外軍領導管理體製改革五大啟示

外軍領導管理體製改革五大啟示

由於世界各國的國情軍情不同，軍隊的領導管理體製也各具特色。但是分析其體製發展的曆史軌跡，又呈現出一些值得重視的共性發展趨勢。

軍政軍令分離的基本趨勢。所謂軍政軍令，就是指部隊建設管理和作戰指揮的組織係統。從外軍曆史上所采用過的領導管理體製看，主要可分為兩種基本類型：一種是軍政軍令分離體製，另一種是軍政軍令合一體製。在過去較長的曆史時期裏，軍政軍令合一的體製為大多數國家所采用，隻有美國、法國、挪威等少數幾個西方國家實行軍政軍令分離體製。然而，進入21世紀以來，軍政軍令分離的體製逐漸成為主流模式。俄羅斯於2011年取消了各軍種司令部的作戰指揮權，初步建立了軍政軍令分離體製。日本通過2006年組建聯合參謀部，2007年將防衛廳升格為防衛省等措施，逐步形成了首相——防衛大臣——聯合參謀長的軍令線，以及首相——防衛大臣——軍種部的軍政線。英國1996年成立常設聯合司令部，取消了軍種指揮權，統一領導指揮英軍的聯合作戰、聯合訓練和聯合後勤。軍政軍令分離之所以成為主流趨勢，有兩個主要原因。一是著眼解決現代條件下，軍隊領導管理機構日趨龐雜與軍隊指揮機構必須聯合精幹高效這對矛盾。二是實行軍政軍令分離體製不需要特殊的支撐條件。正如俄羅斯國防部軍事曆史研究所所長科爾丘科夫所說：“將指揮管理職能劃分為行政職能和作戰職能並不是最終目的，它被視為無需增加財力、物力就能提高平行設置的行政管理線和作戰指揮線效率的手段。”

壓縮結構層級的基本趨勢。壓縮領導管理層級，提高效率和效益，長期以來都是各國軍隊改革的追求。外軍壓縮結構層級主要做法有兩條。一是直接減少中間層級的設置。美軍通過軍政軍令分離，取消了戰區領導管理職能，使行政層級更加簡化。同時，美軍取消了集團軍群的層級，並由部分集團軍兼戰區陸軍司令部，戰區陸軍可直接領導指揮到師。俄軍也將蘇聯時期沿用至今的軍區、集團軍（軍）、師（旅）、團的4級結構改變為軍區、集團軍、旅的3級結構。法軍則合並了野戰軍與軍區、師與軍分區的指揮機構，取消了營一級單位。二是簡化指揮關係。美軍通過取消參聯會的作戰指揮權，強化其戰略統籌作用，進一步簡化了指揮層級，縮短了指揮流程。

強化戰略管理的基本趨勢。隨著時代發展，軍隊建設的整體性、相關性、係統性要求越來越高。外軍普遍認為，隻有強化領導管理體係的戰略管理職能，建立起由戰略設計、戰略實施和戰略評估三個過程組成的閉合係統，才能避免盲目發展、重複建設。在這方麵，美軍走在了各國軍隊的前列。20世紀60年代，為解決軍隊建設缺乏統管、效益低下的問題，國防部長麥克納馬拉主導建立了“規劃、計劃、預算係統”（即“PPBS”），有效加強了美軍的戰略管理。對此，美國前總統約翰遜有一個評價：“PPBS，把美國的武裝力量建設發展到了一個實力和效率的新高峰。”這一做法，西方國家軍隊大都加以借鑒效仿。近年來，俄羅斯也建立起了類似的戰略管理體係。

細化職能分工的基本趨勢。在武器裝備日益多樣複雜、軍事專業劃分越來越細的條件下，發達國家軍隊改革呈現出高層領導管理領域權力集中，而部門設置則更加細化、職能劃分更加清晰的趨勢。目前，美國國防部編有17個業務局、10個專業機構，分別由5個副部長、17個部長助理和副部長助理領導。俄羅斯國防部編有58個業務部門，由9個專職副部長分別領導。這種細化職能分工的多部門體製或稱大部體製，在軍隊建設發展中已日益體現出明顯優勢。

