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風從新疆來！中國正式開啟強力去杠杆防風險大幕
經濟觀察報 記者 蘇小張 杜濤 過去依靠基礎設施投資拉動經濟增長的西部地區代表新疆，成為2018以來中國首個開始強力去杠杆和化解債務風險的省級地區。
根據當地官方發布的信息，3月26日，新疆召開全區幹部大會，新疆自治區黨委書記陳全國在大會上部署了一係列防範化解重大風險的措施。陳全國在大會上稱，要“堅決破除唯GDP論”，徹底拋棄“錯誤落後的發展觀念”，堅決打好防範化解重大風險攻堅戰。隨後新疆開始全麵清理2017一年來的所有政府投資項目。
這是自2017年年底的中央經濟工作會議、2018年3月的全國兩會提出“高質量發展”的目標後，首次有地方官員將過去的發展方式定義為“錯誤落後的發展觀念”。
幾天後，更多的信號被釋放。
4月2日，中央財經委召開第一次會議，這次會議在隨後的官方通報中，第一次提出“結構性降杠杆”的思路，地方政府和國有企業成為降低宏觀杠杆率的首要目標。
此前的3月30日，財政部發布《關於規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號，即23號文）。文件對金融機構參與國企、地方政府、PPP以及政府融資平台的投融資行為進行了全麵規範，涉及融資形式幾乎涵蓋債券、信貸、政策性貸款、資管等所有手段。
市場人士分析稱，這份文件堵住了地方政府違規融資的全鏈條、全渠道。一些敏感的金融機構，自去年11月以來，就已經暫停了對PPP項目的融資。
自去年11月包頭地鐵項目被緊急叫停，先後經過中央經濟工作會議、全國“兩會”等一係列部署後，以地方政府債務處置為突破口，中國正式開啟係統性降杠杆防風險大幕。新疆、內蒙古等那些過去依靠大規模基建驅動的西部地區，最先登場。
同時開始的，還有向“錯誤落後的發展觀念”的告別和整改，以及“高質量發展”布局的落地。
一
新疆此輪對政府投資項目的整改完全不同以往。
3月28日下午3：30，新疆維吾爾自治區黨委常委、發改委主任張春林在自治區發改委防範政府債務風險專題會議上稱：“盡力而為、量力而行，不提不切實際的目標，不搞寅吃卯糧的工程，寧可發展慢一點、也決不違規舉債，堅決刹住無序舉債搞建設的風氣，確保政府違規舉債零增長。”
新疆開始全麵清理2017年以來的政府投資項目，一改以往“保項目、保投資、避免爛尾工程”思路下的整改，此次新疆要求：對已開工建設，但建設資金無法落實的項目也要清理；對投資計劃已下達，凡是無法落實地方配套資金的，必須停止項目實施並收回上級補助投資；對於目前已開展前期工作的建設項目，凡是資金來源落實不了的，一律不得上報，一律不予受理；對於列入“十三五”規劃尚未實施的項目，重新審視，對地方配套資金無法落實的項目要堅決予以調減。
隨同新疆轉變的，還有眾多此前以PPP為形式大幹快上投資項目的地方，他們正在按照財政部的要求，紛紛調減那些已經上報的、不合理的PPP項目。
同時踩刹車的還有為地方舉債另一個主要角色——以銀行為主的金融機構。他們甚至在兩三個月前，就已經停止了對大部分PPP項目的融資。
新疆的轉變早有信號。
2017年12月20日結束的中央經濟工作會議明確指出，推動高質量發展是當前和今後一個時期確定發展思路、製定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。同時提出，要打三大攻堅戰。防範化解重大風險是三大攻堅戰的第一項，重點是防控金融風險，做好重點領域風險防範和處置。
今年兩會上，國務院總理李克強在其政府工作報告中有關GDP的表述也比往年弱化了對增長率的要求，三大攻堅戰的目標進一步在政府工作中得到明確。
