考公火爆，但是縮編卻默默開始了？

一份好工作的標準有很多種，“高度確定性”這一項，始終在清單中霸占高位。

公務員、醫生、教師，事業單位和國企職員，兼具當下穩定性和未來福利保障的工作，無論對哪一代中國人，都極具吸引力。

特別是當下，“穩定”的吸引力還在不斷增強。從這些數字中可見一斑：2021—2026年，國考人數從157.6萬增至371.8萬，增速達235.9%；而通過資格審查人數與錄用計劃數之比約為98∶1，上岸難度已是名副其實的“百裏挑一”。

2021—2026年，國考人數從157.6萬增至371.8萬，增速達235.9%

與之構成張力的，是越發收窄的彼岸。

2026年，國考計劃招錄人數同比減少1602人，是七年來首次下調。隨著學齡人口的減少，全國多地紛紛探索中小學教師編製改革，個別地方發文稱將“鎖死編製總量”，逐步縮減編外教師名額。

嚴格“控編”甚至“縮編”的背後，是近些年來地方財政越發突出的收支矛盾。

基層政府財政普遍存在的流動性短缺，已引起中央的高度重視。在2025年12月舉辦的中央經濟工作會議上，中央首次提出要“重視解決地方財政困難，兜牢基層‘三保’底線”。

所謂“三保”，即保基本民生、保工資、保運轉。當下地方財政的收支矛盾在於，收入端房地產相關稅收收入和賣地收入大幅下滑，與此同時“三保”支出占比依然較高，部分鄉鎮甚至區一級麵臨著拖欠人員工資的窘境。

複旦大學經濟學院院長張軍告訴南風窗：“對於地方財政狀況，中央財政的轉移支付恐怕不會再做加法，隻會做減法。所以，未來在人員調整上恐怕要有比較大的推進。”

複旦大學經濟學院院長張軍和他的同事劉誌闊教授、馬欣榕博士生

這一切，都離不開財政供養問題，其規模究竟如何平衡，結構如何改革？近期，張軍與同事劉誌闊教授、馬欣榕博士生發表的一項經濟學研究，在政界、學界和媒體走紅，首次勾勒出這一答案的輪廓。

01

經濟學“出圈”

2009年以前，財政部曾公開披露地方財政供養人員的具體規模。此後，公開數據逐漸缺失，2009年以後對財政供養人員的學術與政策討論，大都基於有限的調查數據，普遍缺乏對規模和特征的實時分析。

《中國財政供養人員規模估算與結構分析》一文，首次提供了這麽一份可供分析和討論的事實基礎，且較為可靠、定義清晰，估算透明。該文發表於2025年7月的《經濟學（季刊）》，由張軍與同學院劉誌闊教授、馬欣榕博士生共同撰寫，並於同年年底在洪範法律與經濟研究所舉辦主題研討。

令張軍出乎意料的是，這篇論文竟然在過去半年間收獲了遠超學界的影響力。媒體報道、政府回應，它甚至在社交媒體上走紅，激起廣泛的社會討論。

這是一份經濟學研究不常擁有的待遇。“很大程度上反映了改革的緊迫性。”張軍告訴南風窗。

在財政支出的結構性改革中，對人員經費的控製尤為關鍵。論文引言中，他們寫道：“2022年人員經費支出占全國一般公共預算總支出比例達27%，呈現出占比高、增速快、剛性強的典型特征。管控和優化財政供養人員規模，已成為增強財政可持續性的核心環節。”

團隊的研究初心，在於弄清楚“保工資”的壓力究竟有多大，最終目的是“為財政改革提供基本的事實基礎，有助於社會共識的形成，更好地服務於國家決策”。

該圖片可能由AI生成

弄清楚“保工資”的壓力究竟有多大，最終目的是“為財政改革提供基本的事實基礎，有助於社會共識的形成，更好地服務於國家決策”/顧薌·AI製圖

他們的研究基於兩大基本原則，劉誌闊介紹：一是，所有數據都來源於官方口徑，選取自《中國會計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》和《中國勞動統計年鑒》；二是，所有估算和指標界定都公開透明，完整披露計算步驟，保證研究結果是可供讀者自行驗證的。

