國有及國有控股公司治理研究：產權契約分析的視角

第三節 我國國有及國有控股公司治理問題的產權契約分析

　　我國國有及國有控股公司治理問題主要表現在國有資產管理部門與國有及國有控股公司之間的委托代理產權契約關係不健全、內部治理產權契約關係不健全、外部治理產權契約關係不健全和國有控股公司與子公司之間存在治理衝突等四個方麵。

　　一、國有資產管理部門與國有及國有控股公司之間的委托代理產權契約關係不健全

　　國有資產管理部門與國有及國有控股公司之間的委托代理產權契約問題主要是委托代理契約產權主體存在缺陷和契約關係不健全，具體表現在以下幾個方麵。

　　（1）委托代理產權契約鏈過長，導致監督機製存在內在缺陷。國有及國有控股公司的委托代理鏈為全體公民—全國人大—國有資產管理局—國有控股公司—國有及國有控股公司董事會/監事會—高級管理團隊—國有及國有控股公司員工。一是委托代理產權契約鏈過長導致監督責任被多重稀釋。在這種多重委托代理鏈中，由於存在多重委托代理關係，剩餘索取權和剩餘控製權被多層分解，委托人的監督責任被多重委托關係稀釋。其中，作為全體公民的初始的委托人，由於遠離國有及國有控股公司的真正代理人——經理人員，導致缺乏對國有及國有控股公司經理人員的監督與激勵。二是委托代理產權契約鏈過長導致監督與激勵信息不對稱。一方麵，由於委托代理鏈過長，代理人比委托人掌握的信息更多，且由於委托層次過多，委托人遠離代理人，導致委托人不可能掌握充分的信息，很難實施有效的監督與激勵。另一方麵，由於委托人具有官員身份，且非資產的真正所有者，導致缺乏足夠激勵和動力去獲取信息。同時，委托人掌握的信息不充分和委托人與代理人的信息非對稱性影響了監督效果。三是由於存在多層委托代理關係，導致委托人和代理人的激勵成本過高。國有企業與非國有企業的委托人和代理人一樣，其監督積極性需要激勵，而國有企業委托代理產權契約鏈過長，往往導致激勵成本過高。

　　（2）在委托代理產權契約關係中，政府作為產權契約主體角色的多重化導致政府責任多重化。政府既是全民資產的代理人，相對國有及國有控股公司的經理人員來說又是實際的委托人。這種雙重角色導致政府責任的多重化。一是政府作為國有企業委托代理產權契約中的代理人主體，要對眾多的初始委托人負責，實現其國有股股權效益的最大化。二是政府作為國有企業委托代理產權契約中的委托人主體，負有監督和激勵國有及國有控股公司經理人員、確保國有及國有控股公司資產增值的責任。三是政府作為國有企業委托代理產權契約中的利益相關者主體，分享企業剩餘索取權和剩餘控製權。

　　（3）以國有股為主導的公司化改革在解決經營者選擇問題上存在障礙。根據張維迎（1999）等人的解釋，其原因主要表現為：一是國資委和國有持股公司的經理人員仍然是政府官員而非資本所有者。他們掌握選擇國有企業董事會成員和經理的權力，但不必為其選擇承擔任何後果。由於其掌握的投票權是廉價的投票權，導致其沒有激勵去發現和任命有能力的經理人員。二是很難或不能解決政企分離問題。張維迎（1999）認為僅僅考慮把作為管理者的政府和作為資產所有者的政府分開就能夠解決政企分離問題是很不充分的，認為關鍵是界定政府幹預程度。三是國有股東缺乏信息和激勵來解決動力問題。

　　（4）作為代理人的經理人員角色的多重化。一是經理人員角色的官員化。國有及國有控股公司經理人員往往由作為國有資產代理人的政府國有資產管理部門任命。其考核和評估也往往由黨的組織部門和政府國有資產管理部門實施。即國有及國有控股公司經理人員既要對上級黨組織負責，又要對政府主管部門和國有資產初始委托人負責。二是國有企業經理人員角色的利潤最大化。即國有企業經理人員作為企業的經營者必須以利潤最大化為追求目標。作為利潤最大化角色的經理人員對企業的利潤增長、經營發展和職工報酬等負責。三是國有企業經理人員角色的公共利益化和社會利益化。國有企業作為公共物品提供者，具有實現公共利益和社會利益的義務。國有企業經理人員角色的多重化導致國有及國有控股公司經理人員的責任不明確、多重化，甚至存在衝突。

