2018年4月2日，公安部召開國家移民管理局成立大會。國務委員、公安部黨委書記、部長趙克誌出席並講話。
近日，中國國家移民管理局成立並掛牌。
根據今年兩會期間的國務院機構改革方案，為加強對移民及出入境管理的統籌協調，更好形成移民管理工作合力，將公安部的出入境管理、邊防檢查職責整合，建立健全簽證管理協調機製，組建國家移民管理局（加掛出入境管理局牌子），由公安部管理。
其主要職責是，協調擬定移民政策並組織實施，負責出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來管理，負責外國人停留居住和永久居留管理、難民管理、國籍管理，牽頭協調“三非”（非法入境、非法居留、非法就業）外國人治理和非法移民遣返，負責中國公民因私出入國（境）服務管理，承擔移民領域國際合作等。
中國公安部新聞中心向《鳳凰周刊》介紹，此次組建國家移民管理局、改革完善移民和出入境管理體製，是深化黨和國家機構改革的重要組成部分，是推進國家治理體係和治理能力現代化的一場深刻變革，是大勢所趨、時代所需，將服務國家發展大局，展現自信開放中國。
全球化智庫(CCG)主任王輝耀表示，國家移民管理局成立象征著中國為吸引國際人才提供製度性支持的努力，是中國改革開放的新標誌。同時，也顯示中國將規範國際移民管理，包括對“三非”和可能出現難民的管理。
中國官方媒體《人民日報》也撰文稱，“最近這輪黨和國家機構改革中,組建國家移民管理局被視為中國開展全球人才競爭的頂層設計。”
今年3月9日，上海市公安官網曾發布一條《關於印發<上海市常住戶口管理規定>的通知》，其中第四十六條提到“出國定居或者加入外國國籍的，本人應當向戶口所在地公安派出所辦理注銷戶口登記”。該條款還補充提到，在公安派出所通知後拒絕注銷、或者一個月內仍未辦理的，將被強製注銷戶口。該“戶口新規”將於2018年5月1日生效。
消息一出，立刻引發海外華人、華僑的關注和熱議。
“大家都在看呢。不管是入籍的，還是拿綠卡的，我周圍人的國內戶口能留的基本都留著呢。周圍人一百個聽說了，幾乎一百個反對。”林濤（化名），35歲，上海人，初中畢業後，就隨父母闖蕩到英國投奔親戚，做小生意為生，多年前加入了英國籍，但他們還一直保留著上海的戶口和房子。
長期以來，像林濤這樣已經取得外國國籍，同時私下維持國內戶口的，不在少數。然而，根據中國有關法規的規定，中國公民加入外國國籍後，就會自動失去中國國籍。上海市公安局的上述規定，隻是將此規定進一步明確和細化，擠壓了國籍和戶籍製度的模糊空間。
除了已經入外國籍者，對於獲取了海外永久居住權的中國公民而言，在網絡上不少人都將其解讀為“外國綠卡和上海戶口二選一”。
“各種關於戶口的傳言給人的感覺就是，政府並不歡迎我們回去。”Alice(化名)老家在湖南長沙，2011年取得澳大利亞綠卡，在悉尼市某網絡公司擔任工程師。
她擔心，上海的政策可能擴大到全國各地。一旦失去中國戶籍，就會波及中國的身份證、駕駛證、銀行開戶、股票基金、機票火車票購買、酒店入住、婚姻登記等等，可能都會變得程序繁瑣，甚至無法辦理。
Alice說，她至今還沒有入籍澳大利亞，就是因為這些問題。“菲律賓朋友說，他們也不承認雙國籍，但至少可以保留出入自由，國家保留他們的居民權。”
李丹（化名）在華南某城市政府部門從事人才工作，當地高新產業近年招引了不少海外人才，他們有的保留著中國國籍和戶口，同時拿到了美國綠卡，這樣兩邊的便利就可以都享受到。“取消掉他們的戶口，他們在國內創新創業肯定就不太方便。”她也擔心自己城市的人才招引未來可能受影響。
相較海外華人的反應，中國國內一些評論截然不同，有網友批評“兩頭撈好處”。
早在2003年，公安部就明確規定：出國、出境1年以上的人員可以不注銷戶口，但是在國外、境外定居的應當注銷戶口。
有評論稱，戶口是中國政府管理常住人口，分配經濟、教育、衛生等公共資源的基礎性製度。長期定居海外的人士如果也參與資源分配，對其他國人是一種不公平。
3月25日，上海公安局官方微博“警民直通車-上海”發文稱，鑒於目前《中華人民共和國出境入境管理法》的實施細則尚未製定，關於出國定居的法定內涵尚不明確具體，因此，現階段上海公安機關對出國定居人員不注銷戶口。
沸沸揚揚的上海戶口風波至此總算告一段落。
王輝耀表示，像林濤等海外華人遇到的問題，用“華裔卡”就能解決。