研究團隊對於“財政供養人員”的定義是“薪酬由財政一般公共預算資金支付的人員”。不同文獻對“財政供養人員”的定義存在一定差異，馬欣榕在研討會上說：“我們更關注人員的工資和福利來源是否是財政支付的，而不是他到底有沒有編製。”

他們發現，近些年來，我國財政供養人員的總體規模仍呈上升趨勢，2020年已達6846萬人。

圍繞財政供養人員派生出的另一個重要概念，叫“財政供養率”，指一個國家或地區政府財政供養人數的數量占常住人口之比。2004年，我國的財政供養率為4.01%，2020年這一數字上升至4.85%，其中在職供養人員占就業人數的比重上升到了5.54%。

“這意味著越來越多的就業人員集中在機關事業單位，由財政資金支付薪酬。”劉誌闊說。

02

錯配

劉誌闊分析財政供養人員的內部結構發現，事實上，近年來在職的財政供養人員呈下降趨勢，這說明中央政府對編製的嚴格控製有所成效。

但離退休人員的持續擴大，成為了總量上升的主要來源。“這與人均壽命延長、我國曆史上人口出生和就業的‘退休潮’密切相關。”他說。

而這造就了一種“結構性短缺”。宏觀層麵表現為財政供養人數上升、公共財政承壓，但具體到實際工作中，又麵臨著“百家推門要編製”的局麵。

某國考考點，警戒線解除後考生大量湧入考場，大有“千軍萬馬過獨木橋”之勢/圖源：視覺中國

政府部門的責任和職能越發擴張，編製卻被嚴格控製，這便促使了機關和事業單位在核定編製之外，去自行聘用所謂“編外”人員。2004年，中國僅有215萬編外在職人員，2018年上升至442萬，增幅超過一倍。“雖然不占用編製，但實際上由財政供養。編外人員的膨脹同樣會加劇地方財政的支出壓力。”

“這在一定程度上也會強化社會矛盾。”他們在文章中如此寫道。“相比於編內人員而言，其崗位層級和工資收入相對較低，並且沒有編製下穩定的職業發展預期，因此在依法行政和服務便民等方麵往往有所局限，不利於機關事業單位更好地履行職能、提高服務能力。”

縱向層級結構上看，我國財政供養人員的分布呈典型的金字塔狀，“省、地、縣”，越往基層，財政供養人員的規模越龐大。

橫向空間分布結構上看，地級市供養率則呈現出明顯“西高東低”的不平衡特征——這與我國人口規模“東多西少”的分布特征恰好相反。

研究團隊認為，造成這一現象的原因，可能在於我國各地的行政事業單位編製約束十分剛性，且地方財政預算安排存在較強慣性，造成財政供養人員在時間和空間上的配置相對固定。

這一結構性錯配導致了兩難的局麵。對於人口淨流入地區，由於人員編製緊缺、基本公共服務供給不足，“不得不去擴張編外人員規模”。而對於人口淨流出地區，“慢慢隻剩下了編製，反而是用‘編’來吸引人到這個地方來”，劉誌闊在研討會上說。

越是人口淨流出地區，財政供養率失衡狀況越是嚴峻。全國政協委員李冬玉曾指出，某縣2019年常住人口3.02萬，地方財政收入3661萬元，一般公共預算支出卻達8.65億元，行政事業和社會組織120餘個，財政供養人員6000餘人，財政供養人員比達1∶5。

在劉誌闊看來，對財政供養人員的研究不僅要關心總量，同樣重要的是其內部結構。他說：“我們一直希望強調一件事情，就是我們財政供養人員的結構分布，與未來民眾的需求是否吻合？”