在依靠投資尤其是政府類基建投資驅動增長方式上，新疆是中國西部地區較有代表性的地方之一。
自2013年以來，中國一直在為經濟增速降溫，同時推進了以去產能、去庫存、降低債務杠杆率等為重點的供給側結構性改革。這給地方傳統的增長模式帶來了很大挑戰。過去五年間，內蒙古、山西等西部資源性省份和東北三省的經濟增長大幅放緩。過去，這些地方長期依靠資源開采、大規模工業和基建項目投資來拉動經濟增長，慣性的依賴導致它們在商業繁盛和市場活力方麵，與東部地區的差異越來越大。
此後，由於西部省份經濟發展滯後，基礎設施配套不完善等原因，以政府投資類的基建項目成為西部地區經濟增長核心推動力之一，也是地方政府進行經濟運行管理的重要手段。一時間城市軌道交通、高速公路等“鐵公基”投資項目不斷上馬。
二
但中央政府調控的轉變來得比西部省份看到得更加快速和堅決。
2017年11月，獲得國家發改委批示規劃的包頭城市軌道交通項目，被中央緊急叫停。當時，這些項目的整體規劃，剛剛獲批一年，而且已經正式動工三個月有餘。中國極少出現中央直接叫停地方獲得批示、並已經投資開工的政府類基建投資項目。
包頭地鐵項目被緊急叫停事件，一度被外界揣測為中央宏觀調控風向轉變的先兆。直到1個月後的中央經濟工作會議，一切才有了明確答案。但對於整個中國的經濟發展路徑而言，這才隻是轉變的開始。
根據此後官方發布的消息，2018年1月3日，在內蒙古自治區經濟工作會議上，內蒙古自治區黨委稱，“有的工作指導脫離實際、有些經濟數據不實、一些地方盲目過度舉債搞建設”，並坦承自治區做的三件事：停建、緩建一批政府過度舉債的項目，堅決叫停包頭地鐵項目和呼和浩特地鐵3、4、5號線項目，全麵梳理在建和計劃建設的政府投資項目；化解政府債務、銀行不良貸款和農村牧區高利貸，明確提出從2017年起，利用3至5年、爭取用3年時間把政府債務率降到合理水平。
據新華社報道，呼和浩特市玉泉區書記吳文明稱：“政府投資要量入為出，看菜吃飯，堅決防止盲目過度舉債，防止不負責任地製造風險，這些要求很實。”
盡管內蒙古官方並沒有對外公開自己的“老底”，但隨後的公開信息顯示：內蒙古政府財政收入虛增空轉確是不爭的事實。官方公開數據顯示，內蒙古2016年的財政收入被虛增了26%、工業增加值被虛增了40%。
政府財政收入和工業增加值是當地的核心經濟指標，通常這兩項指標（尤其是財政收入）也是市場評估政府償債能力基礎，在政策限製和實際操作中，政府財政收入也往往與政府發債規模、基礎設施投資能力、償債能力直接掛鉤。虛增數據，不僅可以使政府呈現一個漂亮的業績報表，同時也為進一步擴大舉債和投資規模留下了操作空間。
這些操作空間，正是中國地方政府債務風險和金融風險的膨脹邊界。
三
過去幾年間，地方政府和財政部等中央部門之間，圍繞著投資和發債，不斷上演貓鼠遊戲，而債務風險在層層加碼的監管下卻並沒有得到顯著遏製。
2014年10月，中國國務院下發《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，即43號文），首次明確賦予地方政府依法適度舉債權限；剝離融資平台公司政府融資職能，加強政府或有債務監管。
這份文件在堵住地方政府融資後門的同時，也開了兩道正門：政府直接發債與政府與社會資本合作模式。
此後發生的故事表明，第一道正門由於地方債整體有中央統一代發，規模和使用整體得到了控製。但“政府與社會資本合作模式”這一渠道，成為了中國此後幾年間政府債務風險和金融風險的聚集地。它由此引發了一個新的模式——PPP，並在地方政府、融資平台公司、地方金融機構、地方國企等多方角色的合力推動下，成為地方政府在正式發債之外，大部分基建投資項目的資金來源。
PPP是個舶來品，在一些發達國家早有先例。它是公共基礎設施中的一種項目運作模式。簡單而言，就是民營資本承擔項目建設資金，政府讓渡收費權並進行監管。在此模式下，政府減輕了財政和資金壓力，社會資本也能夠獲得長期回報。