　　（5）國有股“一股獨大”所形成的行政權力控製泛濫。由於國有股在企業中處於絕對控股地位，這往往導致行政權力泛濫，不能有效地解決政府與企業之間的分離問題。在這種體製下，政府在選拔、考核和監督經理人員方麵仍然起絕對的行政支配作用。這種支配作用主要是“一股獨大”造成的。行政權力代替了以產權為基礎的契約權力，政府憑借著絕對控製的股份支配著公司治理結構中各產權契約主體。國有股“一股獨大”形成的行政治理關係是對公司治理結構中各產權契約方治理權力的破壞。

　　二、國有及國有控股公司內部治理的產權契約關係不健全

　　我國國有及國有控股公司內部治理的產權契約關係不健全主要表現在股東大會與董事會之間的產權契約關係不健全、董事會和經理人員之間的產權契約關係不健全、監事會缺陷和高層經理人員人力資本產權激勵契約扭曲等方麵。國有企業法人治理產權契約製衡機製存在缺陷。國有企業的股東大會、董事會、監事會和總經理之間是一種利益製衡機製。這種利益製衡機製反映了企業契約各方的利益製衡必須以各方的獨立產權為基礎，以市場選擇的企業契約方為紐帶。沒有合法獨立的產權，就不能形成有力的製衡機製，就不能形成包括各契約方的權責利關係。完善國有及國有控股公司治理結構的關鍵是形成以產權為基礎的企業各契約方的利益製衡機製。各契約方的製衡不是以產權契約權力為基礎，而是以行政權力代替契約權力。

　　（1）我國國有企業治理中的產權行政約束與產權契約約束在國有企業內部治理問題上存在差異。盡管企業內部存在行政指揮關係，但股東大會、董事會、總經理與監事會之間是基於不同產權形成的製衡關係。股東行使出資者所有權，董事會行使法人財產權，經理行使經營權，監事會行使出資者監督權，它們之間是一種基於產權契約的約束關係。產權的行政約束在我國國有企業治理內部表現為股東大會、董事會、總經理與監事會之間治理關係的行政化，二者所作出的治理決策帶有行政性質。從任免關係來看，國有企業董事、總經理和監事人員由上級主管部門任免，而非按照公司法或章程要求，由公司治理法人製衡機製產生。即公司治理內部的產權行政約束是基於非契約約束的一種治理機製。而產權契約約束在國有企業治理內部表現為國有企業股東大會、董事會、總經理和監事會之間治理關係的契約化。

　　（2）我國國有及國有控股公司股東大會與董事會之間基於產權契約的治理關係不健全。主要表現在以下幾個方麵：董事會治理職權與股東大會的治理職權存在衝突。如根據我國《公司法》，關於“決定公司的經營方針和投資計劃”問題，董事會和股東大會都具有此項權力。這種權力的衝突和重疊反映了二者作為產權契約主體在治理權力安排方麵存在衝突。股東大會與董事會之間治理關係的行政化。作為我國國有及國有控股公司治理主體的股東大會與董事會之間的關係本來應該是一種基於產權契約的治理關係，但由於缺乏契約關係的構建，二者的治理關係主要是行政治理關係。這種行政治理關係產生的原因表現在兩個方麵。一方麵，作為國有股東大會的股東本身的官員化，這些官員本身並不是國有股份的真實所有者。這些國有股份的真實所有者是每一個國民。官員化的股東大會作出的治理決策帶有行政性質。另一方麵，作為國有及國有控股公司董事同樣也存在官員化問題。這導致國有及國有控股公司董事會中官員化的董事會與官員化的股東大會之間的治理關係被行政化。在所有權和法人產權兩權分離的現代法人公司製度安排下，在我國國有及國有控股公司董事會的權力存在擴張或超越股東大會的情況下，董事會的治理決策取代或高於股東大會治理決策，股東大會的治理功能被虛化。國有及國有控股公司的股東大會往往成為實現政府官員決策的橡皮圖章，有名無實，而通過股東大會任命的董事長及其董事會則實際上擁有至高無上的權力。

