150萬民告官案件推動中國法治進程

　　――寫在行政訴訟法實施20周年之際
　　今年10月1日是《中華人民共和國行政訴訟法》實施20周年紀念日。
　　《中華人民共和國行政訴訟法》於1990年10月1日施行,它標誌著中國的行政訴訟製度得以正式確立。該製度的建立實施對中國的法治進程具有重要的標杆意義。
　　正如著名法學家羅豪才所說:“過去,中國曆史上沒有真正有效的‘民告官’製度傳統。行政訴訟法的頒布實施,正式確立了一種嶄新的司法製度,為監督行政機關依法行使職權與維護公民合法權益提供了嶄新的機製。這在中國法製史上具有重要地位。”
　　《法製日報》記者9月29日從最高人民法院獲悉,自1989年行政訴訟法製定時起到2009年止的20多年裏,全國各級人民法院一共受理各類一審行政案件152萬餘件。原告勝訴率占30%。

　　不可想象的“民告官”
　　20世紀80年代初,還沒有誰會想象自己能夠站在法庭上去和行政機關“講理”,並要後者低頭認錯加以改正。但是,確立民可以告官的製度,已經成為當時最高立法機關要解決的重點問題。1982年,第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過的《民事訴訟法(試行)》有了這樣一款:“法律規定由人民法院審理的行政案件,適用本規定。”這條看似簡單的規定,卻有著開啟行政審判有法可依之門的重大意義。
　　“民告官”的這一規定,很快在各地得到了從百姓到法院的身體力行。1986年,湖南汨羅法院成立了第一個基層法院行政審判庭；湖北武漢中院成立了第一個中級人民法院行政審判庭。此後,1988年10月,全國人大批準了最高人民法院行政審判庭庭長的任命。同年10月4日,最高人民法院成立了行政審判庭。此後,各地人民法院陸續建立了行政審判庭。
　　1987年浙江溫州市蒼南縣農民包鄭照起訴縣政府,被媒體稱為“中國民告官第一人”。盡管這並不是中國第一起行政訴訟案件,但通過此案,“民告官”製度獲得了廣泛宣傳,民眾的觀念也開始轉變。
　　隨著“民告官”規定在實踐中被運用得越來越多,具體操作方麵的技術問題也顯得捉襟見肘,顯然,一條規定已經無法應對複雜的行政審判現實。一係列細節問題均待明確。借著1986年民法通則的修改這一契機,全國人大常委會法工委將研究行政訴訟法列入1986年工作計劃。
　　1989年第七屆全國人民代表大會第二次會議終於通過《中華人民共和國行政訴訟法》,該法於1990年10月1日施行。

　　法內法外催生係列新製度
　　行政訴訟法頒布實施之後,為規範行政行為,我國的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日,第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過和公布了《中華人民共和國國家賠償法》。該法也是保障公民合法權益的一部重要的法律,對於進一步保障公民的人身權利和財產權利、促進國家機關及其工作人員依法行使職權,發揮了重要的作用。1996年3月17日,第八屆全國人大第四次會議通過《中華人民共和國行政處罰法》,該法就行政處罰的程序作了比較詳細的規定,是行政處罰的基本法律。1999年4月29日,九屆全國人大常委會第九次會議通過《中華人民共和國行政複議法》,該法對行政複議的範圍、程序等作了全麵的規定。2003年8月27日,十屆全國人大常委會第四次會議通過《中華人民共和國行政許可法》,該法就行政許可的基本原則、範圍和程序作了詳細的規定。十屆全國人大期間還對行政強製法(草案)進行了二次審議。
　　而行政訴訟法自身在實踐中也獲得了自我的探索與創新,為破解實際操作中所遇諸多難題,在其內部,一係列新的規定也應運而生。其中典型的就是異地管轄及首長出庭製。

