中評智庫：蔡英文賴清德，兩岸路線如何選擇

      中評社香港11月13日電/台灣佛光大學公共事務學係助理教授柳金財在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊10月號發表專文《英德體製兩岸路線選擇：從台灣“獨立”邁向維持現狀？》，作者認為：“賴清德將會選擇遵循重新表述蔡英文兩岸政策說辭，包括主張維持現狀、遵守‘中華民國’憲政體製、‘依據《“中華民國憲法”》、《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務’、尊重九二會談精神、九二曆史事實、九二共同認知等。同時在‘閣揆’任內應不至於主張台灣“獨立”、兩岸關係就是國際關係。”“賴清德若有意爭取‘總統’大位，強烈的‘台獨’意識並不符合選票極大化目標，其兩岸政策必須向中間路線靠攏。對賴最有利之兩岸論述應是在蔡英文既有基礎再迭加上去，越靠近‘中華民國’、越尊重憲政體製運作及‘憲法’，就越能贏得中間選民認同。同時，積極實踐親中愛台論，建立兩岸良性交流互動平台，從兩岸經濟社會文化融合及和平發展出發，建構兩岸未來統合願景。”文章內容如下：

      前言

      蔡英文執政後以四麵出擊方式，展開近年以來台灣社會最大變革，無論是年金改革、一例一休、前瞻基礎建設計劃、能源政策皆是迫不及待解決難題。賴清德市長變成“閣揆”，從一個治理南台灣充滿濃厚主體意識的地方諸侯到統整“國政”的最高行政首長，其個人強烈的“台獨”意識形態，將受到憲政體製運作、兩岸關係及“國際”框架的結構製約。

      賴清德上任後應盡速回應民眾的民生、經濟、社會需求，解決大變革中社會分裂與傷痕。治理環境變化也會調整政策思維，從低階政治到高階政治，從南台灣高本土意識到兩岸民族主義衝撞，從派係利益到政黨執政利益、再到國家利益，賴揆的“治國”理政必須超越賴市長的眼界與心胸格局。衡諸有誌於爭奪“總統”大位者，其兩岸政策路線必然是中間溫和路線，以利拓展中間選民實現選票極大化目標，無論是陳水扁的“新中間路線”、還是蔡英文的“維持現狀說”，皆屬之。

      賴揆上任是以內政治理及以選舉為導向的行動“內閣”。賴在全台縣市長中施政滿意度為名列前茅、號稱五星級市長，具有極高政策執行能力，利於提升民眾對蔡政府施政滿意度。當個人政治主張台灣“獨立”的賴揆，公開表述依據《“中華民國憲法”》及《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務時，同時追隨蔡英文維持兩岸現狀主張，這是較為激進路線向溫和中間路線靠攏。

      兩岸政策的“天花板思維”：限製與突破

      值得注意的是，大陸涉台學界及官媒海外版對新任“閣揆”賴清德之“台獨”立場強烈批判；然官方態度卻仍相對克製冷靜。近來大陸當局對蔡政府的立場似有軟化，非政治性交流亦有微調整，但賴清德上台後已經停緩，既無釋出正麵善意；也無因其“台獨”立場徑予負評，此種無正負評價觀望，盡管顯示大陸當局對賴仍是不願提早下定論，並持“聽其言、觀其行”態度。短期內，大陸當局因蔡英文不承認“九二共識”，原本就無法解開兩岸政治僵局；現又任命獨派人士擔任“閣揆”，更是難以釋放政治善意。

      無獨有偶，9月17日“台灣民意基金會”民調顯示，任用賴清德擔任“閣揆”後，蔡英文聲望急速上升至46.4%。然而，若蔡英文的聲望上升，主要源自獨派民眾的支持回籠，短期之內民進黨就會欠缺兩岸政策實質轉型的動力，難以期待蔡英文會突破兩岸政策，甚至主動創新。同時，若大陸當局對台立場出現武統傾向或設定“兩岸統一時間表”，則蔡英文兩岸政策就會更往“傾獨”方向調整，難以妥協及釋放善意調整兩岸政策。

