悅讀MOOK（第十五卷）

第18章 美國印象

　　劉春水

　　二〇〇九年年底，本人隨一個考察團就地方政府公共管理專題赴美進行了為期三周的學習考察。中美兩個國家製度不同，但美國地方政府在公共管理方麵的一些做法、經驗和理念，對我們進行政府職能轉變有一定的啟示。

　　一、美國地方政府及其公共管理的幾個特點

　　美國地方政府及其行政管理有什麽特點，是此次考察首先需要了解的情況。本人認為，以下幾個特點似乎可以較清楚地說明什麽是“美國式的地方政府”和“美國式的公共管理”。

　　1.有限型政府。美國從聯邦政府到地方政府都有明顯的“有限性”特點，其有限性就是我們通常所說的“小政府、大社會”，政府不包攬一切，政府不主導一切，行政的力量十分有限。也就是說，美國地方政府是相對“弱勢”的政府。政府的職能嚴格控製在盡可能小的範圍內，該管的就管，絕對不包辦一切。

　　地方政府的主要職能是提供公共產品和服務、管理公共事務。所謂地方政府該管的就是指那些單個個人、組織不願做、不能做或者根本做不了的卻又直接關係到民眾切身利益和社會生活正常運行的公共事務和公益事業，如稅收、教育、道路、供水、排汙、供電、供氣、消防、救災、治安、環保等。考察中我深深體會到，美國的地方政府主要忙於以下幾件事：稅收、預算管理、水電氣保障、社會治安、防災救災、環境保護等。

　　一般情況下，美國地方政府不介入與公共事務無關的事。在社會公眾與企業集團利益發生矛盾時，政府是中立的，不幹涉、不參與矛盾糾紛，而是通過法律來解決此類問題。比如，經濟生活中的商業欺詐、假冒偽劣等行為，如果由政府去管、靠行政手段去管，不可能從根本上解決問題。美國政府製定基本的規則，通過規則服務於社會和市場。在美國社會的日常運行中，很少看到政府及公務員的身影，但整個社會卻處於一種相對有序的狀態，這就是規則的作用。比如，在美國的大城市中，正常情況下，你很難看到值勤交警，但幾乎所有車輛都會按照交通規則行駛，因為一旦被發現違背交通規則，不僅要接受很嚴厲的懲罰，而且還會和個人信用聯係起來，直接決定車輛下年度的保險數額。在美國考察期間，訪問過的城市都沒有公共廁所，而商店、超市、飯店、博物館等公共場所都有公共廁所，硬件條件較好，幹淨衛生，顧客可以隨時光顧，十分方便，不用交納任何費用。政府把修建廁所這樣的事情交給了社會組織，規定相關場所必須配套廁所設施，使人性化服務成為這些社會組織應盡的社會義務。美國認為，凡是公民自己能做得好的事情，無論是個別做還是集體做，政府都不應該插手。

　　美國的地方政府也不直接介入各經濟領域的具體事務，全美二千七百多萬個企業按照市場法則，實行自由競爭，優勝劣汰。例如，喬治亞州州政府的財政預算編製和執行是以“市場失靈”為標準，凡是市場能夠解決的，財政就退出，凡是市場不能解決的，財政就介入，因此，該州教育支出占財政支出的百分之五十七，其次是醫療健康（17%）、公共安全（8.5%）。

　　2.自治型政府。“自治性”是美國地方政府的又一個顯著特點。美國是聯邦製國家，實行三級政府架構：聯邦政府、州政府和地方政府。其中，地方政府包括縣、市、鄉鎮、學區及各種特區，共五種類型。美國地方政府數量龐大，有三千多個縣、二萬多個市、一萬七千個鎮、一萬五千個校區、三萬個特別區（如灌溉區、公園區等等）。美國的聯邦、州、地方三級政府均實行立法、司法、行政三權分立的製度，分別通過各自的立法保障體係保障其法定的稅收政策、財政經費開支政策，以行使各自不同的管理職責和管理權限。聯邦政府主要負責行使州政府無法單獨行使的職能，如國防、外交、貨幣、出入境管理、對外貿易、郵政等。憲法中沒有明確賦予聯邦政府但也沒有被明文禁止的政府權力，歸於州政府或者人民，聯邦政府與州政府、地方政府沒有直接的隸屬關係。

