特別國債在路上 控製地方存量債務 彌補財政收支缺口

以適當提高財政赤字率，發行特別國債等內容為主要亮點的一攬子宏觀政策的公布，成為經濟逆周期階段財政政策發揮積極有為作用的重要舉措。在中央政治局會議公布上述政策後，其後續的落地情況，也引起市場更多關注。

　　《中國經營報》記者從相關財稅法人士處了解到，以往財政赤字率、專項債以及國債等政策的審議，都通過全國人民代表大會來表決通過，但今年受疫情影響，全國兩會推遲召開，從政策落地的時效性和靈活性角度考慮，由人大常委會審議也符合預算法的要求。

　　“從時間節點上看，4月底召開的人大常委會大概率就會審議上述政策草案，這將有利於加速政策的落地，一旦草案審議通過，預計5月份就可以會開始執行。”該人士說。

　　據了解，全國人大常務委員會會議由委員長召集，一般每兩個月舉行一次，一年共召開6次會議，每次會議的召開時間通常為雙月的下旬。此前，2月份召開的人大常委會會議中一項重要內容，就是提請會議審議，關於推遲召開第十三屆全國人民代表大會第三次會議的決定草案。

　　控製地方存量債務

　　“如果財政赤字率提高，那麽增加的特別國債規模大概率會和赤字率提高的範圍相吻合，這麽做的目的也是為了把債務規模控製在可防範的範圍。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文坦言。

　　控製債務整體規模固然重要，但在施正文看來，此次發行的特別國債將作為中央政府的直接債務。也就是說，特別國債主要是對中央政府加杠杆，以補充市場流動性，穩定當前經濟，這對地方政府來說無疑是利好。

　　3月27日召開的中央政治局會議提出，要抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施，積極的財政政策要更加積極有為，穩健的貨幣政策要更加靈活適度，適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模。

　　消息發布後，市場對特別國債和財政赤字率的情況關注頗高。截至目前，我國共發行過三次特別國債，其資金定向使用針對性高，對穩定經濟起到了一定作用。

　　對地方政府來說，特別國債是為實施某種特殊政策而在特定範圍內或為特定用途而發行的國債。與普通國債相比，特別國債在預算管理方麵納入中央財政國債餘額管理。

　　更為重要的是，通過發行特別國債，可以以較低成本來彌補財政收支缺口。

　　在國務院聯防聯控新聞發布會上，財政部相關人士介紹，截至3月13日，全國各級財政安排的疫情防控投入資金為1169億元。在減稅降費背景下，財政收支缺口逐漸加大。

　　中誠信國際研究院副院長袁海霞認為，特別國債的資金用途上，可針對性的用於支持脫貧攻堅、實體紓困、重點基建、注資商業銀行等，其功能較地方政府專項債來說，更加多樣化，可以放大積極財政政策的效果。

　　她介紹，至於具體的發行流程，特別國債首先需要國務院提請人大常委會審議增發特別國債，調整年末國債餘額限額，然後財政部根據議案決定發行特別國債，並按特定投向使用。從曆史情況來看，以國務院向人大常委會提請審議增發特別國債議案為起點，到特別國債最終發行的時間為2~6個月不等。

　　然而結合今年前2個月財政收支數據，多位財稅人士認為，此次特別國債的發行流程預計會縮短審議時間，更靈活的保證政策落地是積極財政政策的一個重要表現。

　　和學界預測觀點一樣，市場人士也認為特別國債從草案審議到執行的周期有可能會縮短。

　　袁海霞預測，此次特別國債最快將於4月底、5月初開始發行。從規模上看，或更接近1998年推出的用於基建投資擴大內需的特別國債。“預計發行規模在1萬億元左右。”

　　中誠信國際研究院估算，若2020年我國政府負債率不超過44%，結合2020年名義GDP增速5%，以及地方政府債務餘額增幅4.8萬億元的情況，那麽今年特別國債的發行規模大概在1萬億元左右。

　　政策需加力提效

　　盡管中央政府加杠杆有一定空間，但在疫情衝擊下，赤字率調升幅度不宜過大，控製未來政府債務風險仍是防風險的首要任務，這意味著，積極財政政策仍需進一步加力提效。

　　施正文認為，目前地方政府專項債券主要納入政府性基金預算管理，且項目都有收益，從赤字口徑上看，其不會增加一般公共預算赤字，因此加快專項債發行有利於緩解地方政府財政壓力。

　　3月31日召開的國務院常務會議，要求進一步增加地方政府專項債規模，在前期已下達一部分今年專項債限額的基礎上，抓緊按程序再提前下達一定規模的專項債，按照“資金跟著項目走”原則，對重點項目多、風險水平低的地區給予傾斜。各地要抓緊發行，力爭二季度發行完畢。

　　4月2日，財政部披露數據顯示，截至3月底，今年共發行新增地方政府專項債券10829億元，其中3月份發行1331億元。

　　專項債增加規模、加快發行使用，是今年積極財政政策的發力點之一。事實上，自2019年以來減稅降費影響下財政收入持續承壓，一定程度上掣肘了財政支出，為緩解財政資金壓力，2019年6月專項債新規允許將專項債作為重大項目資本金，保障重大項目正常推進，同年9月國常會進一步擴大專項債用作資本金領域範圍，降低了地方政府在基建項目建設中的財政壓力。

　　“專項債從最初的土地儲備、收費公路和棚戶區改造三個品種逐步拓展，去年開始，投向重大項目建設及重點短板領域的項目收益專項債規模占比持續上升，對緩解地方政府的融資難起到了一定作用。”一位地方財政係統人士如此評價專項債。

　　不可否認的是，專項債發揮了穩基建與穩增長的重要作用。特別是當前專項債以收益自求平衡的項目收益專項債為主，由其產生的現金流收入或對增加地方政府收入帶來長期正麵影響。

　　然而隨著專項債規模的增加，收益不及預期的問題也時有發生。

　　針對實際工作的大量調研，大嶽基礎設施研究院研究員趙晶認為，專項債最大的優點是公開透明，為穩增長、穩投資做出了貢獻，但也積累了很多風險。比如，專項債在申報過程中前期準備工作不充分，很多專項債項目申請到了資金，但卻不具備開工條件，甚至有的項目根本不存在，由此造成了大量資金閑置，給地方政府帶來了額外資金成本負擔。

　　“由於專項債審計工作一直沒有開展，專項債資金被挪用的現象比較普遍，一旦審計發現問題再去整改將造成嚴重後果。”趙晶建議，當前在大力推動專項債發展的同時，政府應該加強監管工作，盡快啟動對專項債的審計，以防止風險滾動過大，影響國家政策目標的實現。

　　根據中誠信的測算，近幾年新增專項債額度增速均保持在60%以上，專項債對於補短板穩增長的重要作用明顯，從專項債的撬動效應看，若考慮投向土儲及棚改的專項債規模，3.5萬億元新增專項債中投向基建領域的新增專項債最大或接近2萬億元；結合20%資本金比例估算，2萬億元基建領域新增專項債或可撬動基建投資3.1萬億元。

　　在此背景下，探索建立全生命周期監管機製以及加強債券信息披露等工作，也成為積極財政政策加力提效中不可忽視的一個環節。“從目前情況看，年內專項債的規模將創新高，做好上述工作才能確保項目真正的轉化率，從而實現對經濟的拉動作用。”上述財稅人士指出。