為了讓海外華人回國更加方便，中國政府今年2月專門推出了“準綠卡”新政：對在當地工作、學習、探親以及從事私人事務需長期居留的外籍華人，公安機關出入境管理機構可按規定簽發有效期5年以內的居留許可。
“把這個簽證改成一張卡，就是‘華裔卡’”。王輝耀建議，國家移民管理局成立後，可以正式推出“華裔卡”，再將有效期延長到10年甚至20年，而且可以學習印度的“印裔卡”，四代之內都可以申請。
“海外華人有6000萬，一旦改善政策，中國參與推動全球化的進程將會大大加快，他們往返中外，創新創業等會大大活躍，投資也會增加，從而推動‘一帶一路’和中國發展。”他介紹，印度給海外印度人發行了上千萬張“印裔卡”，持卡人除了沒有政治權利，能享受幾乎所有便利，比如在印度居留、就業、買房、上學等等。
近幾十年來，發達國家一直在享受移民紅利。更富冒險精神的移民人才是發達國家創新創業的重要力量。
20世紀90年代，移民對新加坡GDP增長的貢獻率一度超過40%。在美國，移民獲得的創新專利量占據了總量的1/3，1/3的諾貝爾獎獲得者是移民。移民創建了美國占總量1/4的高科技公司，美國市值前50名的上市公司中，有近一半是移民創建或共同創建的。在美國科學與工程領域擁有博士學位的就業者中，外國人比例從1993年的23%增至2010年的42%。
王輝耀介紹，當前，世界經濟發展麵臨新的挑戰，上一輪科技進步帶來的增長動能逐漸衰減，新一輪科技和產業革命正在形成勢頭。而且全世界新一輪的高科技，AI、大數據甚至區塊鏈的競爭其實就是對高端人才的競爭。美國培養了全世界40%的諾貝爾獎獲得者，但全世界60%以上的諾獎獲得者都在美國工作。相比之下，在中國工作的諾獎工作者寥寥無幾。
因此，各國紛紛出台各種措施，吸引外國人才為本國經濟、社會發展增添活力。世界範圍的“人才戰爭”愈演愈烈。
“全球貿易戰的背後，是各國對新科技革命和產業升級的白熱化競爭。特朗普對部分移民加強限製，但是對美國急需的人才其實競爭更激烈了。”王輝耀說。
根據聯合國報告，2015年世界跨國流動人數達到2.44億，其中71%流向高收入國家，72%為20歲至64歲工作年齡段的勞動力。
隨著人口老齡化的加深，中國人口紅利逐漸消失，如果沒有很好的機製和政策來吸引國際人才，將坐失國際人才潮湧的新紅利。
按聯合國2015年《國家移民存量傾向》報告，居住在中國的外國國籍人口為97.8萬（其中很大比例是華人），占總人口的比例為0.07%，在全世界200多個國家和地區中，排名倒數第六，遠低於發達國家和地區的平均水平10.8%，低於世界平均水平3.2%，甚至低於最不發達國家的平均水平1.2%，低於人口規模相當的印度的0.4%。被認為“非常不歡迎外國人”的日本也有200多萬外國常住人口。
據美國國土安全部數據，2014年美國共頒發綠卡101.65萬張。僅次於美國的第二大移民流入國為德國，2014年接受57.45萬新移民。中國自建立綠卡製度以來，發放總量1.2萬張左右，不及美國一年發放的零頭。根據經濟合作與發展組織發布的《2016國際移民展望》，2014年中國仍是最大的移民來源國，移民海外人數達到55.5萬人。
從城市看，美國矽穀的外國人才比例為40%，倫敦、紐約、悉尼和多倫多等也有約三分之一是外國裔。而同樣以創新創業為基調的北京中關村，外國人才比例不足1%。
中國招才引智已是刻不容緩。
今年2月，中國駐英國大使館官網曾發布緊急提醒，直指部分已加入外籍並且持有中國簽證的申請人涉嫌騙取中國護照。
林濤認為，一些英籍華人騙取中國護照，不排除有違法犯罪意圖，但也有的是貪圖便利。“我和英國朋友聊天，說起我回中國要辦簽證，大家都覺得不可思議，他們不理解中國人回自己國家還要簽證。而且，辦簽證涉及預約、排期等，預約7-10天，辦理後再等3-5天。簽證費也比較貴，之前要200多鎊簽一年，現在是50-149鎊不等。”
移居澳大利亞的Alice同樣麵臨著生活不便問題。她現在最煩心的是國內的戶口怎麽處理，Alice曾在成都上學和工作，戶口一直掛在四川省人才市場，每次回去就要補管理費，但一直沒時間轉回老家長沙。
Alice的中國身份證也已經到期，但是中國駐澳大利亞大使館不能續辦，必須本人回原派出所（成都）辦理。因為沒有合適的時間回去辦理和等待，也隻好不了了之。
“上次回國，打算買張手機卡，老板說用身份證買當場就能買能用，用護照買要等一個月。買高鐵票要用身份證，可以用身份證直接登車，護照不行，一切要去櫃台辦理，不能網上辦。”Alice在中國的生活已開始麵對諸多不便。
