解讀中國版存款保險製度：差別費率+強監管色彩

解讀中國版存款保險製度：差別費率+強監管色彩 11月30日，國務院法製辦正式發布《存款保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），這一醞釀21年的、事關中國金融穩定和市場化改革的製度終於靴子落地。根據《條例》，存款保險實行限額償付，一旦銀行破產，存款人將根據自己的存款金額，獲得最高限額為人民幣50萬元的償付。這標誌著之前由國家對存款人存款進行全額隱形擔保的時代即將結束，存款人的選擇將考驗銀行的信譽和經營能力，中國金融的市場化改革往前邁了一大步，同時也打開了金融改革的突破口。其實，早在1993年，國務院就提出建立存款保險製度，並在其後進行理論研究和製度設計，在2007年全國金融工作會議上明確提出要建立存款保險製度，當時由央行和其他部門代擬的《存款保險條例》也已經提交國務院審議。但是隨著2007年底美國次貸危機和全球金融危機的爆發，政府為了穩定起見，將這一條例擱置，直到十八屆三中全會重新提出建立存款保險製度，這一事關中國金融改革的重要基礎製度才重新啟動。從今日發布的意見稿來看，中國版的存款保險製度參照了很多發達國家的存款保險製度，特別是借鑒了美國的一些經驗。美國早在1933年就已經建立存款保險製度，而在本輪金融危機爆發的過程中，這一製度在維護金融穩定和存款人利益方麵發揮了很大的作用。其中包括強製投保、差別費率、最高限額賠付和具有監管職能的存款保險製度等。首先，在投保方式上，國際通行的做法有自願投保和強製投保兩種，中國台灣在上世紀90年代存款保險製度實行之初采取的是自願投保，後改為全麵投保，即強製投保，中國版存款保險製度將采取強製投保的方式。《意見稿》第二條明確表示，“在中華人民共和國境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構（以下統稱投保機構），應當依照本條例的規定投保存款保險。”，這基本要求現有大小銀行類金融機構必須按照規定向存實行款保險基金管理機構交納保費，形成存款保險基金。其次，在這一製度在中國監管部門開始醞釀之初就存在一些分歧，主要集中在要不要實行差別費率？存款保險機構要不要有一定的監管職能？從《意見稿》上看，上述分歧得以落實，即第九條規定的“存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素製定和調整，報國務院批準後執行。各投保機構的適用費率，由存款保險基金管理機構根據投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素確定。”國務院考慮實行差別費率的主要原因是為了防止金融機構的道德風險，因為如果不管經營好壞，所有銀行的存款人都能得到同樣的補償，就會使得部分銀行放鬆自己風險管理情況，出現“搭順風車”的情況。即銀行交納費用的多少，不僅僅按照存款保險基金管理機構的統一規定，還要根據自身的經營和風險情況來交納。但是《意見稿》裏麵並沒有對基準費率和差別費率進行明確的說明，最終答案還要等條例正式發布以後才能揭曉。以美國1991年出台的《聯邦存款保險公司修正法案》，按照銀行風險等級確定存款保險費率要求，即采用兩套相關標準對銀行的風險狀況進行分類，第一個是按照資本充足水平劃分為5個等級：資本相當充足、資本充足、資本不充足、資本相當不充足、資本嚴重不充足；第二類是監管評級，即按照銀行的評級氛圍A、B、C三個等級。通過以上兩個標準的綜合，金融機構存款保險費用的高低與反映其風險狀況的資本充足率和監管評級掛鉤，資本充足率和監管評級越高，所繳納的存款保險費用就越低。反之，金融機構需要繳納的存款保險費用就越高。在通過對金融機構的評級製定繳費水平的過程中，美國聯邦存款保險公司（FDIC）也對這些金融機構發揮了監管的作用，如果一家銀行出現資本相當不充足時，FDIC可以強製該機構進行強製性的兼並充足，以滿足其資本結構；在其資本嚴重不足時，對其進行強製性的破產清算。在《意見稿》中對存款保險基金管理機構的職責進行了明確，其中包括“製定和調整存款保險費率標準，報國務院批準；確定各投保機構的適用費率；依照本條例的規定采取早期糾正措施和風險處置措施”等。同時第十五條規定“存款保險基金管理機構發現投保機構存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以對其提出風險警示。”第十六條規定“投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構應當按照存款保險基金管理機構、中國人民銀行、銀行業監督管理機構的要求及時采取補充資本、控製資產增長、控製重大交易授信、降低杠杆率等措施。投保機構有前款規定情形，且在存款保險基金管理機構規定的期限內未改進的，存款保險基金管理機構可以提高其適用費率。”第十七條規定：“存款保險基金管理機構發現投保機構有《中華人民共和國銀行業監督管理法》第三十八條、第三十九條規定情形的，可以建議銀行業監督管理機構依法采取相應措施。”這些條文賦予了存款保險基金管理機構明確的監管職能，雖然目前條例尚處於征求意見階段，但其強大的監管色彩已經體現。在對存款人的賠付額度方麵，《意見稿》進行了明確規定，即存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。中國人民銀行會同國務院有關部門可以根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批準後公布執行。同一存款人在同一家投保機構所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合並計算的資金數額在最高償付限額以內的，實行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機構清算財產中受償。國務院在製定賠付額度的標準時主要有兩大考慮，一方麵要維護金融穩定，另一方麵要防止道德風險，如果選擇的賠付額度太低，很多存款大戶就會流失，如果賠付額度定的太高，儲戶就不願對銀行做出選擇，達不到存款保險製度設計的目的，蘊藏著道德風險。根據央行對於《意見稿》的說明，根據2013年底的存款情況測算，50萬的最高賠付額度可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。這意味著，絕大多數存款人的存款能夠得到全額保障，不會受到損失。而且，這個限額並不是固定不變的，人民銀行會同國務院有關部門可以根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批準後公布執行（第五條第一款）。雖然存款保險製度在賠付額度上照顧了99.63%儲戶的利益，但是另外不到0.5%的儲戶的能量往往很大，其利益如果受損，可能會對政策表達不滿。改革開放30多年以來，中國金融改革充滿波折，每一次前進都阻力重重，曆經20年醞釀的存款保險製度之所以引起廣泛的關注，不僅僅關係到中國金融係統穩定，同時也為下一步的金融改革找到了突破口，存款保險製度出台後，利率市場化、民營銀行等金融改革難題都會獲得巨大的政策支持，並隨著存款保險製度的實施迎刃而解。