國有及國有控股公司治理研究：產權契約分析的視角

第二節 我國國有及國有控股公司治理現狀的產權契約分析

　　我國國有及國有控股公司治理現狀主要包括委托代理、內部治理和外部治理等幾個方麵的現狀。

　　一、委托代理關係現狀

　　Carsten A。Holz（2002）認為中國國有企業委托代理的行政化表現在經理人員是政府官員的代理人，而政府官員又是政府的代理人。在這種情況下，難以形成有力的控製機製，而且缺乏對代理人的激勵。

　　（1）委托人和代理人角色的政府官員化。委托人和代理人角色的政府官員化表現在二者都沒有擺脫政府官員身份。具體來說，主要包括以下幾個方麵：一是委托人和代理人屬於政府任命或委派，是政府欽命的準官員。二是委托人和代理人盡管名義上不是公務員，但屬於上級黨委組織部考察和管理的幹部。其升遷與上級黨委組織考核有密切聯係，上級黨委組織部根據其業績予以提拔和獎勵。三是有些委托人和代理人往往就是前任政府官員，他們到企業任職不過是黨委、政府的人事安排，通過在企業鍛煉後委以重任。如有些國有企業董事長和總經理因業績突出提拔擔任政府官員。四是委托人和代理人以準公務員身份參加黨委、政府會議，直接接受黨委、政府指示。政府官員化的委托人和代理人並不以利潤最大化為目標。甚至一些非經濟目標往往成為考核高層管理人員的業績指標。影響國有企業高層管理人員升遷的重要因素是不完全以經濟指標為主，而把政府政策、社會目標和其他因素作為考核高層管理人員的重要指標。

　　（2）國有企業委托代理關係的扭曲主要表現為低激勵下的收益權和控製權的扭曲。國有企業的代理問題主要表現在利益衝突發生在政府和其他股東之間。政府是主要股東，控製著少數股東或上市公司。由於國有股權的委托人和代理人所擁有的剩餘控製權和剩餘索取權不對稱，國有企業高層管理人員利用所掌握的剩餘控製權采取機會主義行為，如給自己確定高額報酬，國有股東的剩餘索取權很難實現。有些國有企業高層管理人員與非國有股份的重要股東合謀控製董事會或總經理，在國有資產重組、並購等活動中低估國有資產，或者以管理者或職工持股等名義化國有股為私有，國有企業剩餘控製權被授予對國有資產不負責的代理人。在委托人和代理人低激勵或缺乏激勵的情況下，代理人的機會主義行為往往得到委托人的默許，甚至出現代理人常常與委托人合謀共同采取損害國有資產經營的行為，即國有企業的委托代理關係中收益權和控製權的扭曲或損失是由於委托人和代理人的低激勵或缺乏激勵。

　　（3）國有控股公司的委托代理契約關係反映在組織結構等方麵層級過多和委托代理成本過高。在組織結構方麵，政府所有的企業通過金字塔形式擁有絕對控製權，政府控製權延伸到所有集團公司。控股公司的風險由金字塔結構引起，政府通過控股公司控製上市公司。即政府國有資產管理部門控製國有控股公司或直接控製國有公司（包括國有上市公司與非上市公司）。再由國有控股公司或國有公司控製下屬子公司。這些控製關係一般是基於國有股權進行控製，因而這些國有股權控製鏈實際上是委托代理鏈。由於組織結構的層級過多，導致委托代理鏈過長，國有企業各個層級之間的委托代理契約關係複雜。由於委托代理鏈過多，必然導致委托成本和代理成本增加。國有企業的委托成本包括激勵委托人的成本、委托本身成本（包括委托人設計激勵與約束代理人的成本）和委托人的機會主義成本等。國有企業的代理成本包括激勵代理人的成本、代理本身成本（包括代理人設計激勵與約束次級代理人的成本）和代理人的機會主義成本。

　　（4）委托代理關係的政府化導致國有企業內部形成行政幹預下的內部人控製問題。這種內部人控製的重要特征表現為國資委和國有企業高層管理人員之間存在合謀問題。除了委托人和代理人的低激勵或缺乏激勵外，行政幹預是導致內部人控製的重要因素。為了實現委托人和代理人自身利益最大化，委托人和代理人具有合謀抵禦政府行政幹預的激勵。在一致抵禦政府行政幹預的過程中，委托人和代理人合謀形成了內部人控製狀況。這種行政幹預下的內部人控製問題導致了國有資產的大量流失和對國有企業利潤的侵吞。行政幹預下的內部人控製往往表現內部人共同變國有資產為內部人所有，使國有資產的蛋糕越來越小。同時，對國有企業的利潤進行侵吞，使國有企業利潤從有到無，甚至為負增長。行政幹預的失敗和內部人控製的加強是委托代理關係的政府化造成的。委托代理關係的政府化表現為委托人和代理人關係的政府行政行為化，包括委托人和代理人產生的政府化，委托人和代理人之間控製關係的政府化，而非契約化。