      換言之，兩岸當局的政策互動更難釋放善意。賴所倡議的“親中愛台論”，往往被解讀為係在“一中一台”基礎上，友善對待“中華人民共和國”；這與獨派大老辜寬敏所持“兄弟之邦”之意相同。賴曾提出其個人主張台灣“獨立”，兩岸關係就是國際關係的說法；兩德統一才是真正統一，分裂國家模式似乎又是呼之欲出。“親中愛台論”有別於民進黨傳統兩岸政策，後又激發民進黨籍及泛綠執政縣市長紛紛提出“知中愛台”、“友中愛台”、“和中愛台”之說，破除以往與大陸擴大交流就是賣台之說。“親中愛台論”已經破解兩岸交流意識形態藩籬，對兩岸關係正常化發揮正向引導作用，避免汙名化、標簽化兩岸關係緊密互動。

      大陸當局對台政策具有明確性與一致性，現采取“硬的更硬、軟的更軟”政策主軸，堅持“九二共識”及反對“台獨”，提出兩岸關係性質是“兩岸一國”、“兩岸一中”定位。若從十月中共十九大召開，政治報告涉台政策部分即將定調未來五年來說，任用具強烈“台獨”意識的賴清德恐難被理解是一種政治善意，甚至可能被解讀獨派勢力已經綁架蔡英文，中間路線已被“台獨”激進路線所掣肘。但問題背後的問題，恐怕不是簡單可以如此推論，需進一步分析。

      英德體製運作與兩岸政策調適之分析

      近日台灣民意調查顯示將近73%民眾，讚成蔡英文政府應積極努力改善兩岸關係。然蔡英文政府卻選擇在十月中共十九大即將定調重要五年對台政策之際，任用具有強烈“台獨”意識形態的“閣揆”賴清德，這對兩岸關係將產生何種效應呢？“總統”主張維持現狀，“閣揆”未就任前曾表明堅定台灣“獨立”立場，雙方互動會如何影響兩岸政策形成呢？各界立論觀點主要呈現四種說法：有待觀察說、結構限製說、激勵促進說及政策衝突說。

      首先，有待觀察說。賴清德持強烈“台獨”意識形態，賴揆若仍然堅持兩岸關係是“國際”關係，這將破壞蔡英文兩岸政策的戰略模糊性。兩岸政策將受到獨派壓力、尤其深綠及基本教義派箝製，可能迫使溫和中間路線轉為激進路線，尤其“台獨”大老背後支持賴清德競選“總統”、蔡英文僅就任一任。但從民進黨籍人士挑戰“總統”大位能成功者，其兩岸政策幾乎是采取中間溫和路線，無論是陳水扁為大選提出承認“中華民國”，或蔡英文以維持兩岸現狀為目標皆然。

      同時，從作為南台灣強烈本土意識區域的地方首長，到治理“國政”的“行政院長”，涉及更多高階敏感政治，憲政體製、政黨競爭及兩岸關係、“國際”政經結構，皆會限縮其原來強烈僵化政策主張。賴清德既宣稱堅定“台獨”立場，兩岸關係定位為“國際”關係；同時又倡議“親中愛台論”，提出廢除“台獨黨綱”、承認“九二共識”皆不是問題、德國統一是真正統一。賴揆究竟會往兩岸統合或法理“獨立”哪一方向發展，須視具體環境因應，目前據此論斷言之過早。

      其次，結構限製說。根據憲政體製與慣例，製定兩岸政策是“總統”權限，“行政院長”隻是從技術層麵執行政策。賴清德受到憲政體製規範、兩岸及“國際”結構製約，難以“行政院長”政治思維挑戰維持現狀的兩岸政策。盡管兩岸、“外交”、“國防”政策領域皆屬“總統”職權，但“行政院長”固然為“總統”的幕僚長或執行長，難以真正成為所謂雙首長；但作為最高行政首長其兩岸政策觀點及說法，將會是蔡政府兩岸政策的重要組成。

      對於兩岸關係性質及兩岸定位表述，賴清德受體製結構限製，宣稱遵循蔡英文維持兩岸現狀目標，但采取擱置原“台獨”立場盡量不表態，不表述兩岸關係是“國際”關係，對兩岸定位保持沈默。但此將遭致來自泛藍聯盟“立委”質詢挑戰，同時也可能遭受來自聯盟陣線內部激進“台獨”勢力的質疑。

      換言之，賴揆嚴守分際不論，隻提遵循蔡英文兩岸關係政策表述。既不再提主張台灣“獨立”、兩岸關係是“國際”關係；也不會提依據“中華民國”憲政體製、《“中華民國憲法”》、《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務，從而在兩岸關係性質保持模糊立場。然而，由於賴清德為“閣揆”，各部會仍屬“行政院”所管轄，加上“閣揆”亦屬“國安會”成員，仍可透過法定職權施加政策影響。