　　異地管轄破解行政幹預難題
　　首先便是異地管轄製度在一定程度上破解了行政幹預難題。據媒體報道,2002年3月,浙江省台州市中級人民法院行政庭庭長陳崇冠在親曆了基層行政庭遭遇行政幹預的痛苦和無奈後發出如此感慨:“法院的每一分錢都是政府的財政局給的,法院每進一個人都必須通過政府的人事局。人、財、物歸政府管,法院怎麽敢判政府敗訴?”當時,台州兩個基層法院法官還戲稱:“幹脆交換審理算了!”
　　沒想到,時隔不久,戲言即成為現實。2002年7月,台州市中院悄然啟動了行政案件的異地交叉管轄。一年以後,台州中院統計,2002年7月至2003年6月,一審審結被告為縣級政府的行政案件72件,政府敗訴45 件,敗訴率62.5%。而此前一年,台州市一審審結同類案件107件,政府敗訴14件,敗訴率為13.1%。這個統計結果已經表明:同樣的法官、同樣的法庭,隻是改變了管轄模式,法官就能作出不同的判決。
　　“行政案件的異地交叉管轄”獲得成功的事件,被最高人民法院行政審判庭肯定地稱為 “台州經驗”。隨後,各地法院也相繼對行政案件管轄製度改革進行了積極探索,在指定管轄、異地審理和提級管轄方麵積累了不少有益經驗,取得了較好的法律效果和社會效果。2008年年初,最高人民法院在總結行政審判實踐經驗的基礎上,製定了《最高人民法院關於行政案件管轄若幹問題的規定》。其基本精神是通過加大指定管轄、異地審理的力度,防止和排除地方非法幹預,為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供製度保障。

　　行政首長放下官架子出庭應訴
　　行政首長出庭應訴是另一個創新製度。1999年,名不見經傳的陝西合陽縣一紙《關於貫徹行政首長出庭應訴製度實施意見》的文件,使行政訴訟製度中多了一個行政首長應出庭應訴的規定。其後,溫州、深圳乃至全國各地均紛紛效仿。中國政法大學教授馬懷德認為:推行行政首長應訴製度,是中國法製建設史上的一個裏程碑,為修改行政訴訟法探索出了一條立法途徑。為此,他與12名專家教授聯名向全國人大提出建議,在修改行政訴訟法時增加這一內容。還有些學者提出:行政首長出庭應訴一方麵可以增強行政首長的法律意識,提高其行政執法能力和水平；另一方麵可使行政首長更好地擺正自己與老百姓的位置,消除特權思想,有利於促進社會法治的進步。
　　但也有一些學者卻對“行政首長出庭應訴”製度持有異議,他們認為該製度的合法性、合理性和必要性值得進一步商榷。如強製行政首長出庭應訴缺乏法律根據,因法律已確立了訴訟代理人製度,賦予了行政首長出庭應訴選擇權；變相地把行政首長等同於他所掌握的公共權力和代表的行政機關本身,並不是體現法治社會的進步,而是“官本位”、“人治”、“特權”等思想在公眾潛意識中作用的結果。
　　對此,最高人民法院一位副院長在接受媒體采訪時曾表示:“我們法院是支持提倡,也是保護的。”