　　（5）委托人和代理人之間缺乏足夠的激勵與約束關係。作為行政官員角色的委托人缺乏監督作為代理人的國有企業經營管理者的激勵，而作為國有企業經營管理者的代理人也缺乏激勵實現委托人所確定的業績目標。在委托人和代理人均缺乏激勵與約束的情況下，二者均存在道德風險和機會主義行為。盡管作為國有企業的委托人和代理人有主觀願望最大化國有企業的價值，但是在二者均缺乏激勵與約束，或在一方缺乏激勵與約束的情況下，委托人和代理人之間就缺乏足夠的激勵與約束實現國有企業價值最大化。在國有企業的公司化改製過程中，往往強調代理人的報酬激勵問題的重要性，而忽視委托人的報酬激勵問題，如實現了經理人員的年薪製，而沒有實施對作為委托人的董事和國有資產管理部門人員的報酬激勵機製。特別是作為國有資產管理部門的人員實際上處於委托人地位，他們缺乏激勵與監督國有企業的經營的動力。

　　二、股權結構現狀

　　（1）國有上市公司中未流通股比重很高。通過股份製改革，我國國有及國有上市公司股權結構隨著國有及國有控股公司股份製改造，股權結構從單一股權結構向多元股權結構變化。2004年占全國國有企業（包括控股公司）66.9%的2903家國有大型企業，已有1464家改製為多元控股的國有企業。但國有及國有控股公司的未流通股比例仍然很高，流動股的比重低。據對中石化、寶鋼等6家國有上市公司股權結構及其變動情況的分析，未流通國有股的比重均在50%以上，其中5家在60%以上，3家在70%以上。

　　（2）國有股權比重較高。在國有控股的企業中，國有股東持股比重較高。在中央控製的國有企業中，90%的國有改製企業仍然保持國有控股形式，而在地方國有企業改革過程中，38%的地方國有改製企業通過改革使國有產權退出了國有企業。一方麵，從理論上說，我國國有股權比重較高，有利於國有股東發揮大股東在收集信息和對代理人的監督方麵的優勢，克服廣大中小股東在監督企業經理人員方麵的激勵與成本障礙，並減少股權分散情況下眾多少數股股東“搭便車”行為。另一方麵，在實踐中，我國國有股權比重較高並不能有效地選擇合格的經理人員，並不具有對所選擇經理人員實施有效監督的激勵。同時，國有股權比重過高，不利於增強國有股票的流動性。國有股權比重較高存在的二律背反使得難以有效實施國有股的減持。

　　（3）國有及國有控股公司作為第一大股東的比例較高。國有企業改製形成了不同形式的第一大股東控製企業的產權模式。國有及國有控股公司作為第一大股東的改製企業占51%。如清華同方、三一重工、金牛能源和紫江企業四家公司的股權結構中第一大股東比重較高，三家公司前10大股東中第一大股東持股比重為50%以上，其中三一重工和金牛能源第一大股東持股比重在70%以上。一方麵，國有及國有控股公司作為第一大股東的比重較高。在股權多元化的國有及國有控股公司中有利於增強國有股的控製地位。另一方麵，國有及國有控股公司中國有第一大股東持股比重過高會出現大股東治理的二律背反。大股東在公司治理中具有監督優勢，但是國有大股東的委托代理缺陷使得它難以發揮大股東的監督優勢。

　　三、內部治理關係現狀

　　就目前國有企業內部治理關係現狀來看，行政化治理與契約化治理並存。主要表現在以下幾個方麵：

　　（1）公司內部治理製度有待進一步完善。公司內部治理製度完善包括內部治理製衡機製、內部激勵與約束機製以及股東大會、董事會、監事會等各項治理製度是否健全和有效運作。隨著我國國有及國有控股公司治理改革不斷推進，公司治理各項製度安排逐步透明化，但有些公司缺乏對各項製度的信息披露。據對邯鋼、G惠機場、寶鋼、武鋼、東風汽車、G滬機場、中國石化和南方航空等10家上市國有企業的分析，披露股東大會議事細則的有9家，披露董事會議事細則的有9家，披露監事會議事細則的有8家，披露薪酬與考核委員會製度的有4家，披露審計委員會議事細則的有3家，披露投資者關係管理製度的有5家，披露信息披露製度的有4家。