      民進黨兩岸政策曾提出友善陸生、陸配及陸客的理念，賴揆亦可在政策麵上大幅鬆綁屬於較為技術性兩岸政策，藉以推動“親中愛台論”具體實踐，對兩岸關係緊張緩解應有所助益。例如適度放寬陸資入台審查標準、放寬對陸生“三限六不政策”、鬆綁陸配身份證六年改成四年的限製、支持和促進兩岸民間經貿及文化交流等議題。從友善陸資、陸客、陸配及陸生具體政策執行出發，盡管暫時擱置兩岸定位表述，也可逐步積累善意建立信任。並減少各部會被質疑一再推動“去中國化”政策，避免被批評從事“柔性“台獨”、“文化“台獨”及“漸進式“台獨”，徒增兩岸間不信任與緊張關係。

      再者，激勵促進說。堅持“台獨”的“閣揆”賴清德與主張“兩國論”的蔡英文，所形成“台獨”體製導致兩岸關係更加治絲益棼，及和平發展前景更加黯淡。具濃厚“台獨”色彩的英德體製，激勵獨派大佬迫不及待推動“法理“台獨”，前“總統”李登輝宣布要推動“正名製憲”運動。賴接掌“閣揆”其兩岸政策的主張，包括兩岸關係是“國際”關係定位可能發展成現實的政策。盡管兩岸、“國防”、“外交”和“國家安全”領域等屬“總統”職權，但“行政院長”統轄其下的陸委會、“外交部”和“國防部”，仍可對前述部會進行政策指導。

      賴清德宣稱遵循蔡英文維持兩岸現狀目標說法，宣稱依據《“中華民國憲法”》及《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務，甚至以“閣揆”身份表述兩岸關係就是兩岸關係，兩岸協議不是“國際”協議，及兩岸關係不是“外交”關係。但此將違背其未就任前兩岸關係是“國際”關係說法，甚至遭遇來自聯盟勢力攻擊斥責。賴揆若能在上述基礎結合“親中愛台”論，提出廢除公投“台獨黨綱”、承認“九二共識”不是問題，這將促使英德體製的兩岸政策的大躍進。

      最後，政策衝突說。英德體製並非所謂“命運共同體”，賴清德與蔡英文施政難以齊心，強勢“總統”與強勢“行政院長”結合是兩人政治理性算計結果，彼此瞭解政治意圖，雙方欠缺互信難以緊密合作。賴清德藉登上“行政院長”延續其政治生命，避免轉戰新北市長耗損政治能量之困局。蔡英文需要賴清德拉高施政民意滿意度，及與新潮流結盟打贏2018地方選舉。

      然由於雙首長製度設計、“行政院長”任期不穩定性，及兩人政治性格皆屬強勢領導人，一旦重大政策觀點衝突勢將難以主動妥協。換言之，英德體製政治勢力是既合作又衝突，結盟政治基礎可能因政策改變及利益分配不均而瓦解，雙方可能終止結盟關係，這樣的體製運作其實是相當脆弱的。若是賴清德受到獨派壓力力主將“台獨”意識融入體製，依然公開主張支持台灣“獨立”及兩岸是“國際”關係，勢將衝撞蔡英文所建構模糊兩岸政策論述，形成戰略模糊與戰略清晰的較勁，導致聯盟關係的裂解。

      英德體製：“維持現狀說”　限縮“台灣‘獨立’說”？

      相對於強勢蔡英文與弱勢“閣揆”林全此英全執政組合，林全徹底是“總統”的執行長；無疑地，強勢“總統”現在搭配的是強勢“閣揆”，強強優勢組合究竟是分進合擊提高執政政績呢？還是雙頭馬車反弱化執政成效呢？賴清德接任“閣揆”以後，主要施政應會優先以經濟、社會等內政領域為重心，應會盡量回避兩岸關係及政策問題。外界或以為，林全是來自眷村的外省籍第二代，較具兩岸統合思維；賴清德強烈訴求“台獨”主張，毫無掩飾其“台獨”立場。