外軍領導管理體製改革對我軍的改革發展，不無啟示借鑒意義。

改革必須把握正確的方法和路徑

著眼解決基本矛盾，是科學構建領導管理體製的前提。軍隊建設中的基本矛盾，必然影響和製約著領導管理體製改革發展方向，因此，世界各國軍隊在領導管理體製的改革發展中，都始終注重從解決基本矛盾著手。美軍在領導指揮體製改革中始終著眼解決“集中與分散、職能性與地區性、專業化與綜合化”三對基本矛盾的關係。結合我軍的實際情況，我們認為，在領導指揮體製改革調整中，也應著眼解決好四對基本矛盾關係：即集中與分散、建設與運用、備戰與應戰、事權與軍權的關係。集中與分散，就是要適應“領導決策權上移”和“作戰指揮權下移”的趨勢，在利於戰略層集權決策、統一指揮與確保戰區有效履行聯合作戰職能上找到平衡點；建設與運用，就是要適應建用職能適度分離的趨勢，在加強軍兵種專業化建設與提高綜合運用效能的有機銜接上找到切入點；備戰與應戰，就是要適應領導指揮體製從立足平戰轉換向立足平戰一體轉變的趨勢，在有利平時備戰與適應戰時應戰上找到契合點；事權與軍權，就是要適應軍隊建設細化專業分工和軍民融合深度發展的趨勢，在軍隊事務管理權與軍隊絕對掌控權上找到結合點。這些矛盾關係的處理，既是改革發展要著力解決的主要問題，也是衡量領導管理體製是否科學的基本標準。

把準方向，建好框架，是正確設計和實施領導管理體製改革的基本方法。縱觀美軍近70年來的改革發展曆程，呈現出一條清晰的路徑，就是把準未來聯合指揮這個發展方向，搭建軍政軍令分離的基本體製框架，爾後一以貫之、持續推進，隨著時代發展和技術進步，在實踐中分步驟、分階段，動態調整解決相關現實問題。反之，俄軍的改革，之所以出現較大反複，一個重要原因，就是在缺乏對未來方向準確把握和長遠設計的條件下，急於一步到位，結果欲速不達。外軍改革的曆史，從正反兩個方麵證明了，最成功、最高效的改革，不是決策最快、力度最大、步伐最急的改革，而是前瞻認識最準確、基本框架最合理的改革。現實表明，在軍隊改革上，基本方向走對了比步子走快了更重要。這啟示我們，在軍隊改革的籌劃和推進上，必須將對軍隊未來發展方向和改革規律的認識，作為首要因素；將構建合理的總體框架，作為關鍵環節。以此反視，當前，從一定意義上看，在領導指揮體製改革上，我們首先要做的是補上搭建基本框架這一課，這也是向信息化軍隊轉型的基本依托和必要步驟。

關鍵在於解決好核心問題

頂層權力配置問題。所謂頂層，主要是指戰略層級的架構。軍隊體製的天然屬性和改革的客觀規律決定了，不理順頂層的領導指揮關係，其他層級的所有問題都難以解決，必然導致平時建不順，戰時用不順。從外軍情況看，美軍在頂層，主要解決的是總統、國防部長、參聯會的關係；俄軍在頂層，主要解決的是總統、國防部長、總參的關係。我們認為，我軍的改革，從自身特點看，應首先著眼於理順和明晰軍委、總部這兩級之間的領導指揮關係。這既是這次改革的重點和難點，也是全麵深化改革的基礎。

一要進一步優化軍委內部的職能配置和領導分工。一方麵，使決策權更加集中，人權、事權、監督權和作戰指揮權高度統一，特別是要積極完善軍委主席負責製的有效實現形式，進一步明晰軍委主席對軍隊建設與運用實施統一領導指揮的具體途徑和鏈路。另一方麵，應進一步完善工作機製和決策規則，按照主席負責製的要求，清晰界定和科學規範軍委“議事機製”與“決策機製”的不同運行程序，在“議事機製”中強化民主協商，淡化行政身份；在“決策機製”中則強化民主集中，加強一元化領導。通過以上改革，使宏觀協調、科學決策和戰略集權的功能得到充分優化。二要合理確定總部體製和職能配置。四總部體製，是我軍特有的領導管理模式。這一體製在我軍建設發展進程中發揮了重要作用，但在新的曆史條件下也麵臨著調整改革的需要。從現實情況看，總部的總體架構和職能調整，主要應以解決現行體製對上對下“兩個權力外溢”的問題為切入點，以適應戰爭形態發展和新時期軍隊建設運用特點規律為著眼點。一方麵，通過改革將總部當前代行的部分職能分別回歸軍委和軍種，並將部分統籌協調軍民融合的職能調整充實到國防部；另一方麵，要強化總部的戰略籌劃和戰略統管功能，圍繞實現科學高效、適應未來發展要求，進一步調整職能，整合機構，理順關係。