　　（2）對國有企業經理人員任命、考核的行政化。國有企業經理人員任命和考核行政化是國有企業內部治理行政化的重要特點。本來國有企業內部總經理任命是基於股權契約的人事聘任契約關係，這一契約鮮明地體現了非人力資本和人力資本之間的特別合約性質。但是，我國國有企業內部黨委任命和考核國有企業經理人員，使得我國國有企業治理仍然沒有擺脫黨委行政治理特點。黨委對於國有企業的行政幹預是傳統國有企業中黨企關係的延續。黨委在國有企業能夠實施足夠的行政幹預，而在私有企業中則不能夠實施行政幹預。國有企業要擺脫“黨企”稱號勢必使黨委失去在國有企業中的行政權力，黨委在國有企業中處於尷尬境地。能否使國有企業中的黨委和私人企業中的黨委的地位和作用相同呢？在現實的國有企業治理中，有關法律賦予了黨委在國有企業中具有與其在私人企業中得不到的權力。國有企業經理人員的評估、任命程序最終由中國共產黨控製。從100家試點國有大中型企業來看，對於國有企業領導的評價，涉及從實現黨的政策到國有資產的保值增值等6個方麵的績效標準。組織部門根據這些標準評價和考察國有企業領導。1997年，中國共產黨組織部提供了更為詳細的考察和評估標準。國有企業的領導團隊由工廠經理人員和副經理人員、黨的書記和副書記、董事會主席和副主席組成。評估標準由最初的6個項目增加到20個，大多數評價標準沒有可操作性。評估過程包括企業融資報告、領導團隊的報告、領導團隊的陳述和外部評估。外部評估由協調部門、黨的紀律檢查部門、監督部、審計部、稅收部、國有資產部和銀行等實施。政府根據2000年製定的規製和依據當地經濟發展戰略來實施對國有企業的評估。具體由當地財政部、經濟和貿易部、中國共產黨企業工作委員會、組織和人事部、勞動和社會保障部組織評估，在評估中根據各種標準實施。

　　（3）國有企業內部監督的行政化。從產權契約的視角來看，國有企業內部監督關係應該是基於產權契約關係的監督，而非行政化監督。我國國有企業內部治理存在多元行政或行政監督與股權監督相結合的現象。其中上級黨委對國有企業經理人員的行政監督處於核心地位。目前，已有的國有企業監督製度是根據1994年政府會議製定的“財產監督”規製建立的一種政府部門決定每個核心國有企業監督的製度。國有企業的監督者主要是監事會，組成人員來自監督機構（財政部、SETC、國有資產管理局和銀行等）聘請的專家、監督機構任命的企業領導和勞工代表等。監事會的任務包括檢查企業的財政報告、管理績效和企業資產的保值與增值。監督機構促使當局解雇、懲罰經理人員和其他直接責任人員。1997年，財政部對國有企業實施了不充分的財政監督，兩次要求財政部門根據各種標準向國有企業派遣監督人員。2000年，政府會議決定的新監督規則替代了1994年的監督規則。這些新的監督規則集中在關鍵的大型國有企業。政府會議任命監督機構，要求提交所檢查企業的年度報告（每年兩次）。在報告送交SETC和財政部之前，報告須經政府會議的批準。監事會主席（全職）必須有副部長的頭銜，監事會要有來自勞工的代表，這些代表由企業工作人員和工人代表委員會民主選舉產生。大型核心國有企業的監事會擁有明確的權利。根據需要，監事會可以要求政府審計部門對企業進行詳細的審計。監事會的主要任務是監督國有資產的保值和增值，具體包括檢查企業是否遵守相關法律、規則和規製；企業的經濟績效、利潤銷售、國有資產的使用和價值變化；企業負責人的管理行為；提出報酬、懲罰、任命和解雇等。1998年，人事部特別檢查團由30人組成。1999年後期，特別檢查團從人事部轉移到新確立的中國共產黨企業工作委員會。控製部門還有審計部門。反對不合理管理行為的最後保證人是中國共產黨。1997年，中國共產黨頒布了反對黨員幹部腐敗的標準，包括政府和國有企業的黨員幹部。1999年，中國共產黨接管了以前在政府會議領導下的163家國有企業的管理。國有企業執行黨的政策、國家的法律和法規，黨負責幹部管理。