      但這並不能表示蔡英文當局的兩岸路線將因“閣揆”任命，而改弦易轍走向激進“台獨”路線。從獨派人士進入體製擔任重要職位的經驗顯示，不僅難以產生激化作用，反而有框限製約“台獨”論述與實踐影響，這就是所謂受結構因素限製使然。

      首先，兩岸、外交政策領域屬於“總統”而非“閣揆”職權，對兩岸關係衝擊有限。大陸當局對這樣的“閣揆”任命，可能會作負麵解讀，認為這是法理“獨立”與文化“台獨”的的匯合，及顯性“台獨”與隱性“台獨”結盟，甚至是蔡英文已經滑向“台獨”基本教義派。大陸當局若是如此認知，則不僅難釋政治善意，反而會因認知誤解，而強化對台政策的壓製力度。然依據既有憲政運作慣例經驗顯示，雖然“行政院長”是最高行政首長，掌理各部會，理論上擁有各部會人事任命權。但實際上兩岸、“外交”及“國防”政策領域決策與人事屬於“總統”職權，尤其“閣揆”若是定位為“總統”執行長，當無超出“憲政慣例”之舉。

      然若“閣揆”屬於強勢政策主導者與倡議者，在“立法院”接受“立委”政策質詢時，這對兩岸政策的回應可能產生“擦槍走火”效應。同時，賴清德主張堅定的“台獨”立場及定位兩岸關係是“國際”關係，目前陸委會與“外交部”“閣員”的政策表述皆去除“台灣‘獨立’”及“兩國論”言論。陸委會主委表達兩岸協議不是國際協議，“外交部長”李大維言及兩岸關係不是“外交”關係。目前兩位“閣員”仍繼續留任，體現蔡英文兩岸政策的一致性。未來“閣揆”是否能接受其繼續留任，將成為檢視蔡英文政府兩岸政策是否變化之觀測站。

      其次，蔡英文的維持現狀說限縮賴清德台灣“獨立”說。若產生由獨派人士取代具泛藍色彩的部會首長，以執掌兩岸與“外交”機構，無疑的這會增加大陸當局的疑慮，甚至視此為挑釁，勢必衝擊兩岸關係和平與穩定。賴清德曾倡議“親中愛台論”，訪美時又提廢除《公投“台獨黨綱”》、承認“九二共識”皆不是問題，問題是無法接受以“一國兩製”為內涵的“九二共識”。然而，兩岸與外交政策領域係屬“總統”職權，“行政院長”難以介入，尤其在“總統”主外、“閣揆”主內政策領域的憲政慣例，以賴清德曾任“國民大會”代表、“立法委員”亦瞭解“國會”政治及政黨政治運作。目前強勢“總統”與強勢“行政院長”互有所需形成合作關係，已然形成命運共同體，尚不致於在兩岸政策主軸上，將維持現狀目標轉向“台獨”主張。

      因此，“總統”與“行政院長”在分工上內外政策有別，蔡英文在政府政策層麵所倡議主張“維持兩岸現狀”，反而是框限“閣揆”賴清德個人強烈主張“台灣‘獨立’”的緊箍咒；且政府層麵依據“憲政”體製、“憲法”、關係條例處理兩岸事務，視兩岸關係不是“外交”關係，也有框住賴揆“兩岸關係是‘國際’關係”說法。在賴揆上任之前，陸委會特別聲明不因人事變化改變兩岸政策。換言之，依據“中華民國”憲政慣例運作經驗顯示，“行政院長”的兩岸政策主張僅能遵循“總統”的大政方針。某種程度來說，是蔡英文的“維持現狀論”綁架賴院長“台灣“‘獨立’論”。若是這樣運作邏輯，就不會產生“雙太陽、雙核心”問題；不會因為任命賴揆，而引發兩岸關係恐陷入硬碰硬或者內外動蕩困境。

      最後，“憲政”體製、“憲法”及兩岸人民關係條例，“國家”利益認定，將限縮賴揆的個人政治主張。由於獨派大佬吳澧培曾點名林全下台，另一大老辜寬敏則公開呼籲蔡英文僅任一屆、並由賴清德代表民進黨參選下一任“總統”。若僅從這些信息解讀，難免就會產生蔡英文是否已經被基本教義派所綁架之判斷。尤其在解讀上更會認為在十月中共召開十九大以前，任命具有濃厚“獨立”主張色彩的賴清德，豈是善意？