PPP模式迅速引發城投項目融資熱潮，而政府專項建設基金、政府投資基金、股權融資等種類繁多的投融資創新模式也不斷湧現。兩年後一個與此有關新名詞描述了這股新型融資浪潮實質：“明股實債”，意思是看起來是設計巧妙地股權投入，實則是政府為基建項目進行的債權融資，最終的債務承擔者都指向了政府。
國家發改委投資所投資體製政策研究室主任吳亞平稱，“明股實債”就是一種變相融資，違背了政府產業基金、PPP、專項建設基金等投融資創新的本意，在債務認定上存在困難。
2016年10月間，中國財政部接連下發《關於統計融資平台公司債務等有關數據的通知》（財預明電［2016］4號）、《關於調查融資平台公司債務等有關數據的通知》（財預明電[2016]5號），此後各地開始統計自2014年以來融資平台公司、國有企業和事業單位的債務數據統計調查。財政部還要求匯總所有財政支出責任。
此次調查對象除了政府舉債，還包括PPP項目、政府購買服務、政府投資基金、專項建設基金等新風起的投融資工具——時間的起點正是上一輪中國大規模債務摸底後截止期限，延續到2020年。
2017年4月26日，財政部、發改委、央行等六部委曾聯合發文要求進一步規範地方債政府舉債融資，這份文件名為《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號，即50號文）。文件要求，各省級政府根據2016年開展的融資平台公司債務等統計情況，盡快組織地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，並於2017年7月31日前清理整改到位。
這一次六部委特別提出：嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。
財政部密集出手摸排、清理、規範地方舉債的信號，被市場反向理解為：雖然一直規範，但其實債務規模一直在膨脹，並且手段越來越隱蔽和混亂。
市場的猜測，在2017年6月審計署公布一組數據中得到了印證：截至2017年3月底，審計署審計的16個省、16個市和14個縣本級政府債務風險總體可控，但政府承諾以財政資金償還的債務餘額，較2013年6月底增長87%，其中基層區縣和西部地區增長超過1倍；2015年以來，7個省、6個市和5個縣本級通過銀行貸款、信托融資等形式，違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務餘額有537.19億元。
這組數據表明，自上一輪（2013年）大規模債務審計後，盡管中央一直在不斷對地方舉債嚴加控製，但地方政府的隱性負債規模仍膨脹驚人。
四
以PPP等名目進行的隱性或違規舉債成為近5年來債務擴張主力部隊。財政部PPP中心發布三季報，截至2017年9月份，全國入庫PPP項目共計14220個，累計投資額17.8萬億元。其中，已簽約落地項目2388個、投資額4.1萬億元。
中西部地區是其中的急先鋒。海通證券發布的信息顯示，在PPP項目資金中，PPP項目公司的資本金占比在20%-30%；投資PPP項目的社會資本中，76%的社會資本屬於國有企業；需要政府支持的收益模式占比達到75%，其中，中西部PPP項目規模最大。
僅僅規模的擴張還是債務風險的冰山一角。國金證券宏觀研究首席分析師邊泉水說，一些地方通過各種手段拿到手的資金，變成了基建投資項目資本金，而這隻占全部項目投資30%左右，其餘的如果再通過銀行貸款等各種融資手段，最終債務規模將會被加杠杆放大3倍。
雖然財政部在2017年11月通過《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），確定了穿透資本金的原則，但地方總有各種手段規避這一要求。