軍種權力配置問題。軍種權力配置，是二戰以來發達國家軍隊在改革中長期研究調整的重要問題。經過半個多世紀的不斷磨合發展，其基本體製框架已經確立，並取得廣泛共識。從發展方向看，軍種獨立作戰早已被聯合作戰所取代，但軍種的建設與運用，不僅沒有被削弱，而且不斷得到加強。軍種的權力配置，正是在這樣的背景下，進行調整改革的。

我們認為，未來我軍軍種發展改革的基本取向是，構建起與現代軍事力量體係相匹配、與軍隊建設內在規律相適應、與現代戰爭形態要求相契合的體製結構。在這個前提下，軍種改革和權力配置應關注和解決以下幾個問題：一要著眼完善軍種領導體製，建立陸軍領導機構，解決好陸軍建設統管問題；二要順應聯合作戰指揮體製構建與有效運行的客觀要求，結合我軍自身特點，解決好軍政軍令適度分離的問題，即部隊建設管理與作戰指揮組織鏈路適度分離；三要適應戰爭形態發展和職能使命拓展的要求，統籌加強軍種建設，提高專業化能力和新銳作戰能力；四要結合我軍特色和不同戰略任務，合理確定軍種在戰略層級的指揮功能。

戰略區劃調整改造問題。從世界範圍看，戰略區劃在國家軍事戰略和曆史文化的主導下，主要形成了以美、俄為代表的兩種不同類型。美國雖在建國後孤立主義對外政策的影響下，曾於20世紀初著眼本土防衛和戰時擴編需要，在戰略區劃上實行過軍區體製，但二戰後，隨著國家戰略調整和實力擴張，美國圍繞地區控製和全球利益爭奪，轉為實行境外為主的戰區體製。俄軍由於長期把軍事戰略的重心放在本土防衛和大周邊控製上，其戰略區劃，自1862年以來長期實行軍區體製，雖在冷戰後也嚐試過建立著眼全球控製的戰區體製，但最終還是在國家戰略和自身能力的約束下選擇放棄。從美俄兩軍戰略區劃調整改革的實踐看，可以得出這樣一個基本結論，即戰略區劃的類型，並不是軍隊組織形態先進與落後的標誌，也不是能否合理構建聯合作戰指揮體製的必備條件，而是本國國家安全戰略和軍事戰略調整的產物。從軍區的本質看，根本屬性是建用一致、內外兼顧；基本特征是所轄部隊建設與運用任務指向基本一致，責任邊界外拓有限；主要職能是對外反侵略、保安全，對內反分裂、保穩定。

習近平主席指出，領導管理體製改革，要抓緊研究調整軍區體製等問題。這就要求我們，在這次領導管理體製改革中，也要重點研究戰略區劃問題。我軍戰略區劃體製受前蘇軍影響較大，同時國家基本安全政策和總體軍事戰略也與俄有許多相近之處。因而，在戰略區劃體製改革問題上，俄軍改革實踐的經驗教訓和成果，對我啟示借鑒意義最大。我們認為，我未來戰略區劃調整應注重四點：一要聚焦職能定位，從戰略區劃的本質著眼，把現行區劃體製作為戰略資產而不是負擔，充分加以改造利用。二要突出聯合功能，摒棄大陸軍體製色彩，由戰略區劃內起主導作用的軍種牽頭行使聯合指揮權。三要與戰略方針和戰略任務相匹配，確定戰略區劃責任範圍。四要突出應對海上方向安全威脅和國家利益拓展，合理劃設海上責任區範圍。

深化改革必須有清晰的目標牽引

縱觀二戰之後美俄等軍隊的改革發展曆程，一個顯著的共性特點是，始終將國家安全戰略和軍事戰略主導下的具體目標，作為改革的客觀依據和牽引。美軍認為，缺乏統一目標導向的改革，必然在“多少才夠”的無解問題中陷入困境和無序。俄軍也認為，隻有著眼武裝力量建設的最終目標製定改革規劃，才能使各軍兵種的建設方針具有同一指向，而不是某個軍兵種所希望達到的個性目標。外軍改革的所有失敗案例，幾乎都能在改革總體目標不清晰、不合理方麵找到原因。

當前，我軍的改革發展，也應首先把確立目標牽引作為重要基礎條件，在軍事戰略指導下，對未來軍事力量體係進行科學規劃和清晰描述。這個規劃越科學，改革的效益就越大，風險就越小，改革的進度和成效就越容易量化評估。為此，應首先明確基於安全需要的能力要求，以此作為規劃設計的邏輯起點。在此基礎上提出發展構想，對未來軍隊發展目標的總體輪廓，作出定性與定量相結合的清晰描述。據此，進一步明確改革發展的軍事資源投向和投量。

