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紀實傳記
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10.3 對陝西大遺址資源經營管理形式問題的思考與建議
經營管理形式涉及經營管理主體的選擇及其經營管理權限的運用問題。大遺址是全人類不可再生的寶貴文化遺產資源，其對中國傳統文化的傳承發展起到不可估量的作用。在大遺址資源保護和利用關係問題上，盡管“保護為主、搶救第一，加強管理、合理利用”的基本方針被普遍接受，但在具體實施中，由於經營管理形式特殊性往往產生認識誤差或行為偏差，致使難以收到預期的合理保護和有效開發利用的雙重功效。從實際調研情況看，陝西省大遺址資源經營管理中存在的問題相當多，嚴重製約著陝西大遺址資源的有效保護和合理開發利用。針對陝西省大遺址資源經營管理形式中出現的“唐昭陵現象”、“漢陽陵現象”和“秦兵馬俑現象”的調查結果進行評析與深入思考。
10.3.1 陝西省大遺址資源經營管理形式中的三種現象及其優缺點評析
在1998年以前，陝西省遺址資源管理上基本采用前蘇聯模式，同時又具有條塊分割、多頭管理的特征。前蘇聯模式的基本特點是：一切自然與文化遺產資源均歸國家所有並進行事業化保護運作，即由政府管理、政府接待、政府保護；管理經費與員工開支全部由國家包攬；排斥任何形式的市場經營。在遺址經營管理中隻重視保護，不重視合理開發利用及文化產業發展。但隨著經濟體製改革的深入和作為陝西省六大特色產業之一的旅遊業迅速發展，遺址資源管理中的問題不斷凸現：由於市場經濟觀念衝擊和資金短缺問題而導致保護工作被忽視，造成了遺址資源的不合理開發利用，最終導致資源遭受破壞的嚴重問題。
1998年之後，學界和政府管理部門一直在探詢解決問題的辦法。陝西省在經過了遺產資源管理製度的變革之後，全省大部分大遺址文化遺產地都實行的是“所有權與經營權分離”模式。其核心思想是：將遺產管理與遺產經營分離，並將經營權轉移到精通經營的旅遊部門或民營企業。在具體實施過程中，“所有權與經營權分離”有兩種模式：一種是“經營權轉移”模式，即遺產經營權或者轉移到陝西省旅遊集團公司，或者轉移到民營企業；另一種是“一套班子，兩塊牌子”模式，即遺產管理單位自建旅遊公司，進行商業經營。
筆者通過對陝西省大遺址文化遺產資源經營管理形式中出現的三種現象――“唐昭陵現象”、“漢陽陵現象”和“秦兵馬俑現象”進行了調研，發現在具體實施中具有不同的優缺點。
1.唐昭陵的民營企業介入現象及評析
唐昭陵遺址文化遺產資源的保護意味著不利於保護的活動都不能搞，但這與遺址資源所在地的人民生存及經濟發展顯然矛盾。一方麵文物保護以法為主，導致“為了死人不管活人”的結果：40萬石廠被關閉，群眾要上吊，100人聯合上訪政府等等；另一方麵，縣財政困難，昭陵博物館的經費緊張，文物保護經費很少，職工待遇低，難以將遺址文化產業做大做強。正確解決這些矛盾是關係唐昭陵遺址文化遺產資源的保護和當地社會穩定的大事。地方政府采取了民營企業介入的辦法，成立了“禮泉縣唐王陵旅遊度假區開發有限公司”，由政府搭建平台，實行一定年限的稅收優惠政策激勵，在國家政策允許的範圍內專門進行遺址文化遺產資源旅遊開發，以此促進當地以遺址文化產業發展為依托的產業轉移和經濟發展。另外，該公司還承擔了昭陵博物館的管理費用和員工的工資，以解決地方政府在此方麵的財政困難問題。但目前這種運營模式遇到了公司開發意願和行為與政府的文保規劃相衝突的問題，該公司目前停止繼續開發。