　　（4）國有及國有控股公司董事會結構的試點改革取得了進展。國有及國有控股公司中董事會結構主要指獨立董事和非獨立董事組成的董事會結構。改革國有及國有控股公司董事會結構的重點是增加獨立董事比重和董事會的獨立性，減少非獨立董事的比重。國有上市公司的獨立董事製度和信息披露製度，尤其是獨立董事製度是完善國有上市公司法人內部治理結構的關鍵。寶鋼、神華等一批試點國有大型企業董事會改革取得了初步進展，董事會中獨立董事比例超過半數。董事會結構改革的重點是增加獨立董事在董事會中的比例，增強獨立董事在監督中的獨立性。在建立和完善國有企業獨立董事會製度的同時，注重獨立董事素質的提高。即要吸收懂企業經營管理、具有一定的經營決策能力、擁有經濟與財務管理知識的專家型獨立董事。通過董事會結構的試點改革，國有及國有控股公司董事會結構得到了改善，其治理效率得到了提高。

　　（5）高層經理人員內部激勵機製表現為行政激勵與產權契約激勵並存。一方麵，我國國有企業經理人員來源、考核和管理製度導致經理人員麵臨的激勵很大程度上來自於政府主管部門的評價。從國有企業經理人員的來源和組成成分來看，來自政府官員的居多。這些官員出身的經理人員本身並沒有管理企業的知識和經驗，其出任經理本身表明這種人事任命是一種對其過去從政資曆的激勵。政府主管部門和黨組織對國有企業經理人員的考核及評價行為本身是一種行政治理行為，與考核政府公務員沒有本質區別。國有企業經理人員的管理目前被納入黨委組織部管理，這也是一種行政治理的表現。黨委組織部根據其經營業績給予其行政晉升激勵。另一方麵，就我國國有企業報酬激勵來說，已經建立了人力資本產權契約激勵機製。這種產權契約激勵表現為作為國有資產實際委托人的國有資產管理部門對作為代理人的國有企業經理人員人力資本產權契約激勵。國有企業經理人員報酬激勵契約的建立和完善以國有企業經理人員年薪製的實施為標誌。年薪的高低反映了經理人力資本激勵的大小。同時，年薪製是以契約的形式確定了經理人員與國有企業之間的產權關係。我國國有及國有控股公司普遍建立的年薪製反映了人力資本產權契約激勵狀況。

　　（6）在一些國有企業中，董事會、總經理、監事會與黨委書記之間普遍存在兼職現象。據1997年對317家樣本企業的調查分析，關於經理的兼職狀況，經理兼任企業黨委書記的比率為66.1%，經理兼任董事長的比率占44.1%。而在有些國有企業中這種兼職現象則有所減少。根據對2006年10家上市國有企業的分析，總經理兼任董事的有4家，其他兼職現象則有所減少。董事會與總經理之間的重疊導致二者治理關係的扭曲，具體表現在董事長與總經理之間身份重疊，董事會經理化或經理董事化現象導致二者治理關係的製衡功能被削弱。如董事長兼任總經理導致董事會和總經理功能重合，董事會缺乏獨立性。在總經理兼任黨委書記的情況下，總經理與董事會的治理與被治理關係顛倒了。

　　四、外部治理關係現狀

　　（1）與非國有企業相比，資本市場的治理較弱，公司控製權市場存在行政幹預和不規範現象。股權集中程度較高和流動性不佳影響了資本市場治理機製作用的發揮。在我國國有企業中，由於受到國有股比重過高和難以流動因素的影響，資本市場治理受到限製。在國有上市公司中，由於公眾股的比重低於非國有企業，華爾街式的“用腳投票法則”對國有企業的治理效率顯然低於非國有企業。非國有企業的資本流動性較強，麵臨的資本市場的約束較強。就國有企業的公司控製權市場來說，由於受國有股“一股獨大”和行政幹預的影響，控製權的爭奪往往受到政府左右。作為公司治理機製的國有資產流動、重組、兼並、破產仍受政府左右，出現了國有企業改製過程中的準兼並行為。一方麵，由於國有股的產權主體是政府，這為政府幹預國有企業控製權轉移提供了“合法”的理由。另一方麵，政府幹預國有企業控製權轉移體現了個別領導的意誌和利益，並未真正體現國有企業的價值和利益。國有企業高層管理人員想要保住自己的位子，無法擺脫政府領導對國有企業控製權轉移幹預。

