肖捷解讀現代財政製
來源：中國PPP中心
加快建立現代財政製度
肖捷
習近平總書記所作的黨的十九大報告從全局和戰略的高度，強調要加快建立現代財政製度，並明確了深化財稅體製改革的目標要求和主要任務。我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不斷增強“四個意識”，堅定“四個自信”，進一步健全財政體製、預算製度和稅收製度，為奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利不懈奮鬥。
一、加快建立現代財政製度
黨的十八大以來，在以習近平同誌為核心的黨中央堅強領導下，現代財政製度建設取得重要階段性成果。麵對新時代新要求，必須加快改革步伐，完善體製機製，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱。
加快建立現代財政製度是實現黨中央關於深化財稅體製改革重大部署善作善成的必然要求。過去5年，財稅領域改革多點突破，不斷向縱深推進。現代預算製度主體框架基本確立。新預算法頒布施行。在推進預算公開、實行中期財政規劃管理、完善轉移支付製度、加強地方政府性債務管理等方麵，一係列重大改革舉措密集推出、落地實施。稅收製度改革取得重大進展。實現增值稅對貨物和服務全麵覆蓋，開征66年的營業稅告別曆史舞台。資源稅從價計征改革全麵推進。環境保護稅法製定出台。房地產稅立法、個人所得稅改革、健全地方稅體係改革工作穩步推進。財政體製進一步完善。出台推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見，重點領域財政事權和支出責任劃分改革積極推進。全麵推開營改增試點後調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案出台實施。站在新的更高起點上，進一步落實好黨中央確立的深化財稅體製改革重大部署，必須堅持一張藍圖繪到底，鞏固和拓展已取得的改革成果，再接再厲，久久為功。
加快建立現代財政製度是完善和發展中國特色社會主義製度、實現國家治理體係和治理能力現代化的應有之義。黨的十九大報告深刻洞察世情國情黨情變化，科學作出“中國特色社會主義進入了新時代”的重大政治判斷。要在迅速變化的時代中贏得主動，要在新的偉大鬥爭中贏得勝利，必須進一步完善和發展中國特色社會主義製度，為黨和國家事業發展、人民幸福安康、社會和諧穩定、國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的製度體係。財政製度體現政府與市場、政府與社會、中央與地方關係，涉及經濟、政治、文化、社會和生態文明建設各個方麵，是國家治理體係的重要組成部分。加快建立現代財政製度，是更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用的客觀需要，有利於加快國家治理體係和治理能力現代化的進程。
加快建立現代財政製度是決勝全麵建成小康社會、實現中國夢的重要保障。黨的十九大報告明確指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，作出了實現第一個百年奮鬥目標和向第二個百年奮鬥目標進軍的戰略部署。適應我國社會主要矛盾新變化，貫徹新時代中國特色社會主義發展的戰略安排，支持打好防範化解重大風險、精準脫貧、汙染防治的攻堅戰，深化供給側結構性改革，要求加快建立有利於轉變經濟發展方式、維護市場統一、促進社會公平正義的可持續的現代財政製度，充分發揮其在優化資源配置、提供公共服務、調節收入分配、保護生態環境、維護國家安全等方麵的職能，促進更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展，更好推動人的全麵發展、社會全麵進步。
二、建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係
科學規範的中央和地方財政關係必須具有清晰的財政事權和支出責任劃分、合理的財力配置和明確的目標導向，事關區域均衡發展和國家長治久安。當前和今後一個時期中央和地方財政關係的構建，權責清晰是前提，財力協調是保障，區域均衡是方向。要科學界定各級財政事權和支出責任，形成中央與地方合理的財力格局，在充分考慮地區間支出成本因素的基礎上將常住人口人均財政支出差異控製在合理區間，加快推進基本公共服務均等化。
權責清晰，就是要形成中央領導、合理授權、依法規範、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式。在處理好政府和市場關係的基礎上，按照體現基本公共服務受益範圍、兼顧政府職能和行政效率、實現權責利相統一、激勵地方政府主動作為等原則，加強與相關領域改革的協同，合理劃分各領域中央與地方財政事權和支出責任，成熟一個、出台一個，逐步到位。及時總結改革成果和經驗，適時製定修訂相關法律、行政法規。同時，合理劃分省以下各級政府財政事權和支出責任，適合哪一級政府處理的事務就交由哪一級政府辦理並承擔相應的支出責任，省級政府要加強統籌。
財力協調，就是要形成中央與地方合理的財力格局，為各級政府履行財政事權和支出責任提供有力保障。結合財政事權和支出責任劃分、稅收製度改革和稅收政策調整，考慮稅種屬性，在保持中央和地方財力格局總體穩定的前提下，科學確定共享稅中央和地方分享方式及比例，適當增加地方稅種，形成以共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學的具有中國特色的中央和地方收入劃分體係。因地製宜、合理規範劃分省以下政府間收入。同時，繼續優化轉移支付製度，擴大一般性轉移支付規模，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機製，研究構建綜合支持平台，加強轉移支付對中央重大決策部署的保障。