這種模式的好處在於，通過社會資金供給解決了政府的財政困難，解決了保護區產業朝有利於大遺址文化遺產資源開發利用的方向轉移問題。但這種模式的最大缺點是無償使用了昭陵及其李世民皇上的魅力權，這是一種無價之寶產權，這部分產權應該得到相當程度的補償，而且其補償費用按昭陵博物館的管理費用和員工的工資為評價標準有點欠妥，否則，必然因此而造成國有資產價值流失。另外，這種民營企業介入模式的最大特點是企業隻管開發不管保護。由於中國民營企業多有追求短期利益行為的固有缺陷，而遺址文化遺產資源是一種特殊的國有資產，對其保護又必需追求一種長期行為，所以，這種模式也很容易發生民營企業短期行為和政府保護規劃之間的衝突。這種衝突是“禮泉縣唐王陵旅遊度假區開發有限公司”難以可持續介入的一個重要原因。
2.漢陽陵的單一文保事業單位企業化運作現象及評析
漢景帝陽陵規模為20km2，於1990年修建鹹陽機場時發現並開始發掘，目前是陝西帝陵方麵信息掌握最完整的一個。陝西省文物局為其征了3千畝地作為漢陽陵遺址保護與漢文化展示基地。1998年下半年，陝西省旅遊集團公司成立後，省政府命令省文物局將此交給陝西省旅遊集團公司經營管理，而且財務方麵自收自支。但這種模式在現實運作中存在問題：企業在製定遺址保護與經營管理規劃方麵，常常與文物局文保管理宗旨有矛盾，文物局不認可。在2002年修訂新的文物法，明確規定博物館不得企業化經營。因此，2003年，省政府發文又將漢陽陵遺址博物館移交給省文物局直屬管理。2003年5月，在該文保單位成立指揮部，下設一個旅遊公司和一個陳列館，實行事業單位企業化運作經營管理，但其法人權歸省文物局（特別是在對外簽訂合同時必須受到省文物局局長委托代理）。同時陝西省旅遊集團公司撤除，但原有職工留下。該文保單位編製為事業編製。因編製有限，旅遊公司留下的員工仍實行企業編製。目前該單位已達200餘人規模。總指揮認為，漢陽陵博物院成立後，代表國家管理機構，應該也是行政執法機構，所以也應該命名漢陽陵文物管理處。
這種模式從形式上看，好象又回歸到1998年以前的模式。實際不然。因為它把資源保護放在了第一位，並用高新技術進行保護，在保護的基礎上進行經營。由於不具有法人資格，在項目審核與簽合同時都要經過省文物局審核和委托，所以，其管理與經營行為肯定符合文物局保護為宗旨的意願。同時又不失靈活性。在實行企業化經營與管理運作製度方麵，對門票收入實行向省文物局日報製度，其經營收入全部上繳，然後由省文物局下發人員工資和投資建設，這樣既有利於提高組織運作效率，又有利於投資建設和管理控製。其缺點是不利於吸收社會閑散資金和公眾參與建設。如果政府資金供給困難，可能難以進行及時有效的保護。
3.秦兵馬俑的博物館主導管理下的博物館與陝西省旅遊集團公司分工聯合經營管理現象及評析
秦兵馬俑舉世聞明。自20世紀90年代以來一直屬於全國同類中經營情況最好的。2005年的遊人數僅次於北京故宮的遊人數，門票收入達1.7億人民幣，加上第三產業收入共計1.8億人民幣。目前博物館與陝西省旅遊集團公司兩種管理體製已經基本明晰：將保護放在第一，博物館主導管理，涉及博物館的收入都歸博物館，門票收入統計還放在旅遊集團公司，但門票收入不能挪做它用；陝西省旅遊集團公司主導經營，包括旅行社導遊、農家樂形式、供住、供吃、紀念品、圖冊等每年收入500萬元左右的三產經營管理歸陝西省旅遊集團公司。但目前遇到的主要不協調問題是，陝西省旅遊集團公司從事秦兵馬俑的股票上市經營活動的設想遭到省文物局和博物館的反對。