　　地方政府的“自治性”突出體現在地方政府都是相互獨立的自治機構，互不隸屬，轄區民眾決定本地方政府的組織結構和運行機製，也就是說，各個地方政府根據轄區多數居民的意願選擇本地方政府的機構設置、政府機構運行模式、選擇地方行政長官，實行自主管理。目前，各地方政府普遍采用公司製管理，市長、縣長以及市（或縣）政委員會聘請市（或縣）政經理，對經理實行目標管理，經理具體負責處理各項公共管理事務。市長、縣長以及市政委員會和縣政委員會的日常事務隨時向民眾公開，重大決策要征得多數居民的同意。市政經理、縣政經理完不成目標任務即予辭退。可見，地方政府具有很大的自主權和靈活性。在這裏，地方政府的自治性，實際上就是轄區民眾的自治。

　　3.多樣化運作的政府。美國地方政府的組織與運作方式形式多樣，沒有固定模式，而且可以根據需要進行改變。政府可以是政權的形式，也可以運用企業化管理的方式，市長可直接管理政府事務，也可以雇傭經理承擔轄區日常管理和專門項目管理。政府運作形式之千姿百態，令人大開眼界。而這種形式的依據是地方議會、民眾的意願和選擇。隻要某種組織方式在某地能卓有成效地處理轄區公共管理事務，民眾對此無反對意見，就可以合法、合理地存在下去。多樣化的、自主選擇的政府組織係統也給美國地方政府囚地製宜、動態修複提供了便利。

　　在實現分權管理和自主管理的基礎上，美國地方政府還大力借助非贏利組織實現公共利益，把大量政府幹不了、幹不好的事情交給非贏利組織，在社會事務管理中發揮了重要的作用，形成了政府分權管理、地方自主管理、非贏利機構加以補充的完善公共管理體係。為了提高效率、降低成本，近年來，美國各級政府運用“企業家精神”改造政府，提出“引入競爭機製”、“講求效果”，“政府掌舵而不劃槳”等一係列改革思路，采取“壓縮規模，下放權力”的辦法，如有的地方把環衛等職能轉移給社會，實行社會化管理，取得了一定成效。

　　4.服務型政府。美國地方政府的“服務性”特點很明顯，“政府服務以公眾為中心，公民權益至上”的原則得到較好的落實。社會公眾的共同需要就是公共管理的目標。因此，美國地方政府公共管理的基本模式是“服務型”，或者說是“支持型”，其宗旨是為公眾服務。

　　在美國，服務型政府的基礎來自於其政府的產生機製。民眾推選代表組成地方政府機構，從政府首長到一般辦事員等所有政府工作人員都叫“政府雇員”，實際上就是民眾的“雇員”，是納稅人雇請他們來為納稅人打理公共事務，因此，政府及其雇員的基本職能就是為納稅人服務。在美國，傳統意義上的官員已經不存在了，代表各地方政府管理地方公共事務的人員的身份僅僅是“雇員”，州長、縣長、市長無一例外，都是雇員。民眾和雇員形成兩對關係：一方麵，民眾是雇主，政府工作人員是雇員；另一方麵，政府雇員是服務提供者，民眾是客戶。

　　有趣的是，地方政府不少高級雇員自覺以奉獻社會、服務民眾為誌向，他們競選州長、縣長、市長不僅不圖特權、不圖高薪，而且隻拿象征性的少至一美元的“年薪”，有的甚至把自己的積蓄獻給公共事業，用於公共福利，為的隻是服務社會的榮譽感，如加州州長施瓦辛格。在美國，這種情況不是個別現象。當然，一般的、多數政府雇員還是以工作為職業，通過工作獲得薪酬。

　　這種服務型的政府，當然要充分了解服務對象的現實需要。政府通過仔細聽取民眾客戶的意見來確定其工作內容和方法，通過為客戶提供盡可能多的選擇來有效滿足其需求。同時，通過及時、全麵地收集客戶的意見和建議來客觀評估政府的效率，保證政府公共管理職能的有效實現。美國已經形成了較為完善的公共服務體係，並把“服務”的理念貫穿始終。地方政府對公共事業投入較大，重視並盡可能滿足社會公眾、服務對象的多樣化需求，並建立了包括合理製度、相關約束和控製手段在內的配套措施。美國的公共服務較為充分地覆蓋到了社會弱勢群體，尤其是老人、婦女、兒童及殘疾人能夠獲得更多的社會幫助。

　　5.法治型政府。人們對美國各級政府的“法治性”特點並不陌生。政府遵規守法，依法行政，政府雇員嚴格按照法定職責辦事，任何違法行政行為均要受到責任追究，這是美國地方政府及其雇員的基本工作準則。