　　（2）與非國有企業相比，外部利益相關者的共同治理力量較強。Freeman（1998）認為利益相關者主要指對企業的成功和目標施加影響的人或集團。從狹義的利益相關者來看，國有企業治理的利益相關者主要有股東、董事長、經理、監事和職工等。從廣義的利益相關者來看，作為國有企業治理主體的利益相關者主要有股東、董事、經理、職工、債權人、政府、黨委、社區和客戶等。根據公司法有關規定，國有獨資公司的董事會要有適當的職工代表，董事會中的職工代表由職工民主選舉產生。由於國有企業的多重目標往往通過利益相關者的控製來實現，在國有企業中黨委、政府和銀行等外部利益相關者的控製力比非國有企業要強大。即在國有企業中外部利益相關者的共同治理程度與非國有企業相比較高。上級黨委為了保證黨在國有企業的領導地位，保證黨的各項政策在國有企業得到實施，對國有企業具有監督積極性。政府為了保持政府宏觀調控目標的實現而對國有企業具有監督的積極性。國有銀行為了保證其債權不受損失而對國有企業具有監督積極性。上級黨委、政府和國有銀行等外部利益相關者為了各自的利益而保持對國有企業的控製力，並共同實施對國有企業治理。

　　（3）與非國有企業相比，經理市場激勵約束較小。由於國有企業的經理人員大多來源於政府官員和國有企業內部的幹部職工，經理人才市場對國有企業經理人員的解雇威脅較少。根據1997年確立的中國共產黨對國有企業的政治領導原則，在經理任命企業幹部之前，黨委向經理人員和董事會推薦的中層和高層幹部必須通過黨委和行政當局討論，因而經理人員的解雇較少受經理市場的影響。而非國有企業經理人員受經理市場的威脅較大。國有企業經理人員受到的解雇威脅來自黨委、政府及其國有資產管理部門。黨委、政府及其國有資產管理部門的考核、評價和任免是國有企業經理人員最主要的激勵。由於國有企業經理人員受到的經理人才市場的威脅較少，從而導致國有經理人員缺乏經理市場激勵與約束。

　　（4）與非國有企業相比，國有企業外部治理成本較高。由於國有企業目標的多重性，要保障眾多目標的實現，必須使得各契約主體的簽約成本、履約成本、監督和激勵成本較高。一是政府對國有企業經理人員的治理成本較高。一方麵，政府國有資產管理部門作為國有股東的代表，在選派董事、監事和經理人員及其監督、激勵方麵存在機會主義和道德風險的可能性比非國有企業要大得多。主要表現在由於國有資產管理部門和黨委組織部門對經理人員實施考評的具體負責人員並不是國有資產的真正所有者，且其流動性較大，在實施選拔、監督、考核過程中存在機會主義行為。這使得作為治理主體的委托人和治理客體的代理人雙方都麵臨道德風險，導致治理成本增加。另一方麵，作為宏觀經濟政策的製定者的非股東身份的政府，對國有企業的治理成本較高。二是作為重要利益相關者的債權人的治理成本較高。由於國有企業和國有銀行都是國家的，國有企業經理人員不償還國有銀行的貸款現象比較嚴重。三是分享契約設計及其實施成本高昂。由於國有企業利潤和報酬契約分享程度較高，其契約設計和實施成本必然很高。

　　（5）在國有企業治理改革過程中存在私有化和國有資產大量流失現象。我國盡管沒有像俄羅斯、東歐等原社會主義國家實施大規模的私有化，但我國出售了大量中小型國有企業，實際上也存在國有企業的私有化。我國國有企業改革與俄羅斯、東歐國家不同的是，沒有把私有化作為國有企業改革的唯一方式，保留了大批大中型國有企業。張維迎（1999）根據其對國有企業存在的嚴重治理問題的分析，提出了民營化是國有企業改革的唯一出路。我國國有企業改革向兩個方向發展，大中型國有企業實行公司化改製，中小型國有企業實行私有化或民營化。從我國國有企業改革實踐來看，私有化決不是導致經濟繁榮的靈丹妙藥。我國國有企業治理變革的一項重要戰略措施是抓大放小，一批小的國有企業通過股份製、拍賣和出售等形式大部分實現了民營化。縣級以下的企業80%已經民營化了（張維迎，1999）。但是，我國大中型國有企業基本上沒有實現私有化，其治理變革的重點是建立和完善現代企業製度，改革大中型國有企業的融資製度，實現國有企業融資由軟約束機製向硬約束機製轉變。在我國國有企業的公司製改革過程中，建立起了國有資產的三級管理體製：國有資產管理局、國有控股公司和國有企業（集團）。我國國有企業的分類改革旨在增強大中型國有企業的競爭力和控製力。在這一治理變革過程中，國有企業從一部分競爭性領域退出。國有企業治理狀況較市場化改革之前得到了改善，但其代價巨大，其治理變革是伴隨大量的國有資產流失實現的。