中國開發區20年功過反思(圖)

編者的話：

1986年夏天，鄧小平在天津開發區寫下“開發區大有希望”的題詞，開發區遂成為中國改革開放的弄潮兒。20年後的秋天，商務部發布了《中國國家級經濟技術開發區發展報告（2006）》，在肯定開發區的曆史貢獻的同時，也表示要研究製定開發區的退出機製，開發區成了一個讓人又愛又恨的爭議角色。20年彈指一揮間，中國的經濟社會形勢發生了翻天覆地的變化，開發區能適應這種巨大的變化嗎？開發區是否存在濫用優惠政策的問題？開發區的增長模式將如何調整？

反思之一：FDI大國是否還需要開發區來吸收外資？

《中國經營報》：中國已經是世界第三大外商直接投資目的國，中國的外匯儲備也剛剛突破了1萬億美元，躍居世界第一。在這樣的新形勢下中國的開發區招商引資政策是否該做相應調整？

孫繼偉：早期的經濟技術開發區強調“三為主”，即：以引進外資為主，興辦工業項目為主，加工出口產品為主。經過多年的發展，現在開發區的定位、目標和招商引資對象已經多元化，不再局限於引進外資。浙江省有些開發區的土地甚至不能滿足本地投資的需要，這些開發區當然也不會把吸收外資作為首要目標。

盡管如此，在國際產業轉移大背景下，吸引大型外資項目對於提升本地產業升級、提高城市的國際化程度、改善城市的形象仍有很大的好處。因此，不管外匯儲備是升是降，大多數開發區對吸引外資仍然要給予足夠的重視。

楊亞沙：國家級開發區在高速發展的同時，也成為我國吸引外資的重點地區。短期內這個作用不可能減弱。

截至2004年，國家級開發區累計利用外資超過705億美元，約占我國累計使用外資額的12.54%。2004年，54個國家級開發區實際利用外資達136.07億美元，約占全國利用外資總量的22.44%。此外，國家級開發區業已成為大型跨國公司投資的重點區域。截至2004年，世界500強公司在國家級開發區投資興辦項目已超過1000個。

劉軍紅：其實在發達國家也有“開發區”、“工業園區”，例如美國的“矽穀”，日本的“豐田工業團地”等。所不同的是，發達國家工業園區建設的最初目的，並不是以吸引外資為主，而是以實現“產業集結”為目的。也就是通過產業的集結，凝聚產業競爭力，進而增強產業競爭力的“拳頭效果”。

一般來講，核心產業或核心企業入駐“園區”後，往往會帶動相關“邊群產業”跟進，從而形成“產業群”。這樣，多組“產業群”形成的“工業園區”，通過產業鏈條的濃縮和簡約，實現降低工業運營成本，加快技術交流速度，提高生產效率的效果，進而，實現整體產業競爭力的提高。

事實上，在日本經濟高速增長期，東京、橫濱的工業區迅速擴張，形成了“京濱工業帶”。而這正是日本製造業競爭力的核心地帶。而今，不僅沒有人質疑美國“矽穀”的有用性，更沒有人質疑“京濱工業帶”的曆史與現實功績。相反，在工業集結的工業園區，反而形成了包括產業研發中心、金融服務中心乃至文化生活基地，從而使原有的“工業園區”，演變成“綜合經濟活躍帶”。

當前在世界經濟的全球化與地區化並行的形勢下，我國經過20多年的改革開放，已初步形成了從南到北，貫通全國的產業帶，並形成了有機聯係的產業梯度。“珠江三角區”、“長江三角區”和中關村為核心的“北方新型產業區”就是典型。而日漸形成的“環渤海經濟圈”，正開始與東北工業圈，以及東北亞其他經濟圈相連接，漸趨扮演開放的“地區工業帶”角色。不可否認，甄別外資，確保優質外資流入，有力於提高產業競爭力。但矯枉過正，則也會帶來負麵影響。

目前國際上已開始警惕或評估“中國風險”，外國企業對華直接投資（FDI）出現謹慎勢頭，如2006年1～9月，日本對華直接投資銳減30%。而日本產經省則開始要求企業注意分散“中國風險”，利用俄羅斯、巴西、印度乃至越南作為“分散中國風險”的新的投資地。同時，夏普、索尼等大企業積極回撤關鍵產業，在日本興建新的“工業基地”。在這種內外形勢的變化下，如果外資政策的轉變過猛，很難避免外資流入停頓。在我國依靠外資、出口主導的經濟增長方式沒有根本轉變前，外資流入的停頓將不可避免地成為我國經濟發展的巨大風險。

反思之二：開發區真的引進了高技術嗎？

《中國經營報》：改革開放之初，關於開發區的一個定位就是“以市場換技術”。經過這麽多年發展，開發區真的引進了我們需要的高技術了嗎？

楊亞沙：根據商務部2005年國家級開發區發展報告，我國國家級開發區的發展實踐可分為三個階段：第一階段（1984～1991年）為創建和探索期；第二階段(1992～1998年)為高速增長期；第三階段(1999年以後)為穩定發展期。

