嚴控撤縣設區！大城市的“擴容”夢碎了？

大城市，不會一直擴張。

2022 年政府工作報告指出：

提升新型城鎮化質量，嚴控撤縣建市設區。

這是繼去年國家發改委" 慎重撤縣設區 "之後又一關鍵表態，且措辭從" 慎重 "提高到" 嚴控 "，收緊之意相當清晰。

這否意味著，大城市的 " 擴容 " 夢碎了？

01

城市擴張：

地市合並 VS 撤縣設區

大城市，從來不乏擴張衝動。

根據《中國城市大趨勢》分析，大城市的擴張，主要有兩種路徑。

一種是外延式的，直接合並周邊地市，做大城市體量。

過去 10 年，全國有 5 個城市，通過合並周邊地市完成了大擴容。

以合肥與蕪湖、馬鞍山三分巢湖為起點，成都代管簡陽、西安代管西鹹新區、濟南合並萊蕪、長春代管公主嶺，5 個省會城市完成了空前擴張。（參閱《過去 10 年，誰是全國進步最大的城市？》）

顯然，合並之後，無論是城市麵積、人口，還是更為重要的 GDP 總量，就能得到立竿見影的擴大。

所以，在 5 大省會之外，其他城市同樣不乏合並式擴張的衝動。

這幾年，深圳合並莞惠、武漢合並鄂州、寧波舟山合並、汕揭潮合並之類的說法不絕於耳，但最終都未能付諸行動。

第二種是內涵式的，通過撤縣建市，或撤縣設區，來完成城區的擴張。

這是城市擴張的主流。

過去 10 年，全國共撤銷了 140 多個縣，相應地，增加了 120 多個市轄區，十多個縣級市。

以北上廣深、武漢廈門南京佛山為代表的一眾城市，率先進入 " 無縣時代 "。

根據《中國城市大趨勢》一書分析，撤縣建市、設區，意味著城市格局之變。

撤縣建市，從縣變成縣級市，看起來行政級別不變，但縣級市屬於 " 城市 " 序列，而縣更多還是農業管理模式，這實質上也是城市擴張的一部分。

撤縣設區，更為直接，從縣到市轄區，不僅能帶來市級 " 權力 " 範圍的擴張，而且還能促進城區麵積和城區人口規模的擴大，這些指標在地鐵、城軌建設方麵有著關鍵性意義。