審查評估是推動軍隊改革的動力

美軍認為，失敗可能成為推動軍事改革的動力，而勝利卻可能成為妨礙改革的阻力。軍隊打贏一場戰爭後，很容易犯“勝利病”而不求變革進取。正是著眼及時汲取失敗教訓和有效克服勝利阻力，二戰後美國高層確立了軍事審查理念，逐步建立了國防部、參聯會、國會、國防科學委員會、軍內外研究機構五個層次的改革發展評估審查機製。尤其是世界新軍事革命以來，美軍的軍事改革和轉型麵臨著幾乎無先例可參照、無坐標可校正的“領頭羊困境”，自我審查與反思既是其前進推力，也是必然選擇。俄軍和多數國家軍隊，也先後建立了類似的軍事審查監督機製。

這種軍事審查評估，就像對軍事體係的定期體檢，是激發改革動力、改錯糾偏必不可少的重要手段。外軍發展的實踐證明，沒有這樣的機製，軍隊建設存在的問題就得不到及時糾正，軍隊改革就難以抓住真正的核心症結，甚至導致積小錯為大錯，變小患為大患，造成曆史性被動和長遠損失。總的看，無論是美軍主動求變的改革，還是俄軍反複試錯的改革，都得益於審查評估與反思，但主動的反思，明顯是使美軍長期居於優勢地位的重要原因。

對任何遠離戰爭和戰爭威脅的軍隊來說，軍事機器都很難避免逐漸長出“和平之鏽”。在軍隊改革中，我軍也應注重運用法治思維和方式推進改革，逐步建立起法製化體係化的軍事審查評估機製，以不斷鏟除“和平之鏽”。特別應在軍委總部決策中，通過製度化的安排，建立一套完整的多方麵、多類型、多渠道的評估論證機製，廣泛凝聚共識，優化決策質量。尤其是在當前改革發展的關鍵階段，更應著眼通過這種審查評估機製，在選準方向、科學決策、強化控製、績效評估上發揮重要作用。甚至可考慮借鑒美軍通過參聯會“吵架機製”，實現“主觀為軍種、客觀利全局”的做法，在戰略層麵建立起符合我軍特色的決策議事規則。

人是決定性因素

人是軍隊改革的主體，但在一定意義上說，又是改革的客體，因而往往成為軍事改革發展成敗的根本。認識到這一點，已成為把握改革正確方向和主動權的重要條件。

外軍實踐表明，重大軍事改革，不僅需要最高決策層的決心和勇氣，還必須有一大批骨幹中堅去精心設計和科學推動。美俄的改革曆程，無不是將精心挑選改革精英擔當要職，作為重要的舉措，以促進改革的實質推進。同時，外軍在改革中，大都把對人的思想和精神塑造，作為深化改革的主要目標和決定因素。美軍自二戰以來所進行的四次大改革中，越往後的深入發展，越重視人的作用。曾任美國戰備司令部總司令的小布魯斯·帕默上將說：“讓合適的人去幹合適的工作，從許多方麵講都比體製重要得多。”美軍在冷戰後所進行的軍事轉型中，已明確將改革指向分為物質、思想、精神三個層次，同時認為這三個層級並不是簡單的遞進關係，思想高於物質，而精神的作用則遠遠大於思想。荷蘭軍隊認為，在軍事改革中，人員素質改造將成為最難逾越、也是開銷最大的障礙。瑞典軍隊更是認為，誰忽視了提升人的素質，誰就會犯下用數十年時間都無法彌補的巨大錯誤。隻見物不見人的改革，必然是一場鬧劇。

對我軍而言，重視人的因素和精神質量，曆來是我們的重要優勢。但不可否認，在新的曆史條件下，這一優勢也正麵臨著現實的挑戰，毋庸諱言，當前在一定程度上，外軍與我軍對人的重視，對思想和精神的重視，已出現了反向剪刀差的趨勢。習近平主席深刻指出：“要深入開展理想信念教育，大力發展先進軍事文化，加強和改進思想政治工作，引導官兵堅定對馬克思主義的信仰、對中國特色社會主義的信念、對改革開放和社會主義現代化建設的信心、對黨中央的信賴，培養革命軍人忠誠可靠、英勇無畏的精神。”因此，在軍隊建設和改革發展中，我們必須將人的因素提高到首要地位加以重視。見物不見人的改革早已被外軍所拋棄，更不能成為我軍改革發展的羈絆。

來源：學習時報2015年03月23日；作者：秦天