　　行政訴訟和解搭起官民溝通橋梁
　　行政訴訟和解也是近年來出現在行政訴訟製度中的一個亮點。早在2006年,最高人民法院就明確提出“要積極探索和完善行政訴訟和解製度,在不違反法律、不損害國家利益、公共利益、他人合法權益和堅持自願原則的前提下,盡可能采取協調的方式促使當事人和解。”
　　其後最高人民法院的一係列動作更加明確了其建立行政訴訟和解製度的決心。2007年1月15日,最高人民法院發布了《關於為構建社會主義和諧社會提供司法保護的若幹意見》,再次提出了要“探索構建行政訴訟和解製度”。2007年3月發布的《關於進一步發揮訴訟調解在構建社會義和諧社會積極作用的若幹意見》則進一步指出,對行政訴訟案件,人民法院可以根據案件實際情況,參照民事調解的原則和程序,嚐試推動當事人和解。
　　相應的實踐也在各地如火如荼地展開。上海、廣東、重慶、山東等地的高級人民法院、中級人民法院也發布了相應的行政案件協調和解的指導性的規定。
　　和解的創新機製在行政訴訟中的作用也日益顯現。據最高人民法院院長王勝俊在2010年3月11日所作的《最高人民法院工作報告》:在去年審結的行政訴訟案件中,通過加大協調力度,行政相對人與行政機關和解後撤訴的案件4.3萬件,占一審行政案件的35.9%。
　　大量的事實證明,老百姓也願意在行政訴訟中進行和解。一位法學專家一語道破其中原因:“當事人將行政機關訴至法院,不是為了一紙判決,而是為了維護自己的權益。以往的案件審理往往局限於對行政行為合法性的審查,判決後常因當事人的實際問題未得到解決,而引起當事人上訪、申訴。”
　　不過, 也有很多人擔心:行政訴訟中的調解如果不能被納入法治的軌道,容易淪為行政機關甚至法院利用權勢壓迫行政相對人放棄維護自身合法權益的幌子。所以,當下亟需對行政訴訟中的調解進行法律規製。今年“兩會”上作為政協委員的律師吳德立就指出:“‘民告官’不適用調解是個原則；如果要改變這個原則,必須首先修改行政訴訟法。”