　　盡管由於國情、曆史或者政治意識背景不同的因素，世界各國對法律至高無上的理論與實際均有較理想化的修飾，但美國在法製觀念、法律體係的完備、政府依法運作等方麵，的確有其值得稱道之處。美國各級政府的行政管理，無一不是在法律框架中運作，任何一個部門，任何一項政策，任何一個工作項目，如沒有找到相應的法律依據，或不能尋求立法部門的法律支持，也就不能實施和運作。

　　6.節約型政府。在美國，各級政府尤其是地方政府十分注重節約，政府公共管理的各項經費都要經過嚴格的預算程序，經費使用接受全程監督。政府公共管理中的每一個環節都是精打細算、不鋪張浪費、不尚奢華。政府辦公樓樸實無華，隧道、地鐵不作任何裝修，政府機構和人員少而精，政府雇員的薪酬也要隨著財政狀況的變化而調整。政府雇員公費旅遊、公車私用、公款吃喝現象幾乎沒有。總體而言，美國地方政府不能亂花納稅人的錢。

　　二、政府與媒體的關係

　　處理政府與媒體的關係是政府公共管理的一項內容。由於工作性質的緣故，本人此次考察的重點放在政府與媒體的關係上。媒體在美國社會具有強大的信息傳播和輿論引導能力，媒體監督無處不在，美國各級政府都很重視與媒體的關係。

　　1.媒體與政府首先是監督與被監督的關係。培訓過程中，我們了解到，美國地方政府的工作，隨時都會麵臨媒體的質詢，媒體提出的問題往往很專業、很尖銳，政府及其雇員必須接受媒體的質詢和監督，認真麵對，誠實而巧妙地應對。政府普遍接受媒體的嚴格監督，並把對媒體交待當成政府工作的一項日常事務。

　　當今世界，大眾媒體對政府乃至整個社會生活進行監督，使之朝著社會共同的道德準則運行。美國曆來就有新聞輿論監督政府的傳統。這種傳統中最為重要的就是普利策的“新聞揭醜”思想。十九世紀末二十世紀初，美國經濟迅速發展，但急劇的工業化和城市化使社會產生了種種腐敗問題。在這種情況下，普利策倡導報紙進行揭露性報道，他說：“罪惡、卑鄙、腐敗最怕的就是報紙……每一期報紙的刊發，都提供了一個機會，也是一種責任……要永遠絕對地獨立，要永遠不懼怕抨擊邪惡……”普利策畢生的辦報宗旨就是揭露社會弊病，以擴大發行量影響讀者和推動社會改革。揭露社會弊病這一新聞手法是眾所周知的，但誰也沒有像普利策那樣運用得如此巧妙和有效。普利策“新聞揭醜”思想後來不但成了由其自己發起成立的普利策新聞獎的“主旋律”，而且逐漸演變成了美國新聞報道觀念的主流話語。

　　事實上，媒體監督的實踐也是卓有成效的。美國曆史上的“水門事件”以及後來的安然安達信事件都是突出例證。

　　2.媒體的監督對政府工作和政府雇員提出了更高的要求。政府的決策、工作能力和水平、工作成效、政府雇員的行政能力和品行，均是媒體監督的重點。媒體的監督，促使政府依法行政、科學決策、公開透明、優質高效，促使政府雇員勤奮工作、主動創新、廉潔自律。為了麵對媒體，政府雇員普遍重視學習，精通業務，注重訓練自己的口才，以求在與媒體打交道時處於有利地位。這種主動適應媒體監督的做法，在媒體、政府之間形成了良性循環，政府和媒體都在為“戰勝對手”努力完善自己。在美國考察，不少政府雇員坦言訓練口才的重要性，對自己的口才訓練津津樂道。當然，口才的發揮必須建立在誠實和堅實的工作基礎上。

　　3.媒體的監督促使地方政府加強政府信息平台建設。美國地方政府普遍重視政府信息平台建設，設立專門的信息辦公室負責政府信息發布和接受民眾谘詢。政府信息平台包括政府自己的網站、報紙、廣播、谘詢電話、社區板報（公告欄）等，大多數信息還在商業媒體登公告、告示，政府信息網絡一直深入到社區。政府的信息發布效果很好，政府信息平台往往在媒體介入前就讓民眾獲得了對公共事務的知情權、參與權、監督權，很大程度上避免了媒體對政府的抱怨和質疑。美國地方政府信息平台立足於預告、公開、接受監督，立足於使民眾理解和支持，立足於解答民眾的疑問，減輕了政府麵對媒體的壓力。