　　（3）我國國有及國有控股公司董事會與經理人員之間的治理關係存在非產權契約化，甚至扭曲問題。主要表現在國有及國有控股公司中董事會與總經理之間治理關係具有非產權契約性質。從企業產權契約視角來看，國有及國有控股公司的董事長及董事成員與總經理之間的關係，既是一個非人力資本與人力資本之間的產權契約關係，又是一個人力資本之間的產權契約關係。就非人力資本與人力資本之間的產權契約關係來說，董事會作為非人力資本的委托人，其治理權力來源於非人力資本，而總經理作為被治理的對象，以人力資本所有者身份成為非人力資本的代理人。二者之間形成一種非人力資本與人力資本之間的產權契約關係，但由於董事身份的官員化和總經理身份的官員化，導致二者治理關係的非產權契約化。就人力資本之間的產權契約關係來說，董事和經理都是人力資本的所有者，二者之間的治理關係應該體現為一種人力資本之間的產權契約治理關係，這種治理關係同樣被二者的官員身份行政化了。

　　（4）監事會構成缺陷及其職能發揮障礙。一是《公司法》關於監事會構成的有關規定存在模糊性。如監事會構成由適當比例的職工和股東組成，但職工比例是由股東主導的公司章程確定的，這使得職工監事的比例具有模糊性。二是監事會職權模糊。《公司法》第54條、第126條關於監事職權有關檢查公司財務和監督董事、經理人員的規定模糊。三是監事會監督的專業知識、手段存在缺陷。由於監事成員本身不一定具有財務、審計方麵的專業知識，這導致監事會本身存在專業監督的缺陷。監事會在履行監督職能時由於業務知識和監督手段欠缺，導致其履行監督職能時必須依靠財務、審計等中介力量。四是監事激勵機製存在缺陷。我國國有及國有控股公司監事的報酬大多由董事會、總經理確定，這導致了監事監督董事、總經理的積極性減弱。五是監事會缺乏獨立性。監事會的獨立性是影響監事會職能的關鍵。我國國有及國有控股公司監事會缺乏獨立性表現在缺乏獨立監事和監事在履行職能方麵缺乏獨立性等。

　　（5）高層管理人員人力資本產權的激勵機製扭曲。企業家（廠長經理）人力資本產權殘缺是導致國有及國有控股公司高層管理人員激勵機製扭曲的重要原因。在傳統體製下，國有及國有控股公司廠長的激勵主要是行政晉升與精神激勵，企業家不僅缺乏剩餘控製權，而且缺乏剩餘索取權。傳統國有及國有控股公司的廠長與工人的工資報酬並無多大區別，這造成了企業家人力資本產權殘缺。在體製轉軌時期，在逐步構建我國國有及國有控股公司人力資本產權激勵機製過程中，國有及國有控股公司人力資本產權仍然存在殘缺問題。高層管理人員的人力資本產權回報機製扭曲主要表現在存在嚴重的經理內部人控製。高層管理人員的機會主義和道德風險增強的突出表現是利用其剩餘控製權損害國有股東和職工等利益相關者的利益以謀取私利等。