　　修改行政訴訟法破解民告官困境
　　20年來,各級人民法院切實履行憲法和法律賦予的行政審判職責,依法審理行政案件,受理案件範圍幾乎涉及所有行政管理領域,案件種類達到50多種。
　　人民法院對於違法或者顯失公正的行政行為,依法判決撤銷、確認違法無效或者變更；對於行政機關不履行或者怠於履行行政職責的,依法判決其在一定期限內履行。20年來,這類案件占全部行政案件的20%強,有效地保護了公民、法人和其他組織的合法權益,有力地推動了依法行政。
　　但是,當前人民法院行政審判工作仍麵臨一係列困難和問題。最高人民法院行政審判庭負責人介紹,這些困難和問題包括:一是行政審判工作不受重視仍然比較嚴重。由於行政審判與其他審判工作相比案件數量相對較少,辦案的阻力較大,因此行政審判不受重視的現象有相當的普遍性。二是官官相護的情況仍然不同程度存在。由於行政審判對象的特殊性和司法體製存在的弊端等原因,人民法院在審理弱勢群體與強勢群體之間的“民告官”爭議中,貫徹平等、公正的社會主義司法理念存在更多的困難。三是司法環境仍然有待改善。有些部門和領導缺乏應有的民主法治意識,不習慣於接受司法監督、地方保護、部門保護比較突出、有些地方製定“土政策”限製法院受理和審判行政案件等現象還比較嚴重等等。
　　中國法學會行政法研究會會長應鬆年教授直言不諱地指出:“行政訴訟法也已到了必須修改的時候了。這部法律製定於上個世紀80年代末,彼時的法治環境與今時今日的法治環境已有很大差別。”應鬆年告訴記者,如當時對於行政訴訟的受案範圍采取了列舉式,而今,大量灰色地帶的存在使得許多本應受理的案件都無法受理。應鬆年建議行政訴訟法在修改中對不予受理案件采取列舉式,其他案件均予受理的規定形式。
　　中國政法大學副校長馬懷德教授認為,行政訴訟解決行政爭議方麵的功能必須進一步明確。行政訴訟法所規定的對行政行為隻進行合法性審查,並不能夠使得老百姓和行政機關的爭議獲得有效解決,“官了民不了”的情況還是時有發生。這就導致行政訴訟之後還有老百姓反複的申訴及上訪,最終形成訟累。因此,須明確行政訴訟應以解決行政爭議為其基本功能。
　　此外,行政訴訟程序製度也應有所完善。老百姓“不敢告”、“不會告”、“告不贏”、“告贏了也執行不了”等問題的存在,使得社會公眾對於行政訴訟的作用仍有所懷疑。法院也常常有無可奈何的感覺,因為其裁判經常受到地方行政機關的幹涉,最終造成了老百姓認為的司法裁判不公及司法腐敗等問題。其實,這與行政訴訟的製度設計有關。應當在立案階段,保證所有糾紛都能夠順利進入法院,受到法院裁判。而關於起訴期限的規定也應適當延長。
　　行政訴訟法在實施過程中盡管存在這樣那樣的問題,但專家普遍認為,通過經濟體製和政治體製的進一步改革,通過全社會法治環境的改善,以及通過行政訴訟法自身的修訂和行政訴訟製度的逐步完善,這部法應有的積極作用完全可以發揮出來。經過幾代人堅持不懈的努力,這部寶貴的法律將會幫助我們邁進一個美好的嶄新的法治時代。
　　20年出台20部司法解釋
　　行政訴訟法實施20年來,最高人民法院先後製定了20部重要的司法解釋,發布了18件重要的司法指導性文件和200餘件法律適用問題的批複,對正確實施行政訴訟法起到了積極的作用。
　　這些司法解釋和指導性文件主要包括:
　　一是製定和頒布《關於貫徹執行〈行政訴訟法〉若幹問題的意見》和《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》兩部重要的司法解釋。這兩部司法解釋是最高人民法院製定有關行政訴訟的綜合性的司法解釋。前者是1991年發布的,後者對其進行了全麵的修訂和完善,對適用行政訴訟法中的一些重要問題作出了一係列規定,在許多方麵實現了製度創新,為確保行政訴訟法的正確實施提供了保障。
　　二是製定和頒布《關於行政訴訟證據若幹問題的規定》,完善了行政訴訟證據製度,初步建立和形成了具有行政訴訟特色的舉證、調取證據、質證和認證的行政訴訟證據規則。
　　三是製定和頒布涉及WTO規則的司法解釋。2002年8月29日,最高人民法院公布了關於審理國際貿易行政案件若幹問題的規定》。該司法解釋是最高人民法院為了適應我國加入WTO後,全國法院行政審判麵臨的新形勢而出台的第一部有關人民法院審理與WTO規則相關的國際貿易行政案件的重要的司法解釋。 2002年12月3日,最高人民法院公布了《關於審理反傾銷行政案件應用法律若幹問題的規定》和《關於審理反補貼行政案件應用法律若幹問題的規定》。這三部司法解釋的公布是我國行政審判開始全麵調節國際貿易法律關係的重要標誌。
　　四是製定頒布了有關行政訴訟協調和解和管轄的司法解釋。 2008年年初,最高人民法院頒布了《最高人民法院關於行政案件管轄若幹問題的規定》和《最高人民法院關於行政訴訟撤訴若幹問題的規定》兩部司法解釋。行政訴訟管轄司法解釋的基本精神是通過加大指定管轄、異地審理的力度,防止和排除地方非法幹預。協調和解的司法解釋則是通過協調的方式,在進行合法性審查的基礎上,綜合權衡各方麵的利益關係和價值取向,努力尋求依法妥善解決的最佳方案,在判決前建議行政機關改變其違法或者明顯不當的被訴具體行政行為,或者建議行政機關主動賠償或者補償當事人的損失,當事人同意後可以申請撤訴,從而妥善化解公民、法人或者其他組織與行政機關的糾紛,促進當事人之間的諒解與和諧。
　　五是製定了一係列的司法政策和文件。除了上述司法解釋以外,最高人民法院還針對行政訴訟中的突出問題製定了相應的司法解釋和司法文件。比如2009年最高人民法院出台了《最高人民法院關於審理行政許可案件若幹問題的規定》,該司法解釋專為行政許可量身定做,彌補了行政訴訟法和原有司法解釋側重不利處分、相對忽視授益處分的不足,為審理行政許可案件乃至授益行政行為案件提供了具體指導。再比如,針對通過民意溝通信箱反映出的行政訴訟告狀難問題,下發了《最高人民法院關於保護行政訴訟當事人訴權的意見》。該意見的出台,為保障行政訴訟當事人的訴訟權利,有效化解行政爭議,維護社會和諧起到了積極的推動作用。此外,根據行政審判實踐需要,還製定了《關於審理與低溫雨雪冰凍災害有關的行政案件若幹問題的座談會紀要》等若幹重要的司法文件。