　　4.媒體監督受到政府和民眾的普遍尊重。美國人認為，政治民主與輿論監督具有一種內在的互動關係。美國兩黨政治開始的同時，有些思想先驅對民主的理念開始深化，報紙自然承擔起作為“社會公器”的使命。十九世紀末二十世紀初，媒體主張消除它的黨派性，進一步成熟和強大起來，開始承擔起作為“社會公器”的責任來。直至今日，媒體的這一使命仍然得到政府和民眾的普遍尊重。

　　美國人認為，媒體的負麵報道，並不表明媒體對現實社會完全持否定態度，相反，卻彰顯著美國社會主流價值觀，即自由意誌、社會責任感、民眾知情權、信用、監督權、社會正義、同情心等。美國媒體的負麵報道雖然會使部分受眾渙散抗爭鬥誌，產生驚慌、恐懼甚或看客心理，但它更多時候使人們對負麵事件本身的認知進一步深化，引發人們的思考，有助於普通民眾和政府官員在接觸媒介信息的過程中潛移默化地培育社會正義感與責任意識、曆史使命感以及維護社會公德、主持社會公道、保護弱勢群體、鏟除醜惡毒瘤等諸多基本社會價值觀念。這正是我們所看到的，在美國盡管負麵報道之風勁吹，可社會穩定和秩序之樹卻不但少見根基動搖，而且有愈吹彌堅之勢，由此看來，以負麵報道、新聞自由為核心價值觀的新聞界與美國政府這兩股勢力都巧妙地求得妥協，致力於同一個目標——維護資本主義民主體製和現行製度。

　　5.媒體自律的情況。“打鐵先要自身硬”。媒體監督政府，媒體自身的工作和行為自然要經得起法律、道德和事實的檢驗，否則，媒體的監督將喪失效力。美國媒體的自律是媒體監督得以實現的重要的因素。資料顯示，在媒體自律方麵，美國傳媒界形成了不少的“傳統和經驗”：第一，伴隨著媒體專業化的步伐，美國媒體從二十世紀初期就開始嚐試建立一整套自律機製。如：美國報紙主編協會頒布的《新聞法規》，比較全麵地界定了媒體自律的基本要素，包含了責任、獨立、真實、公正等準則，是美國媒體普遍遵循的規則。第二，除了行業自身的自律規定之外，美國媒體界還有來自於行業外的監督組織、專業組織以及新聞委員會的批評監督。第三，美國媒體特別是主流報紙奉行陳述事實與發表意見分離的職業原則，在此基礎上實行新聞報道部門與新聞評論部門分立，文體和版麵分離。第四，美國成熟的媒體在業務上的標誌，普遍表現在日常操作程序中的規範性實用文本上。比如ABC的《新聞標準手冊》、NBC的《新聞方針與指導原則手冊》、《紐約時報》的《風格與用語手冊》。它們既體現了明確的原則規範，也體現了細密的程序規範。

　　盡管總體上美國媒體自律規範比較健全，媒體自律也相對做得較好，但是，新聞自由的濫用、虛假新聞的製造、新聞記者以權謀私等現象在美國依然不可避免，也是美國媒體麵臨的難題之一，因此，自律是美國媒體麵對競爭不斷推進內部改革的重要內容。

　　三、觀念之啟示

　　美國之行，對本人印象最深、觸動最大的是美國地方政府在政府運行、公共管理方麵的一些先進理念和觀念。這也是最值得我們學習借鑒的。

　　1.以民為本的觀念。客觀地說，美國地方政府“民本”理念貫徹得是比較好的。盡管政府本質上是國家政權的相片，但在美國，地方政府一般不把自己當成是統治公民的機構，而是受公民委托的為公民提供服務的機構。同時，政府雇員是民眾的雇員。換言之，是廣大納稅人支付工資聘請政府雇員為管理公共事務、建設公益事業、提供公共產品和服務，因此，政府工作人員一般不以“官員”或“統治者”自居，不敢利用工作之便謀取法定收入（待遇）以外的任何特權和利益。

　　2.以法為據的觀念。美國人普遍相信國家政權由憲法規定並由一係列法律製度予以保障，遵守法律就是對政權最好的支持，違法就是對政權最根本的破壞，依法運作是政府行政和公共管理的根本規範。一切皆要依據法律，皆須受法律製約。政府職能依法確定。按照“法未允許，即為禁止”的原則，把政府行為嚴格限製在法律許可的範圍內，政府不具有法律未賦予的職能。政府職責不明確，行政職能交叉、權力越位、錯位和不到位的現象便得到較好解決。同時，法製和法治觀念已經成為政府雇員的普遍意識，依法履職基本上成為人們的自覺行為。政府和公民都在法製的規範中合法行使權利和履行義務，政權的穩定和社會的秩序便能得到保證。