這種模式的好處主要是：分工明確，有利於充分發揮各自專長，能夠實現有效保護和合理開發利用的有機統一。同時因為兩類組織都是國有組織，不存在國有資產流失，反而有利於國有資產的快速增值，提高國有資產對當地經濟發展的貢獻度。但秦兵馬俑博物館能否像其他國有資產管理一樣開展股票上市經營活動是值得慎重深入思考的問題。
10.1.2 深入思考與建議
1.遺址文化遺產資源管理使命的拓展與管理體製改革的方向
從遺址文化遺產資源的特性看，遺址文化遺產資源管理的使命將顯然不同於其它經濟資源管理的使命。根據聯合國有關遺產的國際性公約、建議、章程、憲章等規定，對於遺址文化遺產資源管理使命的基本表述可概括為“保護”與“展示”。所謂“保護”，是指遺產的發現、審批、收藏、登錄、保存、管護、修複等；所謂“展示”，是指向研究者展示和向公眾展示。向研究者展示，是為了揭示與開拓遺址文化遺產資源所蘊含的新知識信息、價值信息以及功能信息；向公眾展示，是為了使遺址文化遺產資源的各種信息能被整個社會所分享，從而提高社會的生活質量與人群素質。在市場經濟環境背景下，在傳統的使命（收藏、保存、保護、修複、研究、展示）中，更強調進一步為社會提供文化與精神消費服務，即“教育與傳播”的使命。遺址文化遺產資源的公眾展示又派生出遺址文化產業，如遺址文化旅遊業、信息業和其他等等，這使遺址文化遺產資源的管理使命又有了新的拓展，由傳統意義的管理使命拓展為“保護”、“展示”和“經營”有機統一的經營管理使命。因此，遺址文化遺產資源管理體製應服務於現代意義上的遺址文化遺產資源管理使命。從調查現象及存在問題明顯看出，現行管理體製不利於有效處理“保護”、“展示”和“經營”三者之間的有機關係，實現大遺址有效保護與合理開發利用的協調可持續發展。遺址文化遺產資源管理體製的創新勢在必行，從組織機構和組織運營製度方麵創新，建立統一型遺址文化遺產資源管理體製是體製改革的基本方向定位。
2.遺址文化遺產資源開發利用中經營權的實質意味
在上述三種現象中，都涉及到經營管理權限問題。遺址文化遺產資源屬於一種公共產品。這種產品的市場化並不是說就要將原產品賣給消費者，而是消費者通過一定的付費隻能取得相應的文化層麵觀賞權或文物複製品。遺址文化遺產資源本身是絕對不能商品化的，遺址文化遺產資源開發利用中的經營權也是絕對不包含該資源本身的商品化處置權的，從而也意味著遺址文化遺產資源這種國有資產不能入股上市，不能買賣，因為它是不可替代的無價之寶。因此這裏的經營權僅指遺址文化遺產資源原產品的觀賞權以及依托遺址發展的相關產業經營權，而且必須是在文物法規定條件下的經營活動權。正確界定遺址文化遺產資源經營權的實質意味是經營權合理合法讓渡的關鍵。在民營企業介入的情況下，應盡快建立健全遺址文化遺產資源及其所在地經營權的評估機製，對其經營權進行合理作價評估，不能為了招商引資而將經營權低價讓渡給民營企業。另外，文物展示博物館及遺址觀賞權是不應該民營化的，即本部分收入應該永遠歸公，但政府應該按照一定比例提取其收入的一部分作為營銷費用給經營者。可以借用高速公路收費還貸的做法解決政府資金供給不足問題。就陝西省而言，對經營權主體來說，工作重點應該放在產業鏈的開發上，不應該糾纏於“門票價格”問題，而應該多考慮門票營銷策略和門票之外的派生性或關聯性文化產品的開發及其營銷策略問題。
