樓繼偉：為什麽深化改革多指向財稅體製的改革？

改革多年，經濟發展到今天，百姓對貧富差距的感覺太直接，太深刻。要想社會進一步發展，必須考慮社會的和諧這個基本問題。所以，深層改革的問題多指向了財稅體製的改革。現在，深化財稅改革的最大難點，在於如何重構中央和地方的財政關係，在於如何實現地方和百姓的所得關係。

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作為參與設計了1994年分稅製改革的一名“老兵”，樓繼偉將續寫自己在體製改革方麵的“新傳”。樓繼偉曾做過9年的財政部副部長，此後又管理主權財富基金投資5年，他對財政和金融兩個領域的熟知，令各界對中國下一步財稅改革充滿期待。

深化財稅改革最大的難點在於如何重構中央和地方的財政關係。而他對攻堅克難的決心，正如他所言：財政一半是“財”，另一半是“政”，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及“政”，那麽下一步，“政”是繞不過去的。作為“市場改革派”的代表，樓繼偉被很多人視為“最專業和最懂市場”的財經高官。6月，他在向全國人大常委會作2012年中央決算報告時提出，要“把財政 該管的管住、管好，不該管的放開、放到位，在更大程度、更廣範圍發揮市場機製的作用，進一步發揮好中央與地方兩個積極性。”這一表述也傳遞出財稅改革助力 市場經濟發展的重要信號。

今年以來，全國財政收入增速放緩，特別是1至7月中央財政收入增長2.6％，比7％的預算目標低了4.4個百分點，在進度上慢了一些。主要原因是受經濟增 長放緩的影響，主要經濟指標增幅出現回落，影響了財政收入的增長。今年進一步擴大了營改增的試點區域和行業，出台實施小微企業所得稅優惠，提高增值稅和營 業稅起征點等減稅政策，對今年財政收入形成一定影響，並主要體現為中央財政減收較多。同時，全球經濟複蘇緩慢，我國外貿進出口增長明顯放緩，進口環節稅收 增速出現大幅回落。此外，去年年初石油特別收益金入庫額較高等一些特殊因素，導致去年上半年財政收入增長快、基數相對較高，也對今年上半年財政收入增速產 生一定影響。

為貫徹落實中央八項規定，政府帶頭過緊日子，今年中央部門在“三公經費”預算隻減不增的基礎上，進一步將一般性支出壓減5％。在壓縮一般性支出的同時，把更多的財力用於保障和改善民生，用於支持和鼓勵戰略性新興產業發展，推動傳統產業轉型升級，促進產業結構調整和經濟發展方式轉變。比如，支持實施“寬帶中國”戰略和“信息惠民”工程，促進信息消費；支持節能環保產業發展，促進培育對環保產業的剛性需求；通過采取設立鐵路發展基金、安排鐵路過渡性補貼等措施，加快推進鐵路建設，提高鐵路貨運能力。

目前仍有很多民生政策製度尚不完善、缺乏約束。我們應該幫助窮人，而不應該幫助懶人。保障和改善民生是公共財政的優先方向。財政收入增速放緩，必然帶來支出壓力。但民生始終是支出重點，今年以來民生支出增速一直超過整體支出增速。目前經濟情況下，保障和改善民生應盡力而為、量力而行，首先要有多少錢辦多少事，不能超過財政收入能力安排支出。因為超過財政收入能力的支出是不可持續的，這一點是財政的基本原則。同時，民生支出要守住底線，突出重點。守底線就是保基本，要“雪中送炭”，而不是“錦上添花”，要考慮財政收入的可持續性。

當前在財政資金安排上，有些支出不太符合實際，有的具體項目不盡合理。今後編製預算要根據實際情況確定支出重點，滿足人民群眾的迫切需要。同時，要對一些項目支出進行評估，看是否達到了預期目標。如果沒有達到，就要做一些調整，提高財政資金的使用效益。

比如對義務教育的投入，有的地方公立學校校舍豪華，有的地方很多孩子擠在一個地方上學，很容易看出什麽是“雪中送炭”，什麽是“錦上添花”。教育投入要更多用在解決農民工隨遷子女就學、改善集中連片貧困地區辦學條件上。

