2013-8-8《Co-China》周刊
從終身製到限任製
——盤點三十年的政治體製改革
劉軍寧
如果讓我來概括過去三十年的政治體製改革，我的結論是，中國的政治體製在總體上沒有發生性質的變化。盡管如此，我認為，中國的政治體製還是有一項重大的改革。這項政治體製改革，就是關於共產黨和國家領導人任期的改革，即從終身製走向限任製。
中國的改革從1978年底啟動以來，已經有整整三十個年頭。在過去的一年，中國各界為改革作了各式各樣的紀念活動，作了各式各樣的回顧。但是，其中對政治體製改革的回顧與總結少之又少。中國的改革幾乎成了經濟體製改革的同義語。究其原因，是中國的政治體製已經作了重大的改革，發生了重大的變化？還是在政治體製改革方麵根本就沒有什麽大的動作，基本上乏善可陳？在經濟體製方麵，通過改革，可以說，中國開始從公有製走向私有製，從計劃經濟走向市場經濟。但是，關於政治體製，我們能說，中國從什麽走向什麽了嗎？在政治體製上，中國還是實行人民民主專政（或者無產階級專政），中國共產黨統治，人民代表大會製度。也許，在去年紀念活動中無視政治體製改革是有道理的，因為我們似乎看不到什麽重大的政治體製改革。不同意上麵看法的人會認為，中國的政治體製改革一直沒有停止。他們會舉出一下的例子：早年的黨政分開，後來的村民自治，現在的黨內民主，以及每五年一次的政府機構改革。
作為從事政治學研究的學者，由於職業的特點，我對政治體製更感興趣，因此也對過去三十年的政治體製改革做了盤點。如果讓我來概括過去三十年的政治體製改革，我的結論是，中國的政治體製在總體上沒有發生性質的變化，沒有啟動政體體製改革的根本性舉措。雖然有大量的政治體製改革的枝節性嚐試，但是大多數改革措施隻開花，未結果，隻聽雷，未見雨。盡管如此，我認為，中國的政治體製還是有一項重大的改革，甚至非常重要的改革。可惜，這項改革幾乎被人們所遺忘了，雖然我們還在享受它的成果。這項政治體製改革，就是關於共產黨和國家領導人任期的改革，即從終身製走向限任製。
限任製對權力是一個較為有效的限製，尤其是對專製者的權力是一個很有效的限製，否則，專製者的權力隻受到其壽命的限製。這樣的話，其危害的時間就會大幅延長。如果毛澤東時代實行限任製，從1949年算起，他要在1959年退休，從1954年第一部憲法生效算起，他要在1964年退休。不論在兩年中的哪一年退休，他都不可能在1966年發動無產階級文化大革命。
限任製還大大增加了政治體製和政治規則的確定性和可預見性。憲政民主的一個優越性，就是政治的可預知性大大增加。執政者及其競爭者行為的可確定性也大大增加。如果限任製是有效的，大家都能力斷定在任者將在哪一年必然退休。任何現任者，不論多麽戀權，都必須做好任滿退休的準備，而難以貿然破壞規矩，輕易挑戰限任製。
現代政體的一個重要特點，就是執政者的有序更迭。更迭的類型有兩種：一種是執政黨的交替更迭，另一種是最高領導人的定期更迭。中國雖然還沒有第一種，但是畢竟有了第二種。這是一個非常重大的進展。有了第二種更迭，第一種更迭也不會太久遠了。畢竟，按規則更迭的大門已經打開。
有限任製不等於有憲政，但是憲政離不開限任製。對比普京與查韋斯的所作所為，中國這些年在政治方麵最大的進步就是，限任製的製度安排逐步得到確立。此中的意義將會在未來確立憲政過程中逐步顯現出來。
實行限任製有效地阻斷了執政者通向個人崇拜之路。實行限任製之後，像毛澤東被捧為神的領導人在中國已經難有再現的機會。關鍵是，一旦限任製能夠在民眾的政治文化中間紮根，他們就不會把任何領導人真心當作神了。在限任製下的民眾看來，這些領導人，其實與他們一樣，任期滿了，也要離職。國家最高領導職位甚至比一般領導職位更受任期限製。實行限任製等於宣布，任何領導人都不是神，而是與凡人一樣，會犯錯誤，會衰老，因此不能讓他們永遠執政。一句話，限任製把最高領導人從神壇上拽下來了，而且永遠不允許他們再上神壇。
從終身製向限任製的轉變，是中國從極權主義政體走向後極權主義政體的一個重要標誌。在過去的三十年中，在我看來，最重要的政治體製改革莫過於限任製的推出與落實。甚至可以說，經過二十多年的實踐，限任製已經成為現行政治製度非常重要、非常穩定的組成部分。難得的是，這一製度迄今沒有受到實質性的重大挑戰。隨著這一製度日益深入人心，未來僭越者若要挑戰該製度，其所麵臨的難度無疑將更大。
限任製在中國成功的法律化和製度化，與兩位人士的貢獻是分不開的。
一位是中國社會科學院政治學所前所長嚴家祺先生。他早在一九七九年二月四日胡耀邦主持的“理論務虛會”上，就作了“廢止黨和國家在事實上存在的最高領導職務終身製”的發言，後來又力推動限任製入憲，並著有《終身製與限任製》一書和多篇重要文章宣傳限任製的重要性。
另一位是中共高級領導人鄧小平先生。他在一九八○年八月十八日一次會議上作了《黨和國家領導製度的改革》的講話，提出“廢除幹部領導職務終身製”問題。在他的主導下，一九八二年五月公布的《中華人民共和國憲法修改草案》中首次明文規定了“國家主席”、“國務院總理”等職務“連續任職不得超過兩屆”。但是，應該指出的是，鄧小平雖然在掌權期間主張廢除終身製，但是他在的態度和做法上是很不徹底的，並一手為八二憲法預留下重大製度漏洞。這就是限任製不適用於他當時擔任的中央軍委主席一職。他也沒有把限任製引入中共黨章，因此黨的總書記一職也沒有任期限製。
碰巧的是，按照現在的憲法慣例，國家主席，軍委主席和總書記都通常由一人擔任，這導致國家主席的任期限製連帶適用於總書記和軍委主席的職位。因此，鄧小平留下的這一憲法漏洞至今還未能顛覆限任製。不能不說，這是過去三十年政治體製改革難得的幸運之處！更關鍵的是，中國政治體製的轉型也不應該止步於此！