3.大遺址文化產業發展的特殊規定性
在對大遺址強調保護的同時，也強調推進大遺址文化產業發展問題。但應該指出，遺址產業化不同於農業產業化。農業產業化是把農產品生產出來後，其本身要通過產業化途徑轉化為消費品並被消費掉，而且該消費品一般具有排他性。而遺址產業化絕不是通過產業化途徑把遺址轉化為消費品而被消費掉。在遺址產業化過程中成為消費品的隻是不具有排他性的被觀賞權。隻要遺址得到有效保護，則更多的消費者就能從中購買到有價值的遺址觀賞權；反之反是。另外，處於產業鏈條上的依附於遺址文化背景的各種產品的生產與市場化也離不開遺址。在推進遺址產業化發展時，切莫忘記強調保護第一，在保護的理念和策略下選擇遺址文化產業發展的途徑才符合科學發展觀。這是遺址文化產業發展成功的關鍵。正是遺址文化產業發展的這種特殊規定性，提醒政府管理部門在推進遺址文化產業發展時，務必慎重選擇經營管理主體以及正確確定主體的經營管理權限。
4.遺址文化遺產資源保護與開發利用中的管理政策建設
在調查中發現，無論是民營企業的介入，還是陝西省旅遊集團公司的介入，由於其自身企業性質固有的特點，在具體運作中都存在一個保護與開發利用關係的難以正確處理問題，因此，漢陽陵和秦俑的領導都認為，未來的發展趨向是文保部門一家做最合適。但目前陝西省遺址文化遺產資源實行屬地管理製度，這對於財政緊缺的地方政府來說，是難以進行有效保護和開發利用的；同時由於大遺址保護涉及人口調控、征地、移民、拆遷、環境整治、土地利用調整、經濟結構調整、產業結構調整等複雜問題，顯然僅僅依靠《文物保護法》是難以解決的，必須有相關的專項管理政策相配套。因此，應該與國家社會經濟發展規劃想結合，盡快出台專項管理政策體係來協調和處理好這些具體的、複雜的問題，解決大遺址保護與區域社會經濟發展的矛盾，明確和理順其他主體（特別是企業）與文保部門在經營管理活動中的行為規範及相互關係，實現國家投資、社會融資、區域社會經濟發展效益最大化。從陝西省實踐看，這方麵的要求目前極為迫切。
10.3.1 陝西省大遺址資源經營管理形式中的三種現象及其優缺點評析
在1998年以前，陝西省遺址資源管理上基本采用前蘇聯模式，同時又具有條塊分割、多頭管理的特征。前蘇聯模式的基本特點是：一切自然與文化遺產資源均歸國家所有並進行事業化保護運作，即由政府管理、政府接待、政府保護；管理經費與員工開支全部由國家包攬；排斥任何形式的市場經營。在遺址經營管理中隻重視保護，不重視合理開發利用及文化產業發展。但隨著經濟體製改革的深入和作為陝西省六大特色產業之一的旅遊業迅速發展，遺址資源管理中的問題不斷凸現：由於市場經濟觀念衝擊和資金短缺問題而導致保護工作被忽視，造成了遺址資源的不合理開發利用，最終導致資源遭受破壞的嚴重問題。
1998年之後，學界和政府管理部門一直在探詢解決問題的辦法。陝西省在經過了遺產資源管理製度的變革之後，全省大部分大遺址文化遺產地都實行的是“所有權與經營權分離”模式。其核心思想是：將遺產管理與遺產經營分離，並將經營權轉移到精通經營的旅遊部門或民營企業。在具體實施過程中，“所有權與經營權分離”有兩種模式：一種是“經營權轉移”模式，即遺產經營權或者轉移到陝西省旅遊集團公司，或者轉移到民營企業；另一種是“一套班子，兩塊牌子”模式，即遺產管理單位自建旅遊公司，進行商業經營。