地方政府債務擴張的另一麵，則是對信貸資金的擠占，直接導致的社會資金成本的大幅提高，並進一步加大了實體企業融資難度。
中誠信國際研究院首席宏觀分析師袁海霞表示，資金成本的持續上升，一方麵直接加劇融資平台“借新還舊”成本，另一方麵使其財務狀況惡化、信用水平下降，加大平台企業在資本市場再融資難度。尤其對於財政實力較弱、債務率整體偏高的省份，地方政府對於融資平台的補貼資源有限，平台企業對於外部融資成本變化更為敏感。
融資成本的變化依舊無法阻擋地方四處舉債的衝動。
一位來自國有金融機構負責政府投資項目投融資的負責人說，在2014年四季度，融資利率還在9個點左右，現在已經到了12個點，甚至在西部某省會城市下麵的一個縣，為融資已經開到了15個點。
在剛剛過去的一個多月裏，這位國有金融機構負責政府投資項目投融資的負責人，已經接待了二十多輪地方政府融資平台前來洽談融資業務的代表。他說，“這還不包括那些不靠譜的”，他所說的不靠譜是指融資平台資產差，所在地方財政收入低，負債率高的地區。
2018年春節前，他還接觸一個縣級融資平台公司和當地財政局的官員，這個平台公司被銀行抽貸五十億左右，而該縣財政收入也就五十個億。2018年6月，這家公司有50億的融資即將到期。現在，這家公司正四處找錢，利率已經開到12個點。
這位負責人說：“最近這一個月，各地都有來要求融資的。現在放錢都要等等看了。對於地方政府來說錢是越多越好，不過相比以前政府擔保函、承諾函的增信，現在不讓做了之後，融資成本高了好幾個點。”
他描述出了中國試圖控製宏觀債務率，防範化解風險背後的現實圖景：債務疊加逼迫下的借新還舊，不斷變相的融資手段，不斷高升的融資成本，以及不斷累積的暫時被掩蓋的風險。
五
中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚稱，現在這段時間融資平台借錢是比較難了，未必一定會出現流動性危機，因為地方政府還有救助的可能。融資平台做的很多事情是地方政府決策的，地方政府有可能將基金收入注到融資平台。甚至將新項目的錢拿過來還款，不至於讓資金鏈斷裂。雖然不排除倒閉的可能性，但是大部分政府不會輕易選擇倒閉的可能性。
前述來自國有金融機構負責政府投資項目投融資的負責人形容說，現在的融資平台業務監管狀況如同兩輛車，一個不準借錢，一個瘋狂借錢，對著開，都在打賭誰先刹車或者打方向盤，若是地方政府先轉方向，中央贏了，若是中央沒有令行禁止，地方贏了，如果都在硬頂，就隻有相撞，係統性風險爆發。
現在看，中國不可能出現兩車相撞的情況，內蒙古、新疆以及更多地方的緊急轉向，已經在釋放信號：中國經濟的發展方式，已經在中央這個方向盤的引導下駛向高質量發展。
這是此輪降杠杆防風險大幕後另一個頗有意味的轉變。
2018年3月27日下午，新疆發改委召開了全區發展改革係統幹部視頻會議，根據新疆發改委網站發布的信息，這次會議在部署打贏防範化解重大風險等三大攻堅戰時，強調“堅持國家下達多少中央預算內資金就幹多少事，不提不切實際的目標，不搞寅吃卯糧的工程，決不違規舉債搞建設。”
這一提法也是一個巨大轉折。過去很長時間裏，地方在發展經濟上，普遍流行的做法是“中央沒有規定的踩著紅線走，中央有規定的頂著上限走”。
第二天，在新疆自治區發改委防範政府債務風險專題會議上，新疆維吾爾自治區黨委常委、發改委主任張春林表示，“徹底扭轉錯誤落後的觀念，放下GDP的包袱，不以GDP增長論英雄，做到令行禁止，按照高質量發展要求，迅速落實堅決整改。”
這是公開可見的、自2017年中央經濟工作會議提出“高質量發展”以來，地方重要官員第一次向用如此嚴肅和堅定的態度，向“錯誤落後的觀念”告別，“堅決整改”轉向“高質量發展”。
