義務教育普及程度超過高收入國家的平均水平，學前教育毛入學率大幅提升至88.1%，高等教育進入了普及化階段，勞動年齡人口平均受教育年限達到10.9年。

此外，公共衛生服務體係全麵加強，多層次醫療服務體係更加健全，超過85%的縣級醫院具備二級醫院服務能力。優質醫療資源輻射帶動的效果明顯，基層醫療機構的服務能力普遍增強。全生命周期的健康保障更加有力，人均預期壽命達到了77.9歲。

《綱要》提出，放開放寬除個別超大城市外的落戶限製，試行以經常居住地登記戶口製度，完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限製，將健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機製。

《綱要》的亮點之一，是提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。其中提到，加快縣城補短板強弱項，支持東部地區基礎較好的縣城建設，重點支持中西部和東北城鎮化地區縣城建設，合理支持農產品主產區、重點生態功能區縣城建設，“穩步有序推動符合條件的縣和鎮區常住人口20萬以上的特大鎮設市”。

5月，《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》發布，其中亦提到，“大中小城市和小城鎮協調發展”，“以縣城為重要載體的城鎮化建設：補短板強弱項、就地城鎮化”，強調“城鄉融合”，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展。

“據研究，2020年，中國省內人口遷移規模是2.5億，為省際人口遷移規模的2倍以上，無論從規模還是從增長率來看，就近就地城鎮化都是中國新型城鎮化的主導方向。”楊開忠表示。

推進以縣城為重要載體的城鎮化，主要背景有二。

根據國家統計局發布的《2021年農民工監測調查報告》，全國有農民工約2.9億人，其中，外出農民工約1.7億人，比2020年增加213萬人，增長1.3%；本地農民工約1.2億人，比上年增加478萬人，增長4.1%。在外出農民工中，跨省流動為7130萬人，增長1.1%；省內流動超過1億人，占外出農民工總量的58.5%，增長1.4%。

這一數據反映了個趨勢：大部分增加的農民工在鄉村本地；即使流動，省內流動占據主要比例。

“隨著各個省會城市和中心城市的發展，就近提供了更多就業崗位、更高的薪酬、更好的保障或者更優質的公共服務，加上不輕易遠遷的傳統，部分人就不會再舍近求遠，遠赴北上廣了，這其實有利於區域協調發展。”張耀軍表示。

另外一個大背景是鄉村振興。2021年2月25日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在全國脫貧攻堅總結表彰大會上宣告，中國脫貧攻堅戰取得了全麵勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。

農村在消除絕對貧困之後，要謀求的是農業農村的現代化，“以工補農、以城帶鄉”的紐帶便是縣城。

“以縣城為重要載體的城鎮化，正在日益形成城鄉融合的、以縣城為核心的增長極，以鄉鎮為基本單元，通勤高效的小城鎮生活圈。小城鎮生活圈同主要以地級市及以上的城市主城區為核心的城市生活圈，共同構成中國的城鎮生活圈總體格局。不同層級的城鎮生活圈可以最大限度地實現圈內不同區位的優勢互補，既有利於城鄉融合、鄉村振興和新型城鎮化，也有利於區域協調發展。因而，城鎮生活圈化是新型城鎮化的基本特征。”楊開忠向《財經》記者表示。

2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，該文件提出，因地製宜補齊縣城短板弱項，增強縣城綜合承載能力。

張耀軍表示，以縣城為載體推進城鎮化，一定要因地製宜，找準縣城的定位。“縣城處於鄉村、城市的過渡地帶，產業發展定位也是處於‘過渡階段’，相較農村，縣城有工業、更完善的服務業，但相較城市，其工業規模和結構又處於較低水平。縣城很難發展高精尖產業，更可能發展具有當地特色的旅遊業、食品生產、農產品加工、紡織等產業。例如，縣城便可著意打造特色農副產品品牌，這必會帶動農村的發展。”張耀軍表示。