國家級開發區經曆的三個發展階段同我國引進外資所走過的曆程相同：即從勞動密集型產業向資本、技術密集型產業轉變，及從製造業向服務業轉變的過程。在初級階段，國家級開發區引進的外資項目以勞動密集型中小企業為主，技術轉讓較少，許多外資企業仍處在試探和觀望之中；1992年之後，隨著大型跨國公司進入我國，國家級開發區引進的外資項目規模迅速擴大，因而利用外資項目的技術含量和技術水平得到顯著提升。

據商務部統計，截至2004年，國家級開發區內高新技術企業工業總產值占國家級開發區工業總產值的45.89%。高新技術企業產品銷售收入、高新技術產品出口額、機電產品出口額分別占國家級開發區上述三項總量的47.79%、64.49%和71.72%。此外，國家級開發區還設有600多家研發中心，並建成270萬平方米的創業投資服務中心。

孫繼偉：開發區發展高技術有兩類途徑，一是孵化和扶植，二是引進。高新技術開發區在孵化、扶植和引進高新技術方麵發揮了比其他開發區更大的作用。當然，經濟技術開發區與高新技術開發區有相互滲透的趨勢，優秀的經濟技術開發區也引進了大量的高新技術。

反思之三：稅收流失黑洞有多大

《中國經營報》：今年6月3日，在人民大會堂舉行的中國科學與人文論壇上，國家審計署審計長李金華曾透露，6省區80個開發區由於二元稅製下實行的不規範操作，導致除正常減免稅收外，稅收流失65億元。開發區是不是稅收流失的重災區？

劉桓: 開發區以減免稅收的方式吸引高新技術企業，以暫時的稅收收入的減少，促進地方經濟發展、扶持企業技術升級是正確的。但是，如果引進的企業不是高新技術企業，不僅沒有帶動技術等級的提升，還造成了國家稅收的流失，這是得不償失的。

目前，稅收優惠政策導致開發區內企業與區外企業的稅負水平相差很大。有消息說，開發區區內企業和區外企業的平均所得稅負擔率分別為11％和27.9％，相差16.9個百分點。差距太大帶來的利益驅動，造成開發區任意擴大。很多不是開發區的企業，也享受開發區待遇，鑽了國家的空子，卻沒有拉動地方經濟技術的提升。

孫繼偉：稅收方麵，除國家規定外資企業可享受所得稅率15%及“兩免三減半”的優惠政策，一些開發區自定所得稅“兩免五減半”、“五免五減半”，以及其他稅種地方所得部分返還等違規做法。開發區招商引資競爭，往往伴隨著稅收優惠政策、土地優惠政策，所以開發區招商引資競爭確實導致了稅收流失和財政收入流失。

但是，對此問題要從兩方麵看。我國企業稅負比較高，稅收流失從某種意義上說，是一種藏富於民的體現。即使在開發區以外，也有大量的稅收流失現象。事實上，近來年，我國稅收增長率、財政收入增長率都比GDP增長率高，這說明開發區招商引資競爭帶來的稅收流失和財政收入流失並沒有帶來特別嚴重的後果。再結合招商引資競爭的積極作用，可以認為，開發區招商引資競爭總體上利大於弊。

反思之四：開發區亂占地問題如何解決？

《中國經營報》：開發區亂圈地現象凸現了我國的用地緊張問題，如何解決？

楊亞沙：如何充分利用開發區現有規劃土地問題十分重要。據商務部統計，截至2004年，我國49個國家級開發區中，中部地區已建工業項目用地麵積約占總規劃麵積的98.61%，規劃麵積幾乎用盡；東部地區則用去總規劃麵積的89.41%；而西部地區僅用去總規劃麵積的54.34%，是三個地區中總規劃麵積剩餘最多的地區。

特別值得關注的是長三角地區。 該地區現有13個國家級開發區，由於在製造業、高新技術產業方麵發展較早，產業鏈齊全，因此該地區經濟總量在全國開發區中占有較大的比重。但大量聚集的各類企業也使得該地區資源十分緊張，如勞動力成本高企，土地、電力、能源和原材料供應緊張。該地區一些企業，包括外資或民營企業，正在撤離該地區，選擇毗鄰的蘇北、安徽和江西等地區。而大量台商已從沿海地區向內陸發展，即從初期投資的珠三角轉移至長三角，現正在向環渤海地區轉移。

孫繼偉：在開發區用地上，要避免“一刀切”。既要給社會效益和經濟效益好的開發區足夠的用地指標，保證其功能的充分發揮，又要防止開發區跑馬圈地現象東山再起。要在這兩者之間取得平衡，必須對開發區的社會效益、經濟效益和用地指標的匹配性進行科學的量化評估，以此作為用地指標的分配依據。

在2003年到2004年的清理整頓中，全國的開發區數量由6866個減少到2053個，規劃麵積由3.86萬平方公裏壓縮到1.37萬平方公裏。開發區核減數量占原有開發區總數的70.1%；壓縮的規劃麵積占原有規劃麵積的64.5%。已退出開發區土地2617平方公裏，複耕1324平方公裏，收回閑置土地116.5平方公裏。經過多次整頓，現在的用地政策非常嚴格，以後，亂占耕地問題肯定會明顯的緩減。