　　根據企業經理理論，國有企業企業家報酬激勵機製和年薪製與非國有企業相同。但是，由於國有企業經理人員的產生機製差異與國有企業除利潤最大化外必須滿足公共利益目標等特點，導致國有企業經理人員激勵機製存在扭曲問題。一個非完全從經理人才市場產生的官員主導型國有企業經理隊伍，必然導致經理人員報酬激勵機製存在偏差。我國國有企業經理人員選拔機製的特點導致其報酬和年薪製與非國有企業存在以下差異和問題。一是報酬和年薪製的激勵強度不如民營企業。1998年國有企業經營者的平均月工資收入為1477.7元，集體企業為2596.2元，私營企業為167787.5元。如原湖南醴陵國光瓷廠鄒鳳樓任廠長10年，1989年退休工資每月才284元。二是激勵機製較弱導致“59歲”現象。如褚時鍵任玉溪卷煙廠廠長17年，為該廠創利稅800億元，但17年全部總收入才80萬元，其報酬收入與其創造的企業績效不相稱。三是年薪製具有隨意性。年薪製不與企業績效掛鉤，業績差的國有企業經理人員的年薪與業績好的經理人員的年薪一樣。年薪多少也具有隨意性，而且朝令夕改。

　　（6）國有及國有控股公司治理結構中的產權契約約束的行政化問題。產權約束包括產權行政約束和產權契約約束。產權行政約束是憑借著政府權力資源在產權重組、拍賣和出售等活動中所進行的行政約束行為，這種約束導致了產權配置的非契約化行為，是一種基於行政命令或官員意誌所產生的行為。它導致了國有及國有控股公司治理中效率低下、國有資產處置的隨意性、高層經理人員任免的行政行為，特別是國有企業外部市場治理失效等問題。產權契約約束是指國有及國有控股公司產權重組、拍賣、出售以及經理人員任免等行為中要以契約為基礎，而非按照政府官員的行政指令進行。

　　三、我國國有及國有控股公司外部治理的產權契約關係存在的問題

　　我國國有及國有控股公司外部治理的產權契約關係存在的主要問題表現在資本市場、經理市場和產品市場等方麵。

　　（1）資本市場在國有及國有控股公司治理中的作用有限。曹正漢、羅必良（2000）認為，在職位產權製度下，國家作為資本的供給者沒有能力進入企業，把企業產權讓經理人員按照職位大小掌握，而國家卻承擔經營風險。

　　我們認為資本市場在國有及國有控股公司治理與非國有及非國有控股公司治理中的差別是由於產權契約的差別引起的。在國有及國有控股公司麵臨的產權契約中，產權主體訂立契約主要在國家和企業之間進行，股東的單一性使得產權契約訂立中市場力量較小，即資本市場在訂立產權契約中作用非常有限。單一的國有股東往往很容易被國有及國有控股公司經理人員（內部人）套牢。國家提供了全部或絕大部分資本，而在被內部人套牢後又不得不承擔經營風險。在這種產權契約下，國有及國有控股公司即使建立了現代股份製度和有限責任製度，但與未進行公司股份製改造前相比在承擔風險方麵沒有什麽兩樣。這也是為什麽在國有及國有控股公司改製初期國有及國有控股公司效益反而大幅度下滑的關鍵原因。國有及國有控股公司產權契約中資本市場的缺失是導致資本市場在國有及國有控股公司治理中作用有限的關鍵原因。

　　由於國有及國有控股公司在產權契約訂立和履行中存在資本市場的缺失問題，導致不僅資本市場在國有及國有控股公司治理中的作用有限，而且存在非產權契約治理、準產權契約治理問題。就非產權契約治理來說，主要是資本市場力量根本不起作用，完全由政府左右國有及國有控股公司的兼並、並購、出售、拍賣和重組等行為。這可以解釋轉型時期國有及國有控股公司為何存在大量流失問題。在作為國有股東代表的政府完全左右產權轉讓和非國有股東缺失或力量弱小的情況下，控製權爭奪很難發揮治理作用。在這種情況下，國有及國有控股公司股票的價值由政府官員決定，而這些官員並不是國有股份的所有者，在存在機會主義和道德風險的情況下，他們為了獲取賄賂而大大低估國有及國有控股公司的股票價值，甚至使國有及國有控股公司的價值一落千丈。

　　與此相對的情形是，在非國有及非國有控股公司的產權契約中，資本市場力量決定了產權契約中股東主體的多元性、競爭的充分性和經理人員難以將股東產權套牢。資本市場在非國有及非國有控股公司治理中的作用要大大高於國有及國有控股公司。

