立法腐敗浮出水麵

立法腐敗浮出水麵

                                         2005年5月21日

何必

做好信貸資產證券化業務試點工作，……加快專門立法、立規，確保依法依規進行。（略。）

信貸資產證券化終於浮出水麵，這也是中國資本市場發展的重要步驟之一，在混業經營狀態下，銀行、保險、證券、信托等金融產品進一步交叉融和，也是摸著石頭過河這種實用主義得近乎機會主義改革思路的典型表現。

有趣的是，近來媒體紛紛注意到，劉明康堅持國內銀行在海外上市，基本上全盤否定了在國內上市的可能性。人們分析，這充分表明了劉明康和銀監會對國內資本市場的基本態度，那就是根本無法信任國內的股市，把本來就亂七八糟的中國國有或股份製銀行再放到更加汙七八糟的股市，不僅僅不利於銀行提高競爭力和透明度，反而沆瀣一氣狼狽為奸互相狐假虎威助紂為虐，給監管機構乃至全社會帶來更為可怕的金融前景。

信貸資產證券化當然是一種重要的融資製度安排。但問題是，目前證券市場已經是徹頭徹尾的混水一潭，無論當局采用什麽樣的措施也無法阻止這個曾經吸引了7000萬頭昏腦脹不明真相而且見錢眼開夢想一夜暴富的中小投資者奮不顧身跳將進入的股市，如今已經成為萬夫所指甚至懶得再說什麽隻能選擇用腳投票的方式，逃離出越來越多遍體鱗傷被官商結合搜刮得血本無歸家破人亡的人們；即使是股權分置也難以蠱惑人心還是讓出台者遭受到了熱臉貼到冷屁股的境遇。就算是把信貸資產投入股市，究竟能如何，鬼才相信會有什麽實質性的改觀。“促進銀行業金融信貸機構提高業務創新能力和信用風險管理水平”？光天化日之下這種夢囈也太玄乎了，怎麽可能呢？果然如此，劉明康自己及其麾下的銀監會也根本不信任國內資本市場，導致非得冒著價格遠遠被低估形成國有資產流失的風險而選擇海外上市。

靠什麽來保障這種製度安排的實施呢？可以注意到舉措之一是“加快專門立法、立規”，似乎法律與規章製度的缺乏成為該領域無法正常發展的根本性原因。事實果真如此？

坊間早就成為老生常談的說法是，中國金融領域裏的繁文縟節律令規章數不勝數，是全世界最多的，但中國的金融領域也是全世界最為混亂的。一部證券法的製定竟然找來厲以寧作為負責人，責任法裏竟然沒有違法責任條款，簡直是天大的笑話。如此上位法的存在，也昭示了整體法治環境的惡劣水平。

習慣中，我們總是將某種社會現象歸咎於法律的缺失。“法不在立，而在必行”。這句由意大利法理學家貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中提出的法律格言，正可以作為我國立法的警示。

拿環境立法資源的使用來看，根據中國政法大學環境資源法學學者王燦發教授介紹，1979年我國就頒布了《環境保護法》，1982年，《憲法》增加了“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治汙染和其他公害。”“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”而與環境保護香港的資源管理法律，包括《水汙染防治法》、《大氣汙染防治法》、《噪聲汙染防治法》、《固體廢棄物汙染防治法》、《海洋環境保護法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》、《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《農業法》、《文物保護法》、《標準化法》等等；而各類國家環境標準364項，環境保護的地方法規600多部。我國的環境資源立法不是沒有，而是太多了。“這些單行法律比較單一和分散，不能滿足我國可持續發展的需要，因而迫切需要製定一部綜合性的自然資源管理的法律，以廣泛、全麵地對自然資源和自然生態環境進行保護，即《自然資源法》。”而這些單行法律之間、或與地方法規間也存在許多衝突。比如《標準化法》的規定，國家製定的強製性標準必須執行，對違反者要處以罰款甚至追究刑事責任，而《環境保護法》隻要求超標排汙者交納排汙費即可，並不認為超標排汙是違法行為；我國已製定了各種環境區域的環境噪聲標準，但並未列入《環境噪聲汙染防治法》中；《水汙染防治法》將水環境質量標準和汙染物排放標準的製定權劃給各級政府的環保行政主管部門，這些做法的結果使得大量的相關法規散見國務院和各級政府的行政法規和部門規章中。“我國環境法體係結構的特點就是，法出多門，重規章而不重法。”

在溫鐵軍教授給我發來的5月20日《東方早報》數據裏聲稱，最近立法腐敗作為中國社會新的“潛問題”已經日益凸顯出來，國家的立法不少都被利益集團所操縱，這需要引起高度重視。有31件法律草案被列入了人大常委會2005年立法計劃，包括反壟斷法、企業破產法和物權法等。專家指出，這些法律草案相當一部分是由政府部門或行業利益集團起草的，勢必帶有部門利益或行業利益。以反壟斷法製訂為例，因為政府有關部門或大型壟斷行業在法律起草過程中不自覺地帶入了自己的部門利益，才使得一些原本早就頒布的法律到現在還遲遲不能出台。立法受利益集團影響的原因包括：部門起草法律的慣例為行政機關謀取本部門利益提供了可乘之機；在“一元多層次”的立法體製下，立法主體多，法出多門，為部門利益的行政立法創造了條件；目前尚無《行政程序法》，除了國務院製定了一個《行政法規製定程序暫行規定》外，部門規章和政府規章的製定程序都未有規定；現行立法體製對行政立法的監控規定不完善，不論是事前還是事後監督都無法落實。

立法如此，遑論司法、行政。就此看來，說依靠立法就能鏟除社會不和諧，好像還隻是癡人說夢。