      其實隻要仔細檢視具獨派色彩的“文化部長”、“司法院”院長及大法官人事任命可以發現，“國際”結構、兩岸關係及“中華民國”憲政體製具有限縮獨派政治主張之作用，反而主張“台獨”聲浪下滑，必須從兩岸和平穩定及“國家安全”的大局思考。從民調結果來看，蔡英文執政台灣“獨立”聲浪反而下降，泛中國人認同增加。獨派人士進入體製反而因結構限製，調適原來較為激進“台獨”政策，以確保兩岸和平及台灣安全。

      “台灣民意基金會”民調顯示：自蔡英文執政後，原本預料應上升的“台灣人認同”反而下降，“中國人認同”卻上升。與2016年5月調查比較，“台灣人認同”下降8.8%，而“中國人認同”上升2.5%，“台灣人中國人雙重認同”上升4.5%。政治大學選舉研究中心的民調也顯示，“台灣人認同”在蔡英文上任後竟創5年新低。李登輝執政時期“台灣人認同”平均年增3.14%，馬英九時期年平均上升1.72%，但在陳水扁時期僅升0.51%，蔡英文上任後實則每年平均下降1.75%。

      換言之，在被質疑具有“台獨”色彩的民進黨執政下，“台灣人認同”反而連降2年，且每次下降幅度都超過馬英九時期。這可以解釋為什麽民進黨執政，反而“中國人認同”比例上升，“台灣人認同”卻下降。其理由是民進黨執政受到憲政體製、兩岸關係及“國際”結構所製約影響，從而限縮“台獨”話語權與其政治實踐。形成民進黨執政，反而不利於“台獨”意識、“國族”建構的發展的矛盾現象。

      從某種政治意義來說，質疑“中華民國”已亡者，視“台灣認同”提升與“中華民國”存在為一種矛盾背離關係，台灣與“中華民國”成為一種“借殼占住”的複合體，批評這是運用“‘中華民國’台灣化”推動“台獨”。但從辯證角度觀之，這更是“台灣被‘中華民國’化”過程，民進黨從認為“台灣定位未定論”、批評“中華民國”政府是外來政權、公投建立“台灣共和國”，轉型到承認“中華民國”及提出維持兩岸現狀說，正突顯其“被‘中華民國’化”結果。這種“被‘中華民國’化”即是與中國產生連結關係。若其兩岸政策具有統合論方向，就可完成體製內政黨及兩岸政策的實質轉型。

      結論

      賴清德將會選擇遵循重新表述蔡英文兩岸政策說辭，包括主張維持現狀、遵守“中華民國”憲政體製、“依據《“中華民國憲法”》、《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務”、尊重九二會談精神、九二曆史事實、九二共同認知等。同時在“閣揆”任內應不至於主張台灣“獨立”、兩岸關係就是“國際”關係。依照民進黨政治人物掌理大政傳統經驗，除非兩岸關係走向對抗，始會出現衝突性兩岸政策論述，例如“總統”陳水扁、“閣揆”遊錫堃在連續外交挫敗後，始出現主張“一邊一國論”、公投製新憲、以台灣名義參與聯合國及國際組織。一般情形，無論是陳水扁執政初期、現任蔡英文執政，皆是采取兩岸政策中間路線。

      例如陳水扁為爭取“總統”大位，力主通過《台灣前途決議文》承認“中華民國”、建立兩岸特殊關係、提出“四不一沒有”政策、兩岸政治統合新框架、共同建構“未來一中”、以“憲法”回應一中等等。蔡英文為爭取“總統”大位，亦主張回歸到“憲政”體製處理兩岸事務、主張維持兩岸現狀。陳、蔡為獲取選票極大化目標，並未再提出類似《公投“台獨黨綱”》主張“獨立建國”、“中華民國”是外來政權的說法，反而呼籲大陸當局要正視“中華民國”存在事實。

      就此而論，賴清德若有意爭取“總統”大位，強烈的“台獨”意識並不符合選票極大化目標，其兩岸政策必須向中間路線靠攏。對賴最有利之兩岸論述應是在蔡英文既有基礎再迭加上去，越靠近“中華民國”、越尊重“憲政”體製運作及“憲法”，就越能贏得中間選民認同。同時，積極實踐親中愛台論，建立兩岸良性交流互動平台，從兩岸經濟社會文化融合及和平發展出發，建構兩岸未來統合願景。