　　（2）經理市場在國有及國有控股公司治理中的作用有限。張維迎（1995）較早提出了經理人員的選擇邏輯是按照資本雇傭勞動的理論進行的觀點，認為國有及國有控股公司不能保證或挑選最有才能的企業家，因而國有及國有控股公司的唯一出路是民營化。

　　為什麽資本雇傭勞動的邏輯在非國有及非國有控股公司中能夠選擇合格的企業家，而同樣是按照資本雇傭勞動的邏輯在國有及國有控股公司中不能選擇出合格的企業家呢？我們認為已有理論解釋忽視了經理市場在訂立國有及國有控股公司人力資本產權契約中的作用。從產權契約的視角來看，國有及國有控股公司不是沒有按照資本雇傭勞動的邏輯選擇合格企業家，而是忽視了國有及國有控股公司經理人力資本產權契約訂立中經理市場的作用。目前，在我國國有及國有控股公司經理人力資本產權契約中，經理市場的缺失是導致國有及國有控股公司治理問題的重要原因。作為國有股東的政府左右了國有及國有控股公司經理的選拔，這導致了官員型企業家在國有及國有控股公司中的比例大大高於非國有及非國有控股公司。在經理市場缺失的情況下，經理人力資本產權契約訂立的非競爭性是導致國有及國有控股公司難以選拔合格企業家的真正原因，而不單純是資本雇傭勞動邏輯所能解釋的。導致我國國有及國有控股公司經理人力資本產權契約缺失的根本原因是目前國有及國有控股公司產權結構的單一化或一股獨大。在完全控股或絕對控股的國有及國有控股公司中，經理市場在國有及國有控股公司治理中的作用大大低於非完全控股或非絕對控股的企業。

　　不僅經理市場在國有及國有控股公司治理中的作用有限，而且經理市場在國有及國有控股公司治理中發揮作用也存在諸多問題。從產權契約的視角來看，經理市場在國有及國有控股公司治理中存在的主要問題是解決如何選拔合格的國有及國有控股公司經理人員，如何確定、評估國有及國有控股公司經理人力資本產權價格（報酬製度），如何決定國有及國有控股公司經理人力資本剩餘決策權的大小。目前對於這些問題的解決仍然存在非產權契約因素。

　　（3）產品市場在國有及國有控股公司治理中的作用有限。產品市場是公司治理的重要外部機製，產品市場上產品質量、服務和銷售量及市場占有率的競爭對經理人員是一種重要的激勵與約束機製。產品市場包括競爭性產品市場和壟斷性產品市場，產品市場類型不同對國有及國有控股公司經理人員的激勵與約束機製也不同。對於處於壟斷性產品市場上的國有及國有控股公司來說，由於政府在資源供給、成本決策、產品定價和銷售許可等方麵往往具有很大的壟斷權，幹預的可能性和空間較大，政府幹預對於經理人員的影響大於產品市場的激勵與約束對經理人員的影響。就政府對經理人員的授權來說，剩餘決策權不充分。政府掌握的決策權大於授予經理人員的決策權。政府往往通過立法、確定價格和頒發經營許可等形式進行幹預。即國家壟斷性產品市場對國有及國有控股公司的激勵與約束機製有限，而就競爭性產品市場的國有及國有控股公司來說，其經理人員在產品的技術開發、成本決策和產品銷售渠道的開拓等方麵麵臨市場的激勵與約束要大於政府的幹預。由於信息的不充分，政府對於處於競爭性產品市場中的國有及國有控股公司經理人員的治理是有限的，而產品市場對於這類國有及國有控股公司的經理人員的激勵與約束較大。政府不能夠把所有技術開發、成本決策等事項寫入契約中，政府必須把很大部分剩餘決策權授予經理人員。