目前地方政府性債務數據還在進一步核實中。從掌握的情況看，我國地方政府性債務風險總體還是可控的，但局部地區風險也不容忽視，前期債務增長較快的地方問題較大。目前，我們正在加強和一些地方政府溝通，審計署也在進行新一輪債務審計。

防範和化解地方債風險，首先要規範發債，發行地方債隻能用於建設性支出，不能用於吃飯，即經常性開支。經常性開支如果需要靠債務來解決，就會走向不歸路，是絕對不行的。

其次，對地方舉借債務實行分類管理，公益性事業建設債務應以政府為主體，以後用公共財政收入來償還；收益性項目債務加強管理，用取得的收益來還債。對兩類債務都應有製度約束，中央適當加以控製。此外，要將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成以地方政府債券為主體的、規範的地方政府舉債融資機製，嚴格控製地方政府新增債務。

根據稅負能否轉嫁，可將稅收分為直接稅和間接稅。間接稅的特點是貨物和服務的提供者可以通過提高價格或提高收費標準等方式轉嫁稅收負擔。由於間接稅是在交易環節繳稅，容易被交易雙方接受，稅源相對穩定，已成為許多國家財政收入的重要來源。

我國的增值稅、營業稅和消費稅，美國的銷售稅，歐盟國家的增值稅，澳大利亞、加拿大的貨物和勞務稅等都屬於間接稅。我國不會取消間接稅。大部分國家都是直接稅和間接稅並存，隻有個別國家如美國，受其憲法限製以直接稅為主，歐洲也是間接稅比重大。

當然，我國直接稅比重低是事實，未來改革會增加直接稅比重，但間接稅為主的結構不會變。由於直接稅對企業和個人收入直接征稅，實際操作更困難。未來稅改，直接稅為主不是方向，公平、有效、簡潔的稅製結構才是方向。

個人所得稅是以個人取得的應稅所得為征稅對象所征收的一種稅，目前已成為世界上許多國家和地區普遍開征的一個稅種。在建立和完善個人所得稅製度過程 中，我國始終堅持“低收入者不納稅，中等收入者適當繳稅，高收入者多繳稅”的原則，而普稅製則是除了最貧窮的人外都要交稅，發達國家個稅繳納麵多為50％ 以上，這與我國稅收政策選擇並不一樣。

2011年6月，全國人大常委會通過關於修改個人所得稅法的決定，將工資薪金所得減除費用標準由每月2000元提高至3500元，並適當調整了工薪所得稅率結構。通過此次調整，工薪收入者的納稅麵由約28%降至約7.7%，納稅人數由約8400萬減至約2400萬。

按照“十二五”規劃綱要，我國下一步個人所得稅改革的方向是，由目前分類稅製轉向綜合和分類相結合的稅製，在對部分所得項目實行綜合計稅的同時，會將納稅人家庭負擔，如贍養人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素，更體現稅收公平。改革進程要視完善立法和加強征管能力情況而定。

營改增是推進財稅體製改革的重頭戲。這項改革去年1月1日起在上海開始試點，之後擴大到北京、江蘇等省市，今年8月1日改革試點推向全國。從試點運行情況看，營改增進一步消除了重複征稅，優化了稅製結構，降低了企業稅負。

營改增改革，一旦開始，就沒有辦法回頭，必須不停地向前推進。目前，交通運輸業和部分服務業已納入營改增試點範圍，相比之下如果不將鐵路運輸納入試點並進入抵扣鏈條，對鐵路運輸業來說是不公平的。

目前，財政部和國家稅務總局正在積極做好出台鐵路運輸和郵電通信行業試點方案的各項準備工作，預計今年年底或明年年初將這兩個行業納入試點範圍。同時，認真研究尚未納入試點範圍的其他服務業的改革方案，爭取2015年全麵完成營改增改革。

從改革效果看，營改增進一步消除了重複征稅，優化了稅製結構，降低了企業稅負。今年上半年減稅規模超過500億元。如果改革全麵實現，未來減稅規模 將在數千億元。同時，先行試點地區服務業發展加快，吸納就業能力明顯增強。對於部分行業反映的稅負增加問題，相信隨著改革範圍的擴大和試點行業的增加，抵 扣少的問題將會得到更好解決，改革效果會更加凸顯。