筆者通過對陝西省大遺址文化遺產資源經營管理形式中出現的三種現象――“唐昭陵現象”、“漢陽陵現象”和“秦兵馬俑現象”進行了調研，發現在具體實施中具有不同的優缺點。
1.唐昭陵的民營企業介入現象及評析
唐昭陵遺址文化遺產資源的保護意味著不利於保護的活動都不能搞，但這與遺址資源所在地的人民生存及經濟發展顯然矛盾。一方麵文物保護以法為主，導致“為了死人不管活人”的結果：40萬石廠被關閉，群眾要上吊，100人聯合上訪政府等等；另一方麵，縣財政困難，昭陵博物館的經費緊張，文物保護經費很少，職工待遇低，難以將遺址文化產業做大做強。正確解決這些矛盾是關係唐昭陵遺址文化遺產資源的保護和當地社會穩定的大事。地方政府采取了民營企業介入的辦法，成立了“禮泉縣唐王陵旅遊度假區開發有限公司”，由政府搭建平台，實行一定年限的稅收優惠政策激勵，在國家政策允許的範圍內專門進行遺址文化遺產資源旅遊開發，以此促進當地以遺址文化產業發展為依托的產業轉移和經濟發展。另外，該公司還承擔了昭陵博物館的管理費用和員工的工資，以解決地方政府在此方麵的財政困難問題。但目前這種運營模式遇到了公司開發意願和行為與政府的文保規劃相衝突的問題，該公司目前停止繼續開發。
這種模式的好處在於，通過社會資金供給解決了政府的財政困難，解決了保護區產業朝有利於大遺址文化遺產資源開發利用的方向轉移問題。但這種模式的最大缺點是無償使用了昭陵及其李世民皇上的魅力權，這是一種無價之寶產權，這部分產權應該得到相當程度的補償，而且其補償費用按昭陵博物館的管理費用和員工的工資為評價標準有點欠妥，否則，必然因此而造成國有資產價值流失。另外，這種民營企業介入模式的最大特點是企業隻管開發不管保護。由於中國民營企業多有追求短期利益行為的固有缺陷，而遺址文化遺產資源是一種特殊的國有資產，對其保護又必需追求一種長期行為，所以，這種模式也很容易發生民營企業短期行為和政府保護規劃之間的衝突。這種衝突是“禮泉縣唐王陵旅遊度假區開發有限公司”難以可持續介入的一個重要原因。
2.漢陽陵的單一文保事業單位企業化運作現象及評析
漢景帝陽陵規模為20km2，於1990年修建鹹陽機場時發現並開始發掘，目前是陝西帝陵方麵信息掌握最完整的一個。陝西省文物局為其征了3千畝地作為漢陽陵遺址保護與漢文化展示基地。1998年下半年，陝西省旅遊集團公司成立後，省政府命令省文物局將此交給陝西省旅遊集團公司經營管理，而且財務方麵自收自支。但這種模式在現實運作中存在問題：企業在製定遺址保護與經營管理規劃方麵，常常與文物局文保管理宗旨有矛盾，文物局不認可。在2002年修訂新的文物法，明確規定博物館不得企業化經營。因此，2003年，省政府發文又將漢陽陵遺址博物館移交給省文物局直屬管理。2003年5月，在該文保單位成立指揮部，下設一個旅遊公司和一個陳列館，實行事業單位企業化運作經營管理，但其法人權歸省文物局（特別是在對外簽訂合同時必須受到省文物局局長委托代理）。同時陝西省旅遊集團公司撤除，但原有職工留下。該文保單位編製為事業編製。因編製有限，旅遊公司留下的員工仍實行企業編製。目前該單位已達200餘人規模。總指揮認為，漢陽陵博物院成立後，代表國家管理機構，應該也是行政執法機構，所以也應該命名漢陽陵文物管理處。