　　（4）破產機製不能有效地約束國有企業經理人員。很多國有企業把破產當作逃債的工具。主要表現在即使破產後，經過重組和清算，隨著大部分債務被取消，國有企業經理人員仍然經營著他們的企業。一是由於國有企業和國有銀行之間的債務並不是法律意義上的真正債務，債務合同缺乏剛性。二是國有企業破產程序主要由地方政府決定。三是債權人和債務人在履行債務合同方麵缺乏足夠的激勵。導致國有企業破產機製缺陷的原因在於國有企業產權契約存在缺陷。國有企業大量的債務產生於國有銀行。作為債權契約方的國有銀行不僅不能約束國有企業，反而被國有企業所套牢。如果國有銀行以清償債務來威脅國有企業經理人員，債務就會因形成呆賬或者因破產而被取消。

　　四、我國國有控股公司與其子公司之間的產權契約治理關係問題

　　我國國有控股公司與其子公司之間的產權契約治理關係主要表現在以下幾個方麵：

　　（1）國有及國有控股公司對子公司的行政幹預過多。國有控股公司與子公司之間產權關係的行政化，基於這種行政化的產權關係，國有控股公司與其子公司之間的治理關係行政化，而非契約化。主要表現在：一是國有及國有控股公司對子公司產權配置的行政化，包括各子公司產權重組、並購和處置等實行行政化，而非契約化。二是國有及國有控股公司對子公司董事的派遣關係的行政化，而非基於產權契約關係。三是國有及國有控股公司各子公司高層管理人員激勵與約束的行政化，而非產權契約化。即對國有及國有控股公司子公司管理人員的激勵與約束主要以行政晉升為主。

　　（2）國有控股公司與子公司之間存在目標衝突。國有及國有控股公司各子公司追求的是本公司的利潤最大化，而母公司所追求的是整個集團公司利潤的最大化。相對於子公司而言，國有及國有控股公司追求的目標呈現多元化。國有及國有控股公司與子公司之間的目標衝突反映了二者之間的利益衝突。國有及國有控股公司為了維護本公司的利益，往往會損害子公司的利益。

　　（3）公司集團中母子公司之間存在結構衝突。國有控股公司與子公司之間的結構衝突表現在：子公司法人治理邊界與母公司管理邊界在結構上的不匹配、子公司作為母公司的代理公司產生的代理衝突、作為戰略經營單位的子公司與母公司治理結構衝突以及母子公司發生內部交易時產生的治理問題等。

　　我國國有集團公司母子公司之間的結構衝突表現在以下幾個方麵：

　　（1）國有控股公司管理結構與子公司法人結構之間不匹配。即做出管理決策和執行管理控製的國有控股公司組織結構與子公司的法人結構不匹配。管理結構的溝通線比公開顯示的要短得多，法人結構滯後於管理結構。這種滯後主要根源於稅收、公司雇傭法等對公司經營管理轉換的限製。雖然子公司董事會執行一種合法的說明責任，但是子公司董事會的經營決策受母公司管理權力的影響。

　　（2）國有子公司作為國有控股公司的代理公司所產生的代理性結構存在衝突。我國大多數國有子公司往往作為母公司的代理公司從事經營。子公司作為國有控股公司的代理公司，以國有控股公司公認的好商標和商業信譽進行經營，這些子公司不擁有任何資產，其行動代表國有控股公司利益。在這種代理關係下，道德風險主要表現為盡管處於代理地位的子公司與外部公司之間的業務經營合同是明確的，但沒有涉及國有控股公司的明確或暗含的代理合同。在國有控股公司中存在著子公司對國有控股公司經營的代理行為。當子公司經營破產時，如何確定國有控股公司與子公司之間的權利與義務的責任問題，是國有控股公司重要的治理問題。

　　（3）作為戰略經營單位的子公司與國有控股公司之間存在責任性結構衝突問題。在較大的複雜的國有控股公司中，國有控股公司內部的經營與一些子公司職責可能相反。特別是大的跨國公司，其子公司與關聯公司按地區組成地區集團。每個戰略單位既要對地區董事承擔相應的經營管理責任，又要對國有控股公司總部主管人承擔責任。子公司的這種雙重責任也導致了複雜的治理問題。

　　（4）國有控股公司與子公司之間存在交易性結構衝突問題。由於國有控股公司對子公司具有控製權，當國有控股公司做出犧牲子公司利益的決策時，就對子公司及其利益相關者造成了損害，並由此產生治理問題。