區域均衡，就是要著力增加財政困難地區兜底能力，穩步提升區域間基本公共服務均等化水平。從人民群眾最關心、最直接、最現實的主要基本公共服務事項入手，兼顧需要和可能，合理製定基本公共服務保障基礎標準，並適時調整完善。根據東中西部地區財力差異狀況、各項基本公共服務的屬性，規範基本公共服務共同財政事權的支出責任分擔方式。按照堅決兜住底線的要求，及時調整完善中央對地方一般性轉移支付辦法，提升轉移支付促進基本公共服務均等化效果。省級政府要通過調整收入劃分、加大轉移支付力度，增強省以下政府基本公共服務保障能力。
三、建立全麵規範透明、標準科學、約束有力的預算製度，全麵實施績效管理
內容完整、編製科學、執行規範、監督有力、講求績效和公開透明是現代預算製度的基本要素。要立足於已確立的預算製度主體框架，進一步提升預算的全麵性、規範性和透明度，推進預算科學精準編製，增強預算執行剛性約束，提升財政資源配置效率。
全麵規範透明。推進全口徑政府預算管理，全麵反映政府收支總量、結構和管理活動。強化政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算與一般公共預算的統籌銜接，嚴控政府性基金項目設立，加大國有資本經營預算調入一般公共預算力度，加快推進統一預算分配權。深入實施中期財政規劃管理，提高中期財政規劃的科學性，增強對年度預算編製的指導作用。進一步完善跨年度預算平衡機製，嚴格規範超收收入的使用管理。堅持以公開為常態、不公開為例外，不斷拓展預算公共的內容和範圍，完善預算公開的方式方法，加強預決算公開情況檢查，全麵提高預算透明度，強化社會監督。
標準科學。遵循財政預算編製的基本規律，根據經濟社會發展目標、國家宏觀調控要求和行業發展需要等因素，明確重點支出預算安排的基本規範。擴大基本支出定員定額管理範圍，建立健全定額標準動態調整機製。深入推進項目支出標準體係建設，發揮標準對預算編製的基礎性作用。加強預算評審結果運用，及時總結不同項目的支出規律，探索建立同類項目的標準化管理模式。
約束有力。嚴格落實預算法，切實硬化預算約束。堅持先預算後支出，年度預算執行中，嚴格執行人民代表大會批準的預算，嚴控預算調整和調劑事項，強化預算單位的主體責任。嚴格依法依規征收財政收入。構建管理規範、風險可控的政府舉債融資機製，明確各級政府對本級債務負責，增強財政可持續性。地方政府一律采取發行政府債券方式規範舉債，強化地方政府債務預算管理和限額管理。層層落實各級地方政府主體責任，加大問責追責和查處力度，完善政績考核體係，做到終身問責，倒查責任。
全麵實施績效管理。緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預算編製、執行和監督的全過程，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標實現程度。績效管理覆蓋所有財政資金，體現權責對等，放權和問責相結合。強化績效目標管理，建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機製。加強績效目標執行動態監控。推動績效評價提質擴圍，提升公共服務質量和水平，提高人民滿意度。
四、深化稅收製度改革，健全地方稅體係
深化稅收製度改革的目標是形成稅法統一、稅負公平、調節有度的稅收製度體係，促進科學發展、社會公平和市場統一。要圍繞優化稅製結構，加強總體設計和配套實施，推進所得類和貨物勞務類稅收製度改革，逐步提高直接稅比重，加快健全地方稅體係，提升稅收立法層次，完善稅收法律製度框架。
著力完善直接稅體係。建立綜合與分類相結合的個人所得稅製度，優化稅率結構，完善稅前扣除，規範和強化稅基，加強稅收征管，充分發揮個人所得稅調節功能。實行代扣代繳和自行申報相結合的征管製度，加快完善個人所得稅征管配套措施，建立健全個人收入和財產信息係統。密切關注國際稅改動態，審慎評估和研判國際稅製發展趨勢，進一步完善企業所得稅製度。適應經濟全球化發展和“一帶一路”建設的需要，加強國際稅收協調，提升我國稅製的國際競爭力。按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施。對工商業房地產和個人住房按照評估值征收房地產稅，適當降低建設、交易環節稅費負擔，逐步建立完善的現代房地產稅製度。
健全間接稅體係。按照稅收中性原則，深入推進增值稅改革，進一步健全抵扣鏈條，優化稅率結構，完善出口退稅等政策措施，構建更加公平、簡潔的稅收製度。結合增值稅改革進程，推進增值稅立法，最終形成規範的現代增值稅製度。結合實施中央和地方收入劃分改革，研究調整部分消費稅品目征收環節和收入歸屬。
積極穩妥推進健全地方稅體係改革。調整稅製結構，培育地方稅源，加強地方稅權，理順稅費關係，逐步建立穩定、可持續的地方稅體係。一是完善地方稅種。根據稅基弱流動性、收入成長性、征管便利性等原則，合理確定地方稅稅種。在目前已實施的城鎮土地使用稅、房產稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等為地方稅的基礎上，繼續拓展地方稅的範圍，同時逐步擴大水資源費改稅改革試點，改革完善城市維護建設稅。二是擴大地方稅權。在中央統一立法和稅種開征權的前提下，根據稅種特點，通過立法授權，適當擴大地方稅收管理權限，地方稅收管理權限主要集中在省級。三是統籌推進政府非稅收入改革。加快非稅收入立法進程。深化清理收費改革，繼續推進費改稅。在規範管理、嚴格監督的前提下，適當下放部分非稅收入管理權限。
全麵落實稅收法定原則。按照黨中央審議通過的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》的要求，新開征稅種，一律由法律進行規範；將現行由國務院行政法規規範的稅種上升為由法律規範，同時廢止有關稅收條例。力爭在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落實稅收法定原則”的改革任務。