除了空間分布，還要關注財政供養人員內部的職業類型。

劉誌闊舉了一個和自己職業相關的例子，如教師。財政供養人員中，教師是占比相當高的群體。不過隨著未來出生率的下降，“這一職業的擴張速度肯定會下降，那麽，它的空間分布是不是有更優的安排”？比如醫生，隨著老齡化程度的加深，我國社會對醫護人員的需求可能會在未來迅速上升，“那麽這一職業在財政供養人員的結構中又應該是怎樣的配比”？

江蘇，某公立醫院掛號繳費窗口/圖源：視覺中國

這都需要決策層的長遠布局、先行規劃。劉誌闊說，財政供養人員具有某種剛性，特別是編內人員，缺乏對應的退出機製，“雇傭一個人，需要考慮他未來40年的支出”。“因此對於編製的配置和調整，我們要非常之慎重。”

03

政府也需要減負？

國家財政所供養的人口規模是否有一個“合理區間”或“最優區間”？在張軍看來，這與國家體製、政府的組織方式有很大關係。一個全能的大政府，自然會產生更龐大的對人員的雇傭需求。

張軍在實踐中關注到一種明顯趨勢，政府的事權在擴大，“要做的事情指數級地增長”。據張軍觀察，現在無論是哪一級別的政府人員，加班現象都越發嚴重，工作越來越忙，“真是喘不過氣”。

而未來如果要對財政供養人員規模實行改革和調整，直接明了的路徑就是“減少一部分政府事務”。張軍說，上海市的各級政府正在通過市場購買服務的辦法，解決一部分工作需求。“我覺得大多數的地方政府都應該沿著這個方向走，可以擴大中國市場的服務業供給，有利於增加GDP。”

在張軍的設想中，這項研究隻是一個開始。接下來，他們計劃開展一係列針對“編製”的深入研究。比如：在中國，“編製”是如何核定的？它如何擴張和調整？在“編製”的變化軌跡中，是什麽在發揮作用？

他的研究動機來源於一種好奇：中國的市場化改革走到今天，為什麽還保留著如此龐大的國家部門？它對於中國宏觀經濟的影響究竟是什麽？

《小城大事》劇照

近些年來，中國經濟運行“供給較強而需求相對不足”的矛盾越發突出。今年以來，國家發改委在新聞發布會上多次指出，我國的宏觀政策將聚焦做強國內大循環，全方位擴大內需，並重點適應需求結構升級趨勢。幾種具體舉措中最受人關注的，便是對城鄉居民增收計劃的研究製定，中央經濟工作會議所部署的2026年經濟工作八項重點任務，這也是其中之一。

中國居民收入份額和勞動報酬在初次分配中的比重長期偏低，在張軍看來，這其中一個可能的原因是：“體製內的工資水平影響了體製外。”我國現有如此龐大的公共服務業部門是過去計劃經濟時代的遺產，如教育、醫療，它們由國家定價並提供服務，向全社會供給了優質低廉的公共福利資源。因此，體製內一直保留了低工資、低物價的色彩。

然而，伴隨著我國經濟的市場化轉型，體製內的工資水平已經與社會整體發展狀況錯配已久。例如，體製內對醫療服務的低定價，導致了醫生群體在超負荷工作的同時，卻隻能領取與他們勞動付出並不相配的薪水。

醫生大部分時間都花在手術和門診上，沒有時間從事科研。與此同時，醫院也不得不通過局部的市場化改革去獲取額外收入，造就了“以藥養醫”等問題。“這就是環境之下產生的一種變化。”張軍說。

在他看來，國家雇員的定價工資，對於全社會平均工資水平來說是一個參照。體製內的低工資成為了一個“錨”：“事業單位和公務員的工資放在那裏，所以其他國有企業，甚至於民營企業的整體工資率也會不斷趨近，不會和它拉開太大的距離。”

然而在財政承壓的現狀下，“如果有這麽大規模的人員吃財政飯，他的薪水是不會高的”，張軍說。