反思之五：產業轉移是不是開發區升級的好辦法？

《中國經營報》：針對各項生產資料的緊缺，一些地方已經開始出現開發區企業產業轉移的現象。這個現象是好是壞？

孫繼偉：產業梯度轉移是客觀規律，開發區利用好產業梯度轉移既可以實現後來居上，也可以實現強者更強。對經濟發達地區的開發區而言，產業梯度轉移過程中，可以轉出不適合本區發展的項目，承接國際上轉移過來的優良項目，產業梯度轉移的一進一出過程就是實現產業升級、優化開發區功能的過程。對欠發達地區的開發區而言，產業轉移有利於招商引資，可以給開發區提供跨越式發展的機遇，也是區域經濟快速發展的強大外力。

楊亞沙：一些國家級開發區的發展曆程表明，國家級開發區應立足於高新技術產業及國家級高新區的發展方向，並逐步與國家級高新區接軌。這也應是國家級開發區可持續發展的方向。

鑒於目前國家級開發區已集聚一批電子信息等領域的高新技術產業群體，並以此構成國家級開發區的主要產業，因此各開發區的許多產業在相當大的程度上雷同。以汽車製造及其零配件產業為例,我國許多國家級開發區都將其作為支柱產業，列為重點發展或鼓勵性產業，如廣州、煙台、昆山、青島、西安、合肥、長沙和武漢等二十多個開發區。在廣州開發區，僅汽車零配件項目就達820個。

大量同類產業的聚集和重複建設不僅造成各種資源的緊張和浪費，也造成各開發區之間、企業之間的相互競爭，因而不利於當地經濟的發展。而大量同類產品的出口，又易與其他國家產生貿易摩擦或遭遇貿易壁壘。因此，各地國家級開發區應結合本地的優勢和特點引進外資項目，避免大量重複引進。

反思之六：開發區還是地區經濟發展的龍頭嗎？

《中國經營報》：開發區在區域經濟發展中，還能起到龍頭作用嗎？

楊亞沙：據商務部統計，2004年，54個國家級開發區共完成GDP6601.44億元，同比增長32.43%，高於同期全國9.5%的增幅，約占全國GDP總量的4.85%。

因此，國家級開發區對本地及我國的經濟發展做出了重要的貢獻。以長三角地區為例，根據國家發改委統計，2005年，該地區(設有13個國家級開發區)GDP總量達到33859億元，實際利用外資總額達到263.33億美元，約占當年我國實際使用外資總量的43.65%。

孫繼偉：從區域比較中可以發現，凡是經濟發展和城市化進程快的地區或城市，往往在開發區建設中居於領先地位；凡是開發區建設突飛猛進的地區或城市，往往實現了跨越式發展。

2005年，中國GDP的68%和外貿出口的87%來自各級各類開發區。浙江省的開發區約占全省陸域麵積的2%，但工業增加值占全省的1/4以上，出口額占近1/3，直接利用外資額占一半以上。可見，在相當多的地區，開發區還是地區經濟發展的龍頭。

開發區還有一個意外的貢獻，也就是開發區招商引資競爭促進了政府服務意識的提高。由政府主管部門調去開發區工作的人員對這一點體會尤其明顯，在政府主管部門工作時，總是“朝南坐、等人求”。調去開發區工作後，首先要轉變觀念，對入駐企業和潛在投資者熱情服務、積極幫助。

反思之七：開發區需要怎樣的退出機製？

《中國經營報》：麵對新的形勢，有關部門是否需要研究開發區的優勝劣汰機製？

劉桓：地方政府應該端正經濟發展觀，不能盲目追求GDP；在發展開發區時，應該根據自己所在區域的地域優勢決定發展方向，而不能“一窩蜂”引進；對開發區應該實行動態監控管理，定期清理。要研究製定滾動管理辦法和退出機製，對辦得不好和不符合國務院要求的開發區要“黃牌”警告，甚至撤銷，以減少“跑稅”因素。

孫繼偉：一些地方政府和部委存在濫用開發區政策的問題，主要是土地違規和工程項目中的腐敗問題比較多。我認為，克服開發區弊端的重點在這兩個方麵。對於經濟欠發達地區來說，還有對汙染項目開綠燈的問題。

要強調的是，開發區的退出機製是非常重要的，要從“招商引資”向“招商選資”轉變。從投資密度、經濟密度、稅收貢獻、就業貢獻等方麵對引進項目要嚴格把關。

對於效能很低但占地麵積又比較大的企業，開發區給予一定的補貼讓其退出也是值得的。昆山開發區前幾年就有26家不適合的企業遷到周邊的鄉鎮或蘇北，昆山開發區管委會還拿出2億多元人民幣對這些轉出企業進行補償。

如果新時期開發區發展模式不能實現由規模到效益，由速度到競爭力的轉型，以後也難免再次遭遇整頓，即使不會遭遇整頓，自身發展也會舉步維艱。