除了上述移居海外的華人，外國人來華工作、生活也遭遇各種瓶頸。
目前，外國人才出入境和居留的行政手續還比較複雜，移民局成立前，簽證、居留、就業、入籍都由不同的部門管理。
比如，境外人才來華就業，需要就業許可證書、就業證(專家證)和居留許可三個證件齊全，分別由勞動主管部門、行業主管部門和外國專家主管部門、公安部門頒發，職能交叉和重疊現象導致程序繁雜。另外，三證有效期限不統一，且居住證和就業證必須在過期前一個月才允許申辦。
相比之下，美國僅需勞工部審批聘雇外國人勞動力市場測試，並發放外國人工作許可即可。
再如“綠卡”申請，需要提供大量證件、材料，缺少一份就可能申請失敗。一些材料卻不符合外國慣例，有外國人就發現無犯罪記錄證明在自己國家並不容易開具。
“中國綠卡很難拿，我們工作中體會特別深，而且權限在很高的部門，在國家層麵，省裏和市裏都沒辦法。”從事人才招引的李丹說。
更關鍵的是，中國尚未建起留學、簽證、綠卡、入籍之間的銜接機製。
按照現行規定，外國留學生畢業後，必須在規定時間內出境，而就業證要求具備2年工作經驗。直接畢業沒有工作經驗的留學生無法辦理工作簽證，尋找工作沒有緩衝期。同時，未取得居留證件的外國留學生不得在中國實習。學習簽證轉工作簽證需要出境辦理；工作簽證辦理限製多、程序複雜，國內有些公司因此不願辦理。
“相反在國外，通過完善的國際教育體係、留學簽證和各種留學政策吸引國際留學生，並完善留學簽證與工作簽證的銜接，留住外國優秀留學生，已成為各國開發外籍人才的一個主要戰略。”王輝耀表示，所有這些問題都急需設立移民管理局來解決。
移民局可以更好地為移民和居民出入境提供便利服務。在發達國家和地區，外籍人才辦理證件都是由一個專門的政府部門受理，如美國有公民與移民服務局（USCIS），澳大利亞有移民和公民部（新近並入內務部），日本有厚生勞動省，韓國有就業和勞工部。
專門的移民局可以統一管理外國人簽證、居留、移民等事務，統一審批綠卡和入籍申請，處理之後的社保、檔案、集體戶口等問題。在語言培訓、文化融合、提供職業信息等方麵也可以發揮重要作用。
今年兩會期間，國務院機構改革方案提出，組建國家移民管理局。4月，國家移民管理局正式成立。
中國公安部新聞中心向《鳳凰周刊》表示，此次組建國家移民管理局，並加掛出入境管理局牌子，有利於整合分散於多個部門的移民和出入境管理職能，加強對移民及出入境管理的統籌協調，更好地形成工作合力；有利於提高對各類違法犯罪行為的防範和打擊能力，築牢國門安全屏障；有利於簡政放權、創新管理，提高移民和出入境管理服務水平。同時，不斷完善移民管理政策，優化移民管理服務，暢通引才引智渠道，向全世界釋放吸引高端外籍人才和投資者來華工作、生活的積極信號，更好地服務國家經濟發展戰略和對外開放新格局。
王輝耀介紹，移民管理局的建立也將使中國與聯合國國際移民組織在機構設置和運作中更好對接，和其他國家的移民局也可對口合作，借鑒國際上人口流動的先進管理經驗。
2016年6月，中國正式加入國際移民組織，結束了15年的觀察員身份。作為觀察國，中國參與移民領域全球治理的深度和話語權遠遠不夠，也不利於移民問題的國際協調。
同年9月，聯合國時任秘書長潘基文和國際移民組織總幹事斯溫簽署協定，國際移民組織加入聯合國係統。
在聯合國框架內，中國可以更廣泛參與到移民領域全球治理的決策和行動中，提升在該領域的國際話語權。
“加入國際移民組織和當年加入WTO是類似的，一個是貨物流動，一個是人口流動。過去幾十年，中國發展勞動密集型產業，貨物流動就非常重要。現在轉向高質量發展和新經濟，人才爭奪、人才流動就變得非常突出了。”
王輝耀建議，以移民局新設為契機，下一步要積極推進探索移民法，以及技術移民、投資移民與積分製的相關政策措施，在宏觀上營造吸引外國人才移民的環境氛圍。未來移民管理局還可承擔國際人才信息庫、海外國家獵頭、國際人才研究和管理好“三非”和難民的功能等職責。
目前，公安部同時管理國際流動人口和國內的3億左右流動人口。加入國際移民組織，成立移民管理局會促進國內人口流動更加開放，也會像加入WTO促進貨物流動一樣，促進中國相關改革，更好學習國際先進經驗，對服務國內流動人口將會產生推動作用。
“現在是二元待遇，教育、醫療等公共服務相差較大，很不公平。我們需要提升我國流動人口的管理經驗和服務水平。南方一些省市已有探索，如廣州成立的來穗人員工作局，不分國際、國內流動人口都同時管理，運轉服務得很好。”王輝耀說。
文章選自鳳凰周刊，2018年5月5日