這種模式從形式上看，好象又回歸到1998年以前的模式。實際不然。因為它把資源保護放在了第一位，並用高新技術進行保護，在保護的基礎上進行經營。由於不具有法人資格，在項目審核與簽合同時都要經過省文物局審核和委托，所以，其管理與經營行為肯定符合文物局保護為宗旨的意願。同時又不失靈活性。在實行企業化經營與管理運作製度方麵，對門票收入實行向省文物局日報製度，其經營收入全部上繳，然後由省文物局下發人員工資和投資建設，這樣既有利於提高組織運作效率，又有利於投資建設和管理控製。其缺點是不利於吸收社會閑散資金和公眾參與建設。如果政府資金供給困難，可能難以進行及時有效的保護。
3.秦兵馬俑的博物館主導管理下的博物館與陝西省旅遊集團公司分工聯合經營管理現象及評析
秦兵馬俑舉世聞明。自20世紀90年代以來一直屬於全國同類中經營情況最好的。2005年的遊人數僅次於北京故宮的遊人數，門票收入達1.7億人民幣，加上第三產業收入共計1.8億人民幣。目前博物館與陝西省旅遊集團公司兩種管理體製已經基本明晰：將保護放在第一，博物館主導管理，涉及博物館的收入都歸博物館，門票收入統計還放在旅遊集團公司，但門票收入不能挪做它用；陝西省旅遊集團公司主導經營，包括旅行社導遊、農家樂形式、供住、供吃、紀念品、圖冊等每年收入500萬元左右的三產經營管理歸陝西省旅遊集團公司。但目前遇到的主要不協調問題是，陝西省旅遊集團公司從事秦兵馬俑的股票上市經營活動的設想遭到省文物局和博物館的反對。
這種模式的好處主要是：分工明確，有利於充分發揮各自專長，能夠實現有效保護和合理開發利用的有機統一。同時因為兩類組織都是國有組織，不存在國有資產流失，反而有利於國有資產的快速增值，提高國有資產對當地經濟發展的貢獻度。但秦兵馬俑博物館能否像其他國有資產管理一樣開展股票上市經營活動是值得慎重深入思考的問題。
10.1.2 深入思考與建議
1.遺址文化遺產資源管理使命的拓展與管理體製改革的方向
從遺址文化遺產資源的特性看，遺址文化遺產資源管理的使命將顯然不同於其它經濟資源管理的使命。根據聯合國有關遺產的國際性公約、建議、章程、憲章等規定，對於遺址文化遺產資源管理使命的基本表述可概括為“保護”與“展示”。所謂“保護”，是指遺產的發現、審批、收藏、登錄、保存、管護、修複等；所謂“展示”，是指向研究者展示和向公眾展示。向研究者展示，是為了揭示與開拓遺址文化遺產資源所蘊含的新知識信息、價值信息以及功能信息；向公眾展示，是為了使遺址文化遺產資源的各種信息能被整個社會所分享，從而提高社會的生活質量與人群素質。在市場經濟環境背景下，在傳統的使命（收藏、保存、保護、修複、研究、展示）中，更強調進一步為社會提供文化與精神消費服務，即“教育與傳播”的使命。遺址文化遺產資源的公眾展示又派生出遺址文化產業，如遺址文化旅遊業、信息業和其他等等，這使遺址文化遺產資源的管理使命又有了新的拓展，由傳統意義的管理使命拓展為“保護”、“展示”和“經營”有機統一的經營管理使命。因此，遺址文化遺產資源管理體製應服務於現代意義上的遺址文化遺產資源管理使命。從調查現象及存在問題明顯看出，現行管理體製不利於有效處理“保護”、“展示”和“經營”三者之間的有機關係，實現大遺址有效保護與合理開發利用的協調可持續發展。遺址文化遺產資源管理體製的創新勢在必行，從組織機構和組織運營製度方麵創新，建立統一型遺址文化遺產資源管理體製是體製改革的基本方向定位。