　　3.務實的觀念。美國地方政府總體上比較務實。務實首先是作風踏實。主要體現在注重決策的科學化，注重科學的論證和評估。美國地方政府比較重視公共管理和政府改革的科學理論研究工作，已形成了比較全麵而係統的指導思想和理論體係，以此來指導決策和管理，力求政府工作的科學化。

　　其次，務實體現在具體實踐中講究實效。一是主張政府管理向企業管理靠攏，即政府在公共管理方麵應盡量多地采納私營部門創造的一些成功經驗，吸收現代管理科學創造的最新成果，如業績預算、績效評估、全麵質量管理，精簡管理機構、中間層次，簡化規章製度，實行靈活和富於競爭激勵性的人事管理製度等。二是主張社會公共事務的管理應盡可能運用市場機製，盡可能通過競爭，而不是依靠行政壟斷，將政府管理的一些公共項目通過招標交給私營或公共組織，互相競爭，幫助政府提供社會服務，提高政府管理效能，降低行政管理成本。三是政府的公共管理以社區為中心，以公眾為中心。政府的公共管理重視公民的意見要求，確定政府公共服務的質量標準，改善政府服務的方式，滿足公眾需要。四是政府的公共管理應以結果為中心，以價值為中心，即納稅人花錢買的是產出，而不是投入。

　　再次，務實體現在注重資源的節約和保護。最大限度地節約和保護資源，是科學發展理念的重要體現。美國人科學發展的理念從他們對環境的重視和對資源的保護上最能看出來。美國的地表資源和地下資源基本上處於封存狀態，河流、山坡甚至大量可耕地，都不開發利用，讓其處於自然狀態。美國目前已經基本沒有高投入、高消耗、高汙染的企業了，服裝鞋帽等日用品基本不在美國本土生產。盡管美國的地位特殊使得其可以做到這樣，但我們不得不承認，這就是科學的發展理念的具體表現，說明其科學發展的理念確實貫徹到了實踐中。這種發展理念是務實精神的體現，隻有務實的思想才能保證一切工作遵循科學規律，才不會出現為了政績不惜犧牲長遠利益的浪費現象和短期行為，才能避免為了個別人的利益不惜犧牲公共利益的現象。務實的觀念往往使人們對事物和自身能較好地把握一個“度”，正因為如此，美國社會相對比較穩定，人們的心態總體上較平穩、寧靜，心浮氣躁、急功近利等不良社會心理很少見。

　　4.公開透明觀念。相對而言，美國地方政府公眾監督機製比較完善，公民可以較為廣泛地監督、參與公共事務，政府機構的工作基本上可以做到公開透明。

　　保護公民的基本權利、讓普通公民有效而平等地監督、參與政府運作是公共管理的重要內容。要實現公民的有效監督和廣泛參與，要求政府公開透明。政府的每一項決策、每一項工作的過程和結果，都在陽光下，在公眾的視線裏，不符合公眾利益的事情就可以最大限度地避免。美國通過三權分立製度來加強對行政、立法和司法相互製衡、相互監督，同時通過公民監督、參與政府管理和自治管理等一係列製度來加強對政府行使公共權力的監督。保障公民各種基本權利和政治參與權的過程，就是了解公民意願的過程，就是一個發揮人的積極性和創造性的過程，也就是一個極大地促進經濟和社會發展的過程。

　　政府運作的公開透明，客觀上要求政府應進一步增強民主管理的觀念，健全民主管理製度，豐富民主形式，集思廣益，發揮集體智慧，走群眾路線，保證廣大公民依法行使民主管理和民主監督的權利：擴大公民依法、有序地參與政府重大決策，改革和完善決策機製，推進決策民主化；完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的民主管理決策機製：不斷創新政府運作公開透明的有效形式和手段，消除政府與民眾之間的信息不對稱。公開透明也有助於完善行政規範、降低行政成本、提高行政效率，形成運轉協調、公平公正、廉潔自律的良好局麵，保證公民賦予的權力真正用來為公民謀利益。

　　（注：本文引用了此次考察活動主辦方提供的一些文字資料。）

　　2010年1月2日