所以，最近幾年，全國有數十個城市提出 " 撤縣設區 "，從二線省會到三四線城市，無不以此作為城市擴張的主要路徑。

國民經略主筆 凱風 首本城市著作，清華大學出版社出品

02

大城市，

為何不能隨意擴張了？

撤縣建市設區的政策轉向，始於 2020 年之後。

在此之前，大城市化作為城鎮化的主要方向，一直都受到鼓勵，無論是城市合並還是撤縣設區等暢通無阻。

2020 年，為何成了關鍵時間節點？

這背後，新冠疫情的出現及持續，暴露出超特特大城市在人口方麵的短板。人口過度聚集於大城市，千萬級的人口流動，帶來了疫情防控層麵的難題。

因此，從 2020 年開始，政策出現了兩方麵的轉向：

一是推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，嚴控撤縣建市設區。

這方麵，在大城市群、大都市圈內的縣域，能夠享受到中心城市的輻射，無論是作為衛星城市還是副中心城市，都不乏吸引力。

但對於偏遠地區，或者本身缺乏產業支撐的中小縣城，無論是產業吸引力還是公共服務，都存在明顯短板，這些縣域如何強身值得關注。

二是有條件的中西部省份，要在省會城市之外，設立副中心城市。

這方麵，多個省份已明確省域副中心城市：

四川的綿陽、宜賓等；

湖北的襄陽、宜昌；

陝西的寶雞、漢中、榆林等；

河南的洛陽；

’湖南的嶽陽、衡陽；

廣西的柳州、桂林 ……

這種政策變局，體現了對大城市化的糾偏，打造更多具有競爭力的副中心城市、縣城，於經濟均衡發展同樣不乏好處。

不過，正如《中國城市大趨勢》所分析的，僅僅給予一個副中心城市的名號並不夠。

畢竟，這些城市與省會之間有著難以彌補的差距。

顯然，當資源、產業、人口等向大城市集聚的趨勢有增無減，中小城市能否肩負起這一重任，這是值得考慮的。

03

哪些城市還能繼續擴容？

嚴控撤縣建市設區，不等於大城市完全失去了擴容的可能。

去年初，《人民日報》曾刊發一篇題為《正確認識撤縣設區》，對背後的爭議進行了梳理。

文章指出，撤縣設區是為了更好發揮中心城市和城市群帶動作用，一些人對於縣製消失的擔心是不必要的 …… 應當看到，撤縣設區後形成的 " 無縣 " 城市幾乎都是國家經濟中心或重要節點城市，並未泛化到中小城市。

根據文章，另一方麵，不同類型地區撤縣設區的目的與重點各不相同，不能盲目攀比與跟風 ……

那些省會城市的人口與經濟活動高度集聚的省份，需要著重培育非省會次級中心，以完善區域城市等級體係，其撤縣設區的重點應該放在次級中心，不宜通過撤縣設區繼續擴大省會城市規模。

當然，這篇文章隻是一家之言，未必代表官方態度，但其提出的問題方向，無疑值得思考。

基於都市圈、城市群的發展來看，在大都市圈、大城市群內的 " 撤縣設區 "，仍有一定必要性，這能讓縣域或偏遠郊區更快與中心城市融為一體。

而對於省會首位度占比過高的地區，是否還要通過合並周邊地市或者全麵撤縣設區，就必須有所取舍。

目前，我國一些省會麵積超過 1 萬平方公裏，人口甚至超過 2000 萬，體量已經相當龐大，是否還要繼續擴張，顯然是值得商榷的。

04

強省會何去何從？

每一個省會城市，都有一個 " 強省會 " 的夢想。

近日，長沙、福州、太原、南昌、南寧、貴陽不約而同喊出了 " 強省會 " 的口號，有城市甚至表示 " 省會強則全省強 "，打造強省會的決心可見一斑。（ 參閱《強省會！又有 7 個省會城市集體官宣了》）

事實上，在此之前，全國已有多個省會從弱變強，成為首屈一指的 " 強省會 "，這其中最典型的當屬成都、武漢、西安。

還有一些省會，早已將強省會戰略付諸於行動，包括南京、濟南等，要訴諸的不隻是強省會戰略，還將國家中心城市作為競逐目標。

可以說，正如《中國城市大趨勢》所分析的，除了廣州等個別省會之外，幾乎所有省會都將 " 強省會 " 作為追求。

這背後的戰略動機不難理解。

一個省份，如果連一個顯眼的大城市都沒有，恐怕都參與區域競爭的機會都沒有，遑論在重大國家戰略中獲得一席之地？

不過，不是每個省份都需要 " 強省會 "，這需要分情況來看。

對於東部發達省份來說，省內經濟強市眾多，本來就存在多個中心，省會想要一家獨大也不容易。

這裏的關鍵是要區分好省會與經濟強市之間的功能定位，讓省會更好發揮省會功能，經濟強市更多發揮經濟功能。

對於中西部已經做大了強省會的省份來說，省會再繼續膨脹，可能會帶來一定的負麵效應，在這些省份培育多個副中心城市，無疑有必要性和緊迫性。

對於一些經濟實力相對較弱的省份來說，既要又要可能並不現實，很難在 " 做大強省會 " 與 " 做強副中心城市 " 之間取得平衡，反倒不如回到更加務實的 " 強省會 " 戰略中來。

強省會，未必適合每一個城市。但每個省份都不能少了經濟強市，這是未來區域競爭的重要資本。