2.遺址文化遺產資源開發利用中經營權的實質意味
在上述三種現象中，都涉及到經營管理權限問題。遺址文化遺產資源屬於一種公共產品。這種產品的市場化並不是說就要將原產品賣給消費者，而是消費者通過一定的付費隻能取得相應的文化層麵觀賞權或文物複製品。遺址文化遺產資源本身是絕對不能商品化的，遺址文化遺產資源開發利用中的經營權也是絕對不包含該資源本身的商品化處置權的，從而也意味著遺址文化遺產資源這種國有資產不能入股上市，不能買賣，因為它是不可替代的無價之寶。因此這裏的經營權僅指遺址文化遺產資源原產品的觀賞權以及依托遺址發展的相關產業經營權，而且必須是在文物法規定條件下的經營活動權。正確界定遺址文化遺產資源經營權的實質意味是經營權合理合法讓渡的關鍵。在民營企業介入的情況下，應盡快建立健全遺址文化遺產資源及其所在地經營權的評估機製，對其經營權進行合理作價評估，不能為了招商引資而將經營權低價讓渡給民營企業。另外，文物展示博物館及遺址觀賞權是不應該民營化的，即本部分收入應該永遠歸公，但政府應該按照一定比例提取其收入的一部分作為營銷費用給經營者。可以借用高速公路收費還貸的做法解決政府資金供給不足問題。就陝西省而言，對經營權主體來說，工作重點應該放在產業鏈的開發上，不應該糾纏於“門票價格”問題，而應該多考慮門票營銷策略和門票之外的派生性或關聯性文化產品的開發及其營銷策略問題。
3.大遺址文化產業發展的特殊規定性
在對大遺址強調保護的同時，也強調推進大遺址文化產業發展問題。但應該指出，遺址產業化不同於農業產業化。農業產業化是把農產品生產出來後，其本身要通過產業化途徑轉化為消費品並被消費掉，而且該消費品一般具有排他性。而遺址產業化絕不是通過產業化途徑把遺址轉化為消費品而被消費掉。在遺址產業化過程中成為消費品的隻是不具有排他性的被觀賞權。隻要遺址得到有效保護，則更多的消費者就能從中購買到有價值的遺址觀賞權；反之反是。另外，處於產業鏈條上的依附於遺址文化背景的各種產品的生產與市場化也離不開遺址。在推進遺址產業化發展時，切莫忘記強調保護第一，在保護的理念和策略下選擇遺址文化產業發展的途徑才符合科學發展觀。這是遺址文化產業發展成功的關鍵。正是遺址文化產業發展的這種特殊規定性，提醒政府管理部門在推進遺址文化產業發展時，務必慎重選擇經營管理主體以及正確確定主體的經營管理權限。
4.遺址文化遺產資源保護與開發利用中的管理政策建設
在調查中發現，無論是民營企業的介入，還是陝西省旅遊集團公司的介入，由於其自身企業性質固有的特點，在具體運作中都存在一個保護與開發利用關係的難以正確處理問題，因此，漢陽陵和秦俑的領導都認為，未來的發展趨向是文保部門一家做最合適。但目前陝西省遺址文化遺產資源實行屬地管理製度，這對於財政緊缺的地方政府來說，是難以進行有效保護和開發利用的；同時由於大遺址保護涉及人口調控、征地、移民、拆遷、環境整治、土地利用調整、經濟結構調整、產業結構調整等複雜問題，顯然僅僅依靠《文物保護法》是難以解決的，必須有相關的專項管理政策相配套。因此，應該與國家社會經濟發展規劃想結合，盡快出台專項管理政策體係來協調和處理好這些具體的、複雜的問題，解決大遺址保護與區域社會經濟發展的矛盾，明確和理順其他主體（特別是企業）與文保部門在經營管理活動中的行為規範及相互關係，實現國家投資、社會融資、區域社會經濟發展效益最大化。從陝西省實踐看，這方麵